反恐資金保障制度精選(九篇)

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第1篇：反恐資金保障制度范文

[關(guān)鍵詞]政府債務(wù)；可持續(xù)性；或有負(fù)債

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4096（2015）0443070-06

政府債務(wù)問題牽扯面廣、影響大，涉及到財(cái)政的可持續(xù)性和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，是政府宏觀管理需要研究的重大課題。近期，各國(guó)政府飽受債務(wù)問題困擾，如美國(guó)汽車名城底特律破產(chǎn)、中國(guó)審計(jì)署對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)和美國(guó)聯(lián)邦政府因?yàn)樨?cái)政赤字而關(guān)門，政府債務(wù)問題廣受關(guān)注。事實(shí)上適度的債務(wù)對(duì)于國(guó)家來說并不是壞事。還有可能增加國(guó)家的整體福利，美國(guó)第一任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓有句名言“一個(gè)國(guó)家的債務(wù)，如果不是太過分的話，將是我們國(guó)家的福氣”。這說明在其看來，適當(dāng)發(fā)行國(guó)債有利于一個(gè)國(guó)家的福利。因此，研究中國(guó)政府債務(wù)問題具有極大的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

1 政府債務(wù)的內(nèi)涵

政府債務(wù)指政府應(yīng)該直接承擔(dān)的債務(wù)，主要包括政府自身存續(xù)活動(dòng)產(chǎn)生的負(fù)債以及實(shí)施公共管理職能產(chǎn)生的公債。Brixi提出了政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，開創(chuàng)性地將政府或有負(fù)債納入政府債務(wù)的范疇，將政府債務(wù)研究從直接負(fù)債拓展到或有負(fù)債區(qū)域，直接負(fù)債是政府在任何條件下都需要償還的義務(wù)，或有負(fù)債是政府在特定條件下需要償還的義務(wù)。這一觀點(diǎn)得到學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可。劉尚喜和趙全厚、林雙林以及張軍和厲大業(yè)等利用含有政府或有負(fù)債的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣研究了中國(guó)政府或有負(fù)債問題。

2 政府債務(wù)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響

關(guān)于政府債務(wù)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響，學(xué)者們也做了充分的討論，其中有以李嘉圖等價(jià)定理為代表的無(wú)用論和以凱恩斯為代表的有效財(cái)政政策工具論。Barro針對(duì)李嘉圖的理論模型化，若老人考慮后代的福利，老人將減少消費(fèi)，增加遺產(chǎn)，在消費(fèi)者效用最大化條件下，遺產(chǎn)增量等于未來需要交納的額外稅收，最后證明政府舉債沒有發(fā)揮作用。這說明了私人可以把政府債務(wù)的代際效應(yīng)消除掉，從而稅收和債務(wù)融資實(shí)質(zhì)上是等價(jià)的，政府融資的性質(zhì)無(wú)關(guān)緊要。Diamond提出世代交替模型，認(rèn)為政府債務(wù)的增加將對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，因?yàn)檎畟鶆?wù)增加會(huì)擠占私人部門的資本和投資。凱恩斯主義支持這一學(xué)說，他們認(rèn)為，政府負(fù)債增加屬于擴(kuò)展性的財(cái)政政策，擴(kuò)展性的財(cái)政政策會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的利率上升，利率上升引起私人部門資本和投資減少，從而產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。Lerner也建立了疊代模型，認(rèn)為當(dāng)代人收益是以犧牲后代人利益為代價(jià)的。不過也有學(xué)者認(rèn)為在發(fā)達(dá)國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家政府發(fā)行債券的作用是不一樣的，在欠發(fā)達(dá)國(guó)家，由于資金稀缺，可以先通過政府債券進(jìn)行融資，然后進(jìn)行投資來制造財(cái)富。Mankiw的研究表明，目前的實(shí)證研究不能支持李嘉圖等價(jià)定理，因?yàn)槔罴螆D等價(jià)定理的假設(shè)條件過于苛刻，現(xiàn)實(shí)中許多假設(shè)條件都滿足不了。

3 政府債務(wù)可持續(xù)性問題

政府債務(wù)可持續(xù)性問題涉及到經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定，很多學(xué)者都很關(guān)注政府債務(wù)的可持續(xù)性問題。Buiter、Budina和Wijnbergen認(rèn)為政府債務(wù)可持續(xù)性的定義是指政府債務(wù)不存在龐氏融資模式，政府不能通過發(fā)行新債來償還舊債，即政府不能通過滾動(dòng)發(fā)債來維持債務(wù)水平。在政府的資產(chǎn)負(fù)債表上表現(xiàn)為政府負(fù)債率（政府債務(wù)占名義GDP比率）穩(wěn)定或下降。而伏潤(rùn)民等從以下方面對(duì)政府債務(wù)可持續(xù)性問題進(jìn)行闡述：（1）維持政府財(cái)政收支平衡的債務(wù)狀態(tài)；（2）政府具有較強(qiáng)的籌資能力；（3）政府具有較強(qiáng)的支付償還能力。若能滿足其中一個(gè)方面，則證明政府債務(wù)具有可持續(xù)性。此外，張軍和厲大業(yè)對(duì)美國(guó)政府債務(wù)可持續(xù)性進(jìn)行分析，F(xiàn)ullwiler則考慮金融市場(chǎng)因素對(duì)美國(guó)政府債務(wù)可持續(xù)性的影響。

4 政府債務(wù)管理

目前有關(guān)文獻(xiàn)對(duì)政府債務(wù)管理的討論主要集中在進(jìn)行發(fā)行管制和進(jìn)行規(guī)模管制兩方面。Lane根據(jù)對(duì)各國(guó)政府債務(wù)管理的梳理和總結(jié)，認(rèn)為監(jiān)管模式主要有行政管理、規(guī)則管理、協(xié)調(diào)控制和依賴市場(chǎng)規(guī)則，這些監(jiān)管模式被稱為監(jiān)管手段光譜，顯示出政府債務(wù)管理的市場(chǎng)化程度。

與上述研究政府債務(wù)的文獻(xiàn)不同，本文研究重點(diǎn)主要集中在以下方面：（1）試圖深入挖掘和剖析中國(guó)政府債務(wù)的真實(shí)情況；（2）從微觀和宏觀角度對(duì)中國(guó)政府債務(wù)管理提出相應(yīng)的政策建議。

二、政府債務(wù)產(chǎn)生的原因

政府債務(wù)產(chǎn)生的原因主要有彌補(bǔ)財(cái)政赤字和短期資金不足、籌集公共品建設(shè)資金、各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配、執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及為實(shí)現(xiàn)特定目的而發(fā)行債券。一是彌補(bǔ)財(cái)政赤字和短期資金不足。當(dāng)政府支出超過收入的時(shí)候，就會(huì)形成財(cái)政赤字，而彌補(bǔ)財(cái)政赤字有發(fā)行債券和向銀行借款或透支兩種方式。還有學(xué)者認(rèn)為政府債務(wù)的產(chǎn)生主要是因?yàn)閺浹a(bǔ)財(cái)政赤字和短期資金不足。二是籌集公共品建設(shè)資金。政府的主要職責(zé)是提供公共品和對(duì)收入進(jìn)行再分配，而大部分公共品具有非競(jìng)用性和非排他性，這些公共品投資大、收益低，容易形成負(fù)債。其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更易形成負(fù)債，如公路、鐵路和市政建設(shè)等。三是各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配。當(dāng)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的時(shí)候，政府財(cái)政不平衡，特別是當(dāng)財(cái)權(quán)小于事權(quán)時(shí)，容易出現(xiàn)政府債務(wù)。以中國(guó)為例，1994年中國(guó)進(jìn)行分稅制改革后，財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心卻在下移，中央財(cái)政取得大部分收入，而地方政府則只能取得較小份額的稅收，這迫使地方政府負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)。四是執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于衰退階段，國(guó)家可以舉債來進(jìn)行反周期行為，如實(shí)施積極的財(cái)政政策，以保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和充分就業(yè)。當(dāng)實(shí)施積極的財(cái)政政策時(shí)，不論是減稅還是發(fā)行債券，都會(huì)增加政府債務(wù)。五是為實(shí)現(xiàn)特定目的而發(fā)行債券。有些國(guó)家或地區(qū)為了籌集戰(zhàn)爭(zhēng)、反恐資金等特定目的而發(fā)行債券。最典型的例子是林肯在美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)前為籌集戰(zhàn)爭(zhēng)資金，同時(shí)又要避免向其他銀行貸款產(chǎn)生巨額債務(wù)而發(fā)行債券綠幣，其由13個(gè)殖民地的聯(lián)合政權(quán)“大陸會(huì)議”批準(zhǔn)發(fā)行。另外，美國(guó)為支持伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，發(fā)行大量債券。

中國(guó)政府債務(wù)主體分為中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)?？傮w情況是中央政府負(fù)債規(guī)模較小，地方政府負(fù)債規(guī)模較大。目前中國(guó)地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因主要是財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)配和籌集公共品建設(shè)資金。一是財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)配。根據(jù)《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，2011年中央財(cái)政收入約占全國(guó)財(cái)政收入的49%，地方政府約占51%，在支出方面，中央所占比重不足20%，地方所占比重為80%以上，很多地方政府需要負(fù)債或依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。二是地方政府需要籌集公共品建設(shè)資金。很多地方政府大力發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施，如地鐵、軌道交通和高速公路等項(xiàng)目，所需的大部分資金通過舉債籌集。目前中國(guó)中央政府債務(wù)產(chǎn)生的原因主要是籌集公共品建設(shè)資金和執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策。使中央政府債務(wù)增加的公共品主要有高鐵等項(xiàng)目，同時(shí)為應(yīng)對(duì)金融海嘯，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)也形成中央政府債務(wù)。總體看來，中國(guó)中央政府債務(wù)信息較為透明和清晰，負(fù)債規(guī)模不大，地方政府債務(wù)信息不透明，管理不規(guī)范，負(fù)債規(guī)模不容小覷。

三、中國(guó)政府債務(wù)現(xiàn)狀

1 政府債務(wù)指標(biāo)良好

目前有關(guān)政府債務(wù)的指標(biāo)主要有政府負(fù)債率（債務(wù)規(guī)模/GDP）、赤字率（赤字額/GDP）、債務(wù)率（債務(wù)余額/政府綜合財(cái)力）、償債率（當(dāng)年還本付息額/政府綜合財(cái)力）和逾期債務(wù)率（逾期債務(wù)額/債務(wù)余額）。

2012年中央政府債務(wù)在9.81萬(wàn)億元左右，地方政府債務(wù)10.89萬(wàn)億元，二者合計(jì)約20.70萬(wàn)億元。中國(guó)政府負(fù)債率約為39.43%。1992年《馬斯特里赫特條約》確定了政府債務(wù)的警戒線即預(yù)算赤字不超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%，負(fù)債率低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的60%。中國(guó)政府39.43%的負(fù)債率明顯低于警戒線。

2 中國(guó)政府負(fù)債率在國(guó)際上處于較低水平

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)政府負(fù)債率處于較低水平。截至2012年底，美國(guó)國(guó)債約為16.43萬(wàn)億美元，美國(guó)政府債務(wù)占GDP的比重約為103.00%，日本政府債務(wù)約為12.50萬(wàn)億美元，日本政府債務(wù)占GDP的比重約為209.95%，希臘政府債務(wù)占GDP的比重為156.90%，即使是負(fù)債率較低的德國(guó)，其政府債務(wù)占GDP的比重為81.90%，超過60%的警戒線?？傮w來看，中國(guó)政府債務(wù)狀況不錯(cuò)。還有發(fā)行債券的空間。

與新興經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)政府負(fù)債率亦不高。以中國(guó)、印度、巴西、俄羅斯和南非為代表的發(fā)展中國(guó)家因經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)而被高盛稱為金磚國(guó)家。截至2012年底，巴西政府債務(wù)達(dá)3.01萬(wàn)億雷亞爾，占GDP的比重為68.50%，越南政府債務(wù)約為676億美元，占GDP的比重為50.00%，印度政府債務(wù)占GDP的比重為67.57%，南非政府債務(wù)占GDP的比重為39.90%，俄羅斯政府債務(wù)占GDP的比重為10.60%。新興經(jīng)濟(jì)體的政府負(fù)債率比發(fā)達(dá)國(guó)家普遍要低。這是因?yàn)樾屡d經(jīng)濟(jì)體GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)快，同時(shí)新興經(jīng)濟(jì)體政府債務(wù)評(píng)級(jí)相對(duì)更低，政府融資成本相對(duì)更高，社會(huì)保障制度不完善。

3 中國(guó)地方政府不會(huì)破產(chǎn)

沒有適用政府的破產(chǎn)法律，也不具備企業(yè)破產(chǎn)的法定條件。從法律上來看，中國(guó)只有《企業(yè)破產(chǎn)法》，并沒有政府破產(chǎn)法，沒有適用的破產(chǎn)法律，《企業(yè)破產(chǎn)法》中規(guī)定了申請(qǐng)破產(chǎn)的主體只能是企業(yè)法人?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》從債務(wù)人和債權(quán)人的角度分別提出破產(chǎn)的條件：債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或明顯缺乏清償能力時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具備破產(chǎn)條件。只要債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，無(wú)需考慮資不抵債問題，債權(quán)人就可以向人民法院提出破產(chǎn)申請(qǐng)。

目前中國(guó)政府并不存在資不抵債的情況或有債權(quán)人申請(qǐng)政府破產(chǎn)。參照《企業(yè)破產(chǎn)法》的破產(chǎn)條件，關(guān)注政府債務(wù)時(shí)不僅要關(guān)注政府債務(wù)總量，還需要關(guān)注政府資產(chǎn)。

中國(guó)政府擁有外國(guó)政府羨慕的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，如土地、國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)以及依靠發(fā)行債券建立的公共基礎(chǔ)設(shè)施（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)和地鐵）等。根據(jù)農(nóng)民日?qǐng)?bào)報(bào)道顯示，2012年中國(guó)土地出讓金收入已超過3.15萬(wàn)億元，此外，政府還有非?？捎^的中央企業(yè)利潤(rùn)上繳收入和政府性基金收入。中國(guó)也擁有世界上最大的外匯儲(chǔ)備，截至2013年3月31日，中國(guó)外匯儲(chǔ)備為3.44萬(wàn)億美元。中國(guó)的財(cái)政收入平均每年以兩位數(shù)的比率增長(zhǎng)，2012年達(dá)到117209.75億元。中國(guó)地方政府不存在資不抵債問題，所以從法律上來說，中國(guó)地方政府沒有破產(chǎn)的可能性。

4 中國(guó)政府債務(wù)主要是內(nèi)債

負(fù)債率高并不必然會(huì)引起債務(wù)危機(jī)，因?yàn)閮?nèi)債和外債給一個(gè)國(guó)家?guī)淼娘L(fēng)險(xiǎn)是不同的。史上著名的拉美國(guó)家債務(wù)危機(jī)主要是由于無(wú)法償還到期的公共外債本息引起的，而日本雖然債臺(tái)高筑，但仍然未爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，這是因?yàn)槿毡緜袌?chǎng)開放度較低，投資者主要來自國(guó)內(nèi)，而且經(jīng)常項(xiàng)目長(zhǎng)期盈余，大量資金回流國(guó)內(nèi)，支撐著國(guó)債的發(fā)行和續(xù)存。當(dāng)然也要注意內(nèi)債對(duì)經(jīng)濟(jì)的破壞性，當(dāng)政府資金鏈斷裂，可能會(huì)造成銀行壞賬上升，企業(yè)破產(chǎn)。目前中國(guó)政府債務(wù)資金主要來源于銀行貸款和發(fā)行債券，因而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最壞的可能性是被限定在有限的經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)，不會(huì)導(dǎo)致全局性風(fēng)險(xiǎn)，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

四、中國(guó)政府債務(wù)的影響因素及存在的問題

中國(guó)政府債務(wù)的影響因素包括：一是經(jīng)濟(jì)周期。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于繁榮階段，政府資產(chǎn)價(jià)值增值，企業(yè)利潤(rùn)上升，企業(yè)所得稅上繳增多，個(gè)人收入增長(zhǎng)，個(gè)人所得稅也增加，財(cái)政收入增加，同時(shí)就業(yè)增加，需要政府救濟(jì)的人數(shù)減少，政府負(fù)債也較少，目前新興經(jīng)濟(jì)體都處于經(jīng)濟(jì)繁榮階段，負(fù)債率較低。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于衰退階段，企業(yè)和個(gè)人上繳利稅減少，財(cái)政收入減少，同時(shí)符合政府救濟(jì)條件的人數(shù)增加，政府面臨較大的財(cái)政壓力，需要發(fā)行債券彌補(bǔ)赤字。二是通貨膨脹。政府實(shí)際債務(wù)水平是政府名義債務(wù)剔除價(jià)格因素之后的值，即利用名義債務(wù)量除以價(jià)格平減指數(shù)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家通貨膨脹水平較高的時(shí)候，其實(shí)際債務(wù)水平被高估，通貨膨脹目標(biāo)決定了政府利用量化寬松的規(guī)模。當(dāng)政府和民眾可以接受較高的通貨膨脹率時(shí)。政府可以通過發(fā)行超額貨幣償還債務(wù)。目前中國(guó)廣義貨幣M2超過100萬(wàn)億元，政府通過發(fā)行貨幣獲取“鑄幣稅”的空間有限。三是稅收。增加政府當(dāng)期可支配資金有增加稅收和發(fā)行債券兩個(gè)渠道。李嘉圖定理表明增加稅收和發(fā)行債券融資的效果是一樣的。從表面上看，以稅收籌資和以債券籌資并不相同，但政府的任何債券發(fā)行都體現(xiàn)將來的償還義務(wù)。從而在將來償還的時(shí)候會(huì)導(dǎo)致更高的稅收。如果人們意識(shí)到這一點(diǎn)，他們會(huì)把相當(dāng)于未來額外稅收的那部分財(cái)富積蓄起來，結(jié)果此時(shí)人們可支配財(cái)富的數(shù)量與征稅的情況一樣。目前稅收和負(fù)債等價(jià)的關(guān)系尚未得到實(shí)證結(jié)果的支持，但這個(gè)理論告誡我們?cè)诎l(fā)行債券的時(shí)候要考慮賦稅代價(jià)公平的問題。

中國(guó)政府雖然并沒有出現(xiàn)像美國(guó)底特律那樣的財(cái)政危機(jī)，但這并不代表中國(guó)政府債務(wù)沒有問題。中國(guó)政府債務(wù)主要存在以下問題。

1 地方政府債務(wù)信息不透明，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)缺乏有力監(jiān)督

地方政府債務(wù)信息不透明的主要原因有：一是對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管的缺位和滯后，目前由于《預(yù)算法》沒有賦予地方政府舉債權(quán)，所以沒有對(duì)地方政府舉債進(jìn)行規(guī)范。因此，地方政府無(wú)需向公眾公布政府債務(wù)的財(cái)務(wù)狀況和披露相關(guān)事項(xiàng)以及政府的償還能力。二是地方政府為逃避《預(yù)算法》的規(guī)定，采取很多隱蔽的方式進(jìn)行融資。如采取信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)一移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資。

2 政府債務(wù)可持續(xù)性問題日益突出，土地財(cái)政政策難以為繼

中國(guó)政府債務(wù)可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為：一是目前經(jīng)濟(jì)處于下行，財(cái)政收入放緩。中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體上仍處于經(jīng)濟(jì)繁榮階段，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度開始放緩，財(cái)政收入增速有所下降，因此，要警惕財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩和企業(yè)利潤(rùn)增速下降對(duì)政府債務(wù)償還能力的影響。二是土地財(cái)政政策難以為繼。中國(guó)地方政府債務(wù)大多數(shù)以土地作為抵押物，但目前土地財(cái)政政策難以為繼，一方面，部分城市房地產(chǎn)價(jià)格處于高位，政府需要對(duì)于房地產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控，未來地方政府土地出讓金收人穩(wěn)定性和持續(xù)性都存在不確定性。另一方面，土地供求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題，部分城市土地財(cái)政收入有限。雖然在北上廣等一線城市土地拍賣價(jià)格屢創(chuàng)新高，土地出讓金收入持續(xù)走強(qiáng)，但在部分二三線城市，房地產(chǎn)泡沫初現(xiàn)，鬼城頻出，部分城市需要靠大規(guī)模地出讓土地才能獲得預(yù)期收入，甚至某城市公務(wù)員工資依靠企業(yè)，土地財(cái)政穩(wěn)定性較差。審計(jì)署2013年第24號(hào)公告表明政府債務(wù)可持續(xù)性較差：36個(gè)城市總體債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)12.94%，而且部分城市存在新債還舊債的情況：依賴土地出讓收入償債現(xiàn)象嚴(yán)重，出讓土地收入占這些地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%。

3 政府債務(wù)可能投入到產(chǎn)能過剩、高污染高消耗項(xiàng)目

隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的放緩，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題凸顯，公共利益實(shí)體游說政府將資金投入某些產(chǎn)能過剩行業(yè)。因而政府應(yīng)該警惕政府債務(wù)資金的流向。目前國(guó)內(nèi)鋼鐵、水泥和煤炭等行業(yè)產(chǎn)能過剩，政府不能融資支持這些行業(yè)，因?yàn)檫@會(huì)催生更大的泡沫，帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)。另外，也要警惕政府債務(wù)資金流向高污染高消耗項(xiàng)目，目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展方式主要依靠投資驅(qū)動(dòng)，而地方政府為了增加政績(jī)，啟動(dòng)了不少高污染高消耗項(xiàng)目，這與中央政府調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率和質(zhì)量的目標(biāo)背道而馳。

4 中國(guó)或有負(fù)債規(guī)模不容忽視

根據(jù)Brixi財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣所闡述的內(nèi)容，中國(guó)政府或有負(fù)債規(guī)模不容忽視。最典型的是銀行倒閉時(shí)的救助，目前中國(guó)利率市場(chǎng)化已經(jīng)啟動(dòng)，未來銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步加大，而中國(guó)并沒有相應(yīng)的銀行存款保險(xiǎn)制度，當(dāng)銀行破產(chǎn)或倒閉時(shí)，政府需要對(duì)此兜底，這屬于政府或有負(fù)債。影子銀行系統(tǒng)事實(shí)上的政府隱性擔(dān)保①造成了政府或有負(fù)債。中國(guó)影子銀行系統(tǒng)迅猛發(fā)展，管理極不規(guī)范，目前部分銀行理財(cái)產(chǎn)品已有違約風(fēng)險(xiǎn)，如華夏銀行涉及中鼎投資產(chǎn)品，最后在政府監(jiān)管部門干預(yù)下而得以告終，此次事件造成的沖擊巨大，但政府監(jiān)管部門的干預(yù)暗示政府對(duì)于此類影子銀行所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)部分責(zé)任，這是政府的隱性或有負(fù)債。

五、政府債務(wù)管理的政策建議

1 財(cái)務(wù)、審計(jì)等微觀管理方面的政策建議

第一，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該利用其信息化優(yōu)勢(shì)將政府債務(wù)納網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)。聯(lián)網(wǎng)審計(jì)是運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)實(shí)施系統(tǒng)與辦公自動(dòng)化系統(tǒng)的連接實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的審計(jì)管理。結(jié)合審計(jì)機(jī)關(guān)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，可以將政府債務(wù)有關(guān)科目納入到聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)。一是技術(shù)上具有可行性。只需要在原有審計(jì)系統(tǒng)中加入有關(guān)政府債務(wù)的模塊即可，這樣可以很容易地對(duì)政府債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行查詢、分析和管理。二是實(shí)現(xiàn)即時(shí)審計(jì)。審計(jì)人員通過網(wǎng)絡(luò)訪問被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)庫(kù)?？s短了檢查活動(dòng)的相隔期間和檢查時(shí)間，對(duì)于具體的財(cái)政財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)，既可以在該事項(xiàng)結(jié)束后進(jìn)行審計(jì)，也可以在該事項(xiàng)進(jìn)行過程中適時(shí)進(jìn)行審計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)了事后審計(jì)與事中審計(jì)的結(jié)合，靜態(tài)審計(jì)與動(dòng)態(tài)審計(jì)的結(jié)合。三是提高政府債務(wù)審計(jì)效率和質(zhì)量，推動(dòng)審計(jì)方法的改進(jìn)。將政府債務(wù)項(xiàng)目納網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)可以降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，利用信息化的手段將政府債務(wù)碎片化管理模式調(diào)整為專管模式，可以輕而易舉地對(duì)政府債務(wù)實(shí)現(xiàn)“逐項(xiàng)逐筆”審計(jì)，節(jié)省大量人力、時(shí)間和資金。

第二，在對(duì)地方政府進(jìn)行債務(wù)審計(jì)時(shí)，結(jié)合群眾路線，調(diào)動(dòng)群眾的積極性，從群眾角度了解地方政府債務(wù)的情況。中國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》不允許地方財(cái)政出現(xiàn)赤字，而地方政府會(huì)采取多種手段進(jìn)行舉債，地方政府債務(wù)信息極度不透明。目前部分地方政府通過信托貸款、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出，而且由于金融創(chuàng)新和技術(shù)水平提高，地方政府可能會(huì)采取更為隱蔽甚至造假的方式逃避債務(wù)監(jiān)管。因此，審計(jì)人員除了保持應(yīng)有的關(guān)注和職業(yè)懷疑態(tài)度外，還要充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性，在了解被審計(jì)單位階段和實(shí)現(xiàn)審計(jì)程序過程中讓群眾有機(jī)會(huì)和可能提供有關(guān)政府債務(wù)的線索，這樣可以全天候、多維度地了解和識(shí)別地方政府債務(wù)的情況。

第三，從合并財(cái)務(wù)報(bào)表角度科學(xué)公允地計(jì)算和反映政府債務(wù)。要想科學(xué)公允地反映政府債務(wù)，就必須合并被審計(jì)單位內(nèi)部各單位的財(cái)務(wù)報(bào)表，因?yàn)橛行┛颇繌恼w上看是可以合并抵消的，如城司與其子公司之間的應(yīng)收應(yīng)付款等。一般而言，政府債務(wù)的合并處理都是同一控制下的合并。在合并報(bào)表時(shí)，首先確定會(huì)計(jì)主體，然后將屬于同一會(huì)計(jì)主體各單位之間的債權(quán)債務(wù)合并抵消。審計(jì)時(shí)厘清被審計(jì)單位組織結(jié)構(gòu)框架，特別是涉及到融資平臺(tái)的時(shí)候要注意關(guān)聯(lián)方關(guān)系。在審計(jì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)報(bào)表時(shí)，重點(diǎn)審計(jì)被審計(jì)單位合并底稿，以防止會(huì)計(jì)主體的同一賬務(wù)被重復(fù)多次計(jì)算，進(jìn)而防止被審計(jì)單位轉(zhuǎn)移、隱匿其債務(wù)。

第四，對(duì)現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行微觀審慎管理，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)蔓延和擴(kuò)散。雖然目前中國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但如果處理不好，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能蔓延和擴(kuò)散。在審計(jì)中要妥善處理好開建項(xiàng)目，對(duì)債務(wù)融資項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，將項(xiàng)目分為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、一般性項(xiàng)目和禁止性項(xiàng)目。優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目指社會(huì)發(fā)展急需、未來資產(chǎn)價(jià)值預(yù)期升值（當(dāng)舉債單位資金流出現(xiàn)困難時(shí)，項(xiàng)目資產(chǎn)足以抵債）且財(cái)政預(yù)算暫時(shí)未安排資金的項(xiàng)目；一般性項(xiàng)目指為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、未來資產(chǎn)價(jià)值不確定且財(cái)政預(yù)算未安排資金的項(xiàng)目；禁止性項(xiàng)目指無(wú)益于社會(huì)發(fā)展、未來資產(chǎn)價(jià)值預(yù)期貶值且產(chǎn)能過剩、高污染高消耗的項(xiàng)目。因此，在政府債務(wù)審計(jì)中要針對(duì)不同的融資項(xiàng)目分別提出審計(jì)建議：支持優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目融資并為要此類項(xiàng)目拓寬融資渠道，以為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出基礎(chǔ)性和支撐性貢獻(xiàn)：對(duì)于一般性項(xiàng)目，在審計(jì)過程中應(yīng)該要求地方政府做到量入為出、合理規(guī)劃，勿因追求短期效應(yīng)而犧牲長(zhǎng)期利益，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍之內(nèi)：對(duì)于禁止性項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該要求被審計(jì)單位立即整改，即立刻停止項(xiàng)目建設(shè)，妥善處理好資產(chǎn)和償還債權(quán)人債務(wù)，將風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃之中，將損失降低到最小。

2 財(cái)政等宏觀管理方面的政策建議

第一，加強(qiáng)政府債務(wù)立法，從程序和規(guī)模上對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行限制。一是加強(qiáng)政府債務(wù)方面的立法，加強(qiáng)發(fā)行債券的事前授權(quán)和事后監(jiān)管。通過立法明確規(guī)定政府發(fā)行債券的條件、程序和規(guī)模以及發(fā)行后對(duì)資金流向和用途的監(jiān)督。授權(quán)是發(fā)行債券管理的核心手段，它是一種核準(zhǔn)制，條件比注冊(cè)制嚴(yán)格，美國(guó)部分地方政府發(fā)行債券必須得到議會(huì)和專門委員會(huì)的同意。日本普通地方公共團(tuán)體發(fā)行債券也需要經(jīng)過議會(huì)的決議。二是政府應(yīng)該控制債務(wù)規(guī)模，適度發(fā)行債券。控制債務(wù)規(guī)模主要原因是：債務(wù)規(guī)模失控容易引發(fā)債務(wù)危機(jī)甚至是經(jīng)濟(jì)危機(jī)，如最近的希臘債務(wù)危機(jī)。所以國(guó)家應(yīng)該通過立法對(duì)債務(wù)進(jìn)行絕對(duì)數(shù)量或相對(duì)規(guī)模的控制，并設(shè)計(jì)量化指標(biāo)。對(duì)債務(wù)規(guī)模的控制要和債務(wù)的可持續(xù)性掛鉤，從債務(wù)融資方面和債務(wù)償還能力方面綜合考慮債務(wù)規(guī)模，長(zhǎng)期來看發(fā)行債券對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是有限的。李嘉圖定理證明了這一點(diǎn)，當(dāng)代人的舉債需要下代人來還，透支了未來的消費(fèi)，有悖于代際公平。三是對(duì)債務(wù)融資獲得的資金的使用過程進(jìn)行控制。財(cái)政監(jiān)督部門應(yīng)該對(duì)債務(wù)資金的用途進(jìn)行監(jiān)督，判斷其合法合規(guī)性和真實(shí)有效性，并形成書面報(bào)告，提交政府審議，聽取意見并進(jìn)行公示。

第二，提高政府債務(wù)信息的透明度。債務(wù)信息的透明度指向公眾公布債務(wù)資金的來源結(jié)構(gòu)、用途、相關(guān)賬目、債務(wù)籌劃和償還能力。透明度要求政府公開財(cái)務(wù)收支，特別是要公開政府顯性負(fù)債、隱性負(fù)債、直接負(fù)債和或有負(fù)債情況，披露債務(wù)的會(huì)計(jì)記錄和財(cái)務(wù)報(bào)告，披露反映涉及債務(wù)資金使用的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。