國土空間規劃中存在的問題精選(九篇)

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第1篇：國土空間規劃中存在的問題范文

我國國土規劃的發展和“長株潭規劃”的來歷

在中國，“國土規劃”在不同時期，甚至在同一時期的不同的地區也有不同的名稱和內涵。上世紀八九十年代開展的國土規劃中，曾出現國土規劃、國土總體規劃、國土綜合規劃、綜合國土規劃、國土開發整治綜合規劃等名稱。

1984年12月，國家計委發出《關于進一步搞好省、自治區、直轄市國土規劃試點工作的通知》。全國一半以上省、自治區、直轄市先后在20多個地區開展了國土規劃試點工作。但總體上看，規劃內容涉及范圍廣，重點不突出，即涉及資源開發利用，以牽扯到人口、經濟、城鎮、產業、生態環境保護的統籌與布布局。但由于規劃內容的針對性不強， 84年啟動編制的國土規劃對摸清國土資源家底方面取得了一定成績，但沒有起到多少規劃的指導作用。

進入21世紀后，因宏觀背景和環境發生了新的變化，人口、資源、環境、經濟四者之間的矛盾日趨尖銳和突出，國土空間開發秩序變化更加劇烈，糧食安全、區域發展不協調、城鄉差距拉大等影響到國家政治穩定、社會和諧、經濟可持續發展的深層次矛盾也逐步顯現，亟需通過科學的國土規劃解決發展中存在的問題。

2008年后，為應對國際金融危機，推動區域經濟協調發展，國家先后批復實施一系列區域性規劃，國土資源部也在福建海西岸經濟區、廣西北部灣經濟區、湖南省長株潭城市群、河南中原城市群、重慶統籌城鄉綜合改革配套實施區等地部署國土規劃試點工作。在全國層面上，經國務院同意，國土資源部與國家發展和改革委牽頭，聯合28個部委于2010年9月正式啟動《全國國土規劃綱要（2011-2030）》的編制工作。當前，《全國國土規劃綱要（2011-2030）》已形成了征求意見稿，正在廣泛征求各方的意見。

全國國土規劃綱要的主要內容

2010年9月正式啟動的《全國國土規劃綱要（2011-2030）》（以下簡稱《綱要》）根據《全國國土規劃工作方案》共設置了國土生態安全建設、國土資源優化配置、國土空間合理組織、能源資源保障能力建設、國土綜合整治等9個方面的研究，形成專題研究報告48個，在專題研究報告的基礎上形成。

在全面分析國土資源現狀和面臨形勢的基礎上，《綱要》提出了規劃主要目標和具體任務；從開發引導和分類保護兩方面對全國國土資源進行總體規劃，同時結合國土資源分類提出了農村地區、城市化地區、重要生態功能區等重點區域的國土綜合整治。根據全國國土資源分布特點對陸域國土和海域國土進行了分區，不同的區域提出了不同規劃發展略。最后從土地政策、礦產資源政策、環境保護政策等方面提出實施的保障措施。

《綱要》立足國土資源環境承載能力，圍繞優化國土開發格局、合理配置國土資源、提高能源資源保障能力和改善國土生態環境，統籌提出了國土開發、利用、保護和整治的戰略目標和重大任務，并制定了統一的國土空間開發利用政策措施，對保障和促進經濟社會全面發展具有重要意義。

區域國土規劃的主要內容

為推進新一輪國土規劃編制工作，國家啟動了包括“長株潭”城市群在內的多個區域國土規劃試點。

因為全國尚未關于國土地規劃的統一規程和標準，各試點規劃通常針對試點區域的各種突出的矛盾和問題編制規劃。如“長株潭”城市群國土規劃突出“兩型社會”建設，突出“構建兩型、綠色低碳、和諧高效、富有競爭力的國土空間”主題；而福建海西岸經濟區國土規劃則突出國際國內廣域合作的主題。

試點區域規劃主要解決幾個核心問題：有效配置資源，保障經濟社會發展；強化宏觀調控，促進經濟發展方式轉變；優化空間開發，統籌協調城鄉區域發展；整治國土空間，保障國土生態安全；完善基礎設施，保障和改善民生。內容則一般包括：區域經濟社會發展背景分析；資源環境綜合承載能力評價；國土規劃目標與任務的確定；重點產業帶與城市體系的優化與布局；泛區域國土開發合作；綜合交通運輸體系的構建與優化；重要能源、資源保障；國土規劃實施的保障體系；規劃管理信息系統建設等。

應該說，區域規劃與全國規劃最大的不同在于：區域規劃需要根據不同區域面臨的不同時間和問題，重點突出解決區域經濟發展方面的規劃。

國土規劃亟待解決的問題

我國國土規劃從上世紀80年代起，開展了大量的工作，尤其是近年來，國土規劃編制工作日益重視，2009年國家組織了28個部委編制《全國國土規劃綱要（2011-2030）》。但國土規劃體系尚未建立，建立健全的國土規劃體系對落實國土規劃指導國土空間開發具有重要意義。

筆者認為考慮到國土規劃的宏觀性和中長期性的特點，國土規劃不宜以行政轄區隸屬的特點建立體系。而應在國家、省級體系的基礎上，以重點區域為重點建立規劃體系，重點區域可以是跨省域界線的，也可是省內重點地區編制國土規劃，形成國家、省級、重點區域的三類國土規劃價框架體系。

其次，需要理順國土規劃與其他空間規劃的關系，在國土規劃的定位上應當加強研究，其應當與主體規劃區規劃一樣，上升到國家戰略規劃的層面，而區域規劃、城鎮體系規劃、土地利用總體規劃及其他相關部門規劃均應依其為依據進行編制，全面提高國土規劃的戰略意義和落實宏觀規劃作用。

此外，能否得到有效的實施為各類規劃成功與否的關鍵，國土規劃也不例外。上世紀80年代我國編制各類國土規劃沒有得到有效的實施，除規劃理論和內容上自身不足外，規劃實施手段的也不足也是重要原因之一。

第2篇：國土空間規劃中存在的問題范文

關鍵詞：多規合一；路徑探析

中圖分類號：TU981 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，隨著我國改革開放的不斷深入，城鄉發展和建設中積累的一些問題日益凸現，有些已經嚴重制約經濟社會的發展[1]。突出的表現是：空間規劃相互沖突、缺乏統一的空間規劃管理體系、審批效率低下、規劃信息不公開導致社會矛盾。

規劃間相互矛盾問題的越演越烈，導致城市發展空間分割嚴重，基礎設施與公共服務設施配置失衡，城市空間利用效率低下，無法實現空間優化開發和耕地保護的作用。實施“多規合一”是新形勢下規劃工作的新任務。探索從“多規分立”走向“多規合一”的有效途徑是新形勢下規劃工作的新任務[2]。市縣“多規合一”是解決市縣規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，強化政府空間管控能力和改革政府規劃體制的必經之路，是對規劃編制、審批、管理和實施等現行制度的規劃體制改革創新，是提高規劃公信力和完善地方政府治理體系的重要內容[3]。

二、研究背景及研究區域情況

1.研究背景

黨的十三中全會以來，中央政府高度重視推進“多規合一”工作，在《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》指出：要推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用總體規劃等“多規合一”[4]。2016年12月召開的中央城市會議強調：以主體功能區規劃統籌各類規劃，推進“多規合一”。四川省積極推進以“縣”為單位的多規合一工作，其中南充市西充縣納入四川第二批縣域全域規劃試點之一。這些足以見證南充市在全市推進“多規合一”工作迫在眉睫。

2.研究區域概況

（1）發展概況

南充位于四川東北部，成渝經濟區北部，嘉陵江中游。幅員面積12494平方公里，現轄3區5縣，截止2014年末常住人口達常住人口633.38萬人，城鎮化率42.4%，形成油氣化工、汽車汽配、絲紡服裝、農產品加工4大優勢產業，奪得中國優秀旅游城市、國家園林城市、國家規劃定位的成渝經濟區北部中心城市和川東北地區中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）規劃編制情況

①國民經濟社會發展規劃

國民經濟和社會發展規劃是由發改部門組織編制的，對市域一定時期內（通常為5年）經濟與社會的發展各項內容做出具體安排的規劃，是指導地方經濟社會發展的階段性綱領。內容涵蓋南充市生產力分布、重大建設項目和區域經濟重要比例關系等方面，為南充市的社會、經濟、文化建設工作指明方向。目前，南充市已經完成國民經濟社會發展第十三個五年綱要。

②土地利用總體規劃

土地利用總體規劃是由南充市國土資源局主導的，在滿足國家社會經濟可持續發展的要求前提下，充分考慮本地的自然、經濟、社會條件，從空間和時間2個維度對土地的開發、利用、治理、保護工作給予詳細的規定和布署。

③城鄉規劃

城鄉規劃作為我國規劃體系中一種重要的法定規劃，一旦通過審批將成為協調城鄉空間布局、引導和調控城鄉建設、保護和管理城鄉空間資源的法律依據[5]。對于南充市而言，政府部門合理安排城鄉建設發展空間布局的重要抓手，是改善生態環境的關鍵指南，是促進資源、能源節約和綜合利用的重要依據。

三、規劃間存在的問題

1.空間規劃沖突

由于不同的規劃由不同的部門負責編制，從而出發點不同、戰略目標不同、依據不同，技術手段與方法不同，最終導致城市經濟發展與實際社會發展空間布局不吻合，大量的資源被浪費，沒有得到合理利用。比如對比南充市的土地利用規劃和城鄉規劃發現，有的土地在土地利用規劃里屬于非建設用地，而在城鄉規劃里屬于建設用地，由此而引發的土地利用矛盾，延遲城市的建設工期，影響城市的正常運行。

2.規劃審批效率低下

第一，信息流通不暢。規劃主管部門各自為政，審批手續混亂，空間管理權限重疊，信息共享不足。項目落地慢，各部門間項目協調成本高。第二，審批時間長。跨部門的行政審批制度，行政審批中互為前置，來回審批，項目的審批時間拉長，導致項目不能及時實施，難以滿足當前經濟社會發展的需要。第三，重視行政審批，項目實施后的監督工作無人問津。呈現“嚴進、松管、輕罰”局面，項目實施的質量難以保證。同一條道路、同一區域地下管道一年修來修去的現象很普遍。

3.各規劃水平不高

多次指出，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。就南充市而言，目前需要一個多專業合作的規劃編制團隊，統籌各規劃的編制。缺乏一個統一的規劃體系，造成一些基礎設施建設重復建設，脫離發展需求。規劃種類繁多、規劃水平稂莠不齊、各部門的規劃體現部門利益、很難保證規劃宗旨的實現。

4.法律依據和保障不同

在我國目前的行政體制框架內，多規合一首先是誰主導的問題，目前多規間的法律關系沒有理順，缺乏健全的相關法律體系作為編制實施的有力保障[6]。土地規劃法由《土地管理法》作為法律依據，法律地位相對較高。城鄉規劃由《城鄉規劃法》作為支撐，法律地位也較高。而發展規劃是政府宏觀政策的集中體現，只有中央政府的政策作為支撐，沒有法律上的支持。可見，法律基礎的不健全，多規合一沒有強有力的法律保障，難以形成目標對象明晰的完整體系，影響規劃實施的效能。

四、推進“多規合一”的途徑

1.建立多規合一的問題解決機制

高度重視規劃間存在的規劃內容交叉、管制重疊、標準不一的問題，深入剖析問題來源，確定推進多規合一的工作重心。在現有規劃的基礎上，重新編制一個綜合發展規劃，統一規劃目標、期限、規劃技術標準等，內容包括宏觀邊界規模及功能、定性、指標管控等方面，將其作為各規劃的“領頭羊”，統籌制定土地利用、城市建設、綜合交通、產業發展、生態環境等分項規劃，進一步規范和引導各部門規劃工作的有序展開，科學推進規劃的編制和實施。

2.成立高規格領導小組實施“三線”管控

成立人大下屬的區域規劃委員會或規劃領導小組和機構，統籌管理多規合一空間管控規劃的實施，重大項目審批及指導各專項規劃的銜接和統籌。改革多規合一規劃體制，提高其級別和規格，強化其權威性。利用行政手段，促進多規合一的統一和有效實施。以政府為主導，組織相關部門成立專門的“多規合一”工作領導小組，以空間布局、生態紅線劃定、產業發展和布局、基礎設施建設等方面為重點，有效推進多規間的有效銜接。根據國家和省《主體功能區規劃》的要求，擬定落實主體功能區規劃的相關配套政策和措施，以城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線“三線”為底線，優化生態、農業、城鎮的空間布局。同時，制定并完善經濟社會、資源環境政策和空間管控措施，營造良好的政策環境，確保多規合一工作的有序展開。

3.探索市縣空間規劃銜接協調機制

結合市縣所處的宏觀環境，綜合考慮現有的國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和生態環境保護等相關規劃目標，明確“多規合一”的核心目標，判定相應的指標體系。探索整合各類規劃以及銜接協調各類規劃的工作機制，提出完善市縣空間規劃的對策與建議，加快市縣空間規劃的高效實施。在遵循各類規劃發展目標、法律法規的要求的前提下，合理確定規劃間統一協調的規劃中期年限和目標年限，促使各類規劃的目標有效實施。

4.構建統一銜接的規劃體系

結合十三五規劃編制，擬構建“1+3+x”市縣規劃體系。“1”指南充市“十三五”規劃綱要，“3”指城鄉、土地利用和環境保護規劃等空間規劃，“X”指各類專項規劃或行動方案。結合全市實際發展，完善城鄉、土地利用和環境保護規劃等三大空間規劃。以一個重點領域或行業編制一個專項規劃為原則，合理確定專項規劃數量，精簡各規劃內容，促進專項規劃向實施方案和行動計劃轉變，增強專項規劃的可行性。

5.建立高效的審批程序

在構建“多規合一”協作平臺的基礎上，搭建業務協同辦理“多規合一”信息平臺，建立一套全市統一的建設項目審批與用地管理的辦事規則，構建發改、規劃、國土、環保等多部門聯動會審工作機制。開展項目生成和審批的業務協同作業，實現業務協同管理，優化審批程序，推進項目審批流程改革。建立“多規合一”保障監督體系和反饋機制，確保項目高效推進。

參考文獻：

[1]王蒙徽.推動政府職能轉變，實現城鄉區域資源環境統籌發展――廈門市開展“多規合一”改革的思考與實踐[J].城市規劃，2015，06：9-13+42.

[2].從多規分立走向多規合一[J].環境保護，2015，Z1：16.

[3]劉志平.“多規合一”第三方評估及“十三五”展望[J].探索與爭鳴，2015，06：34-35.

[4]顧朝林.論中國“多規”分立及其演化與融合問題[J].地理研究，2015，04：601-613.

第3篇：國土空間規劃中存在的問題范文

目前，深圳面臨土地、能源、水資源、生態環境“四個難以為繼”的局面，提升城市景觀，城市轉型，維持并增進國際競爭力都需要充足的空間保障。在外延型拓展無望的情況下，開發利用地下空間就成為了一個新的選擇。深圳在地下空間的規劃利用方面走在全國前列，積累了一定經驗，但仍處于摸索起步階段，與發達國家相比還存在較大差距，迫切需要制定完善符合城市發展需求的地下空間利用規劃，為有計劃有步驟推動地下空間利用作好準備。

一、深圳地下空間規劃的現狀和成就

1、地下空間規劃體系

深圳已基本建立總體規劃―專項規劃―詳細規劃的規劃體系。《深圳市城市總體規劃》（2010-2020年）在國內首次將地下空間相關內容納入城市總體規劃，將地下空間視為城市空間的組成部分，進行地上地下整體統籌。在此基礎上，深圳編制了《深圳市地下空間利用發展規劃》及《深圳市地下空間資源利用策略研究》，并在全市劃定了8個地下空間重點開發地區，編制了福田中心區、華強北、寶安中心區等地區的地下空間控制性詳細規劃。此外，深圳還編制了《深圳市人防發展總體規劃》、《深圳市軌道交通發展規劃》、地鐵一、二、三期專項規劃等。

《深圳市地下空間利用發展規劃》以地鐵網絡為骨干線路，以城市公共活動中心和軌道交通站點為發展源，以人行連通道為紐帶，以城市重點功能區的綜合開發或改造為重點，對地下空間進行平面布局，建立點線面相結合、組團中心與軌道沿線集合發展的布局結構。豎向布局分為三個層次：淺層空間位于地面至地下10m以上，是人員活動最頻繁的地下空間；次淺層空間位于地下10m―30m之間，主要安排停車、交通集散、人防等設施；次深層位于地下30m―50m之間，深層空間位于地下50m～100m之間，這兩個層次的地下空間側重于遠景統籌部署，安排城市基礎設施和城市公用設施。

2、規劃管理制度

深圳市現行地下空間規劃管理制度主要包括政策法規及相關技術規范。其中，在政策法規方面，2008年深圳市頒布實施了《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》，是國內第一部全面規范地下空間開發利用管理的地方政府規章，比較全面地規定了地下空間規劃的制定、地下空間規劃實施和地下建設用地使用權取得、地下空間的工程建設和使用、法律責任等方面的內容，對地下空間開發利用規劃管理作了原則性和程序性規定。在規劃編制的技術規范方面，深圳市規劃主管部門主持編制了《深圳市地下空間設計指引》，并通過修訂《深圳市城市規劃標準與準則》，增加了“城市地下空間利用”章節，明確了地下空間利用“人物分離，公共優先”等基本原則以及各類設施的基本設計要求，確保地下空間資源不被破壞或由于不適當的使用而浪費。此外，《深圳市建筑與城市設計標準與準則》還進一步深化完善了地下空間規劃設計的技術規范，指導項目的規劃建設。

3、規劃實施

深圳地下空間規劃實施主要表現在三個方面，一是依托軌道交通進行地下空間建設。深圳地鐵一、二期工程共形成了178.8公里的軌道交通骨架網絡。依托地鐵交通網絡的建設，深圳對站點地下空間進行同步規劃、同步設計、同步建設和同步經營，建成包括地鐵、大型的交通樞紐、人行過街道等交通系統，并帶動了沿線物業開發，形成了諸多以地鐵站點為依托的商圈和生活圈。二是重點地區綜合開發地下空間。深圳確定福田中心區、華強北商業區、羅湖商業中心區、寶安中心區、前海樞紐地區、龍華客運樞紐區、光明新城、南山商業文化中心8個地區為深圳市地下空間重點開發地區。目前已在福田中心、華強北商業區、羅湖商業中心區建成商業中心、商務辦公型綜合體、地下街等；在會展中心、世界之窗、深圳北等建立了大型交通樞紐。三是市政設施建設。由于土地資源緊缺及環境保護壓力，中心城區“厭惡性”市政設施選址落地難問題日益凸顯。目前，深圳已嘗試進行地下市政場站的入地試點，如地下污水處理廠、地下變電站、電纜隧道等，其中，深圳布吉污水處理廠為全國首例地下式污水處理廠，占地5.95公頃，污水處理規模20萬立方米/日，投資5.9億元，地面為城市休閑公園，有效解決了周邊公園配套不足的問題。

二、深圳地下空間規劃中存在的問題

1、規劃缺少系統性

完整的地下空間規劃體系應包括總體規劃―專項規劃―詳細規劃，其中詳細規劃包括控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。從宏觀層面來看，深圳缺乏整體的城市地下空間開發利用的發展戰略和全面規劃，缺乏地上與地下的協調和深層地下空間開發的長遠安排。從中觀層面來看，主要有以下問題：一是已有的地下空間規劃和開發利用都是依托于軌道建設被動發展起來的，而軌道交通網絡規劃也是近年才開始編制，未能與城市總體規劃同步，缺乏從地下空間資源角度統籌考慮；二是專項規劃對下層次規劃有效的指引內容少，操作性不足；三是地下空間的規劃未能與地面規劃編制體系一致，存在地上地下“兩層皮”的現象，與城市建設的各個分系統如交通、市政專項規劃之間缺乏有機結合。從微觀層面來看，控制性詳細規劃只針對重點地區編制，且缺乏修建性詳細規劃，面向實施的層面存在許多空白，缺乏滿足管理需求的、清晰的決策依據，涉及到地下空間的單體建筑、軌道站點交通規劃、重要節點城市設計等目前都處于個案處理階段，規劃邊界不一致，給規劃管理和實施帶來了一定難度。

2、規劃滯后于城市發展需求

深圳作為高度城市化地區，城市的快速發展使地上空間得到了充分的開發利用。但地下空間的開發利用卻還處于初級階段，從城市發展的角度講，地下空間規劃的滯后主要表現在以下方面：一是地下開發未能與地面開發相協調，雖然深圳近年已開始系統考慮地下空間的利用，并著手編制規劃，但相對于地面建設的完善程度來說，地下空間的規劃明顯滯后，地下空間項目建設未能統籌安排或與地面規劃的需求不相匹配，造成開發活動零散，地下空間不能有機組織，呈現出短期效益、低效益。二是設計、建設及管理水平不足，地下空間內部導向標識，通風采光及景觀等環境條件較差，影響地下空間的品質。三是各行業、各部門按照自己的需求自行建設地下建筑，缺乏整體性和系統性，連通性差，地下未形成網絡，造成地下空間使用效率低，如一些高層建筑物的樁基由于未考慮將來開發，往往占用地下十幾米的空間，造成了該部分空間不能在以后的開發中得到利用，而許多零星開發項目、開發深度和接口未與周邊開發統一，也阻礙了對周邊地下空間的開發。規劃滯后造成地下空間開發利用的混亂，不但不能充分發揮經濟和社會效益，而且也給今后城市發展帶來不可彌補的損失。

3、規劃功能單一、布局不合理

深圳市地下空間開發起步晚，從規劃內容來看，由于深圳地下空間未經歷以人防為主的階段，公共地下空間的主要使用功能是地下交通、少部分商業經營及新建高層建筑地下設備用房和停車場。目前地下空間開發功能單一，與城市建設的關系不緊密，經濟和社會效益未得到充分發揮，尤其對于公共服務、市政基礎設施布局研究不夠，建設嚴重不足，如綜合管溝建設只有在新城區局部地段實施；地下大型供水系統，地下大型能源供應系統，地下大型排水及污水處理系統，地下生活垃圾的清除、處理和回收系統則更有待于進一步開發。

從地下空間布局形態來看，表現出點狀、零散、淺層的特征：地下空間地域分布呈現區域聚集特征，主要分布在特區內高層建筑以及地鐵一期沿線周邊區域，其中，福田區地下空間開發量占全市地下空間總開發量的54%，而寶安、龍崗、鹽田三區的總量還不足全市的10%；地下空間開發深度以淺層為主，利用深度以地下一層為主，大部分在地下-15米以上，局部地鐵線路達到次淺層深度（-30米），且相鄰地塊在地下空間的開發中缺乏聯系，開發深度相差大。這些現象造成了地下空間資源的極大浪費，也提高了今后大規模開發的成本。

4、規劃管理制度不健全

（1）法律體系不健全。首先，地下空間開發利用的相關民事立法、配套立法不全，地下空間的物權范圍、地下空間建設用地的審批，以及地下空間的房地產登記、地價核算、產權分割、工程建設管理等諸多問題尚未解決，在一定程度上影響了地下空間規劃的編制和實施。其次，在地下空間規劃和利用的專項立法方面，國家在《中華人民共和國城市規劃法》中規定了地下空間開發利用應遵循的原則以及地下空間開發與人民防空和城市規劃的關系，但缺乏地下空間規劃的操作細則，如地下空間規劃的編制辦法和編制規則；深圳出臺了《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》，但辦法內容基本上屬于原則性規定，難以指導地下空間規劃和利用的具體工作。

（2）地下空間管理體制不健全。深圳地下空間開發利用涉及到城市建設、規劃國土、人防、消防、環保等多個部門。但是，由于沒有專門立法對各部門的職責作出明確規定，實踐中存在部門間職責不清、審批困難、溝通協調難等問題，大大制約了地下空間的開發利用，各個職能部門在進行項目建設的時候，往往自成體系，給地下空間的規劃和利用帶來一系列后遺癥。

（3）信息系統建設落后。地面的信息管理系統在深圳已經比較成熟，如“一張圖”系統在城市規劃編制、規劃管理、建設項目審批管理過程中發揮了重要的信息支撐作用。相比而言，地下空間的信息建設和管理則顯得比較薄弱，主要體現在以下三個方面：一是深圳目前的地下空間規劃對地下空間資源的系統評估和空間及質量的分類相對不足，由于地質環境的隱蔽性與復雜多變性，地下空間規劃缺乏可靠的基礎；二是對于已有的地下空間工程包括市政管線、共同溝、地下軌道交通、地下建筑物等的信息管理一直相對落后；三是傳統的二維規劃技術難以描述地下復雜的地質環境等三維空間信息，導致其難規劃、難開發、難恢復。薄弱的信息管理技術對地下空間的規劃編制、開發資源預測、規劃建設管理等方面形成了制約。

三、加強地下空間規劃的建議

1、完善地下空間規劃體系，與相關專項規劃綜合協調

完善地下空間的總體規劃和詳細規劃，同時將地下空間規劃納入法定規劃的實施路徑，實現與現有城市規劃制度的銜接。地下空間規劃要實現與現有城市規劃的銜接，地下空間建設專項規劃要與其他專項規劃如交通、市政、防災、生態環境保護、歷史遺產保護、城市更新、土地整備專項規劃相協調，尤其注重加強地下空間規劃與城市更新規劃的協調，促進城市地上地下空間的有機結合，在實現城市更新目標的基礎上拓展更新后項目或區域的空間，逐步實現地下空間的開發利用。

2、完善地下空間專項規劃，地上地下協同發展、綜合利用

城市地下空間是城市上部空間的補充和延續，是城市發展不可或缺的一部分，應當結合城市發展實踐的具體要求，加快完善和審批地下空間專項規劃，將地下空間建設納入城市統一規劃管理的軌道。

（1）協調地面規劃和現狀進行規劃。積極探索“地上問題、地下解決”的發展思路，將原先的“平面規劃”轉變為“立體規劃”，指導城市的立體化開發，促進地面、地下空間協調發展，形成地面上下相貫通、有機聯系的空間體系，把地下空間建設作為縮小原特區內外差距，實現特區一體化的重要杠桿。

（2）整合基礎設施建設需求進行規劃。把地下空間作為城市內部不同區域城市功能健全完善的承載力量，將城市中一些功能交通運輸、公用服務、市政、防災、能源、生產儲藏等適當引導進入地下空間，帶動深圳土地利用結構及布局的轉變。根據目前的規劃，深圳規劃有16條軌道交通線路，總長約587公里，設站356座，換乘站62座。未來10至20年是深圳軌道交通集中大規模建設期，深圳地下空間規劃結合現有地下設施重點項目建設，將有序開發高質量的地下空間。

（3）統籌規劃“地下城市”。國外一些經濟發達城市如巴黎、東京、蒙特利爾等的地下空間開發正在逐步向“地下城市”發展，延續地面城市的大部分功能，有效緩解城市土地資源緊張、交通擁擠、環境惡化等一系列城市問題。深圳可充分借鑒國外的成熟經驗，從兩個方面統籌推進。一是大面積、高密度規劃。應進一步拓展現行點、線結合的地下空間規劃模式，全面考慮整個深圳在社會經濟、自然資源、地質環境、城市功能等各方面的情況，實施點、線、面結合的地下空間綜合規劃。二是大深度、分層次統籌規劃。應根據城市不同發展時期對地下空間開發利用的需求，堅持“該深則深、能淺則淺；人貨分離，區別功能”的原則，運用立體規劃設計技術將開發的重點控制在地下不同的豎向層次，以解決城市發展各個不同階段的需求，保證地下空間利用的充分性和完整性。

（4）規劃“留白”，杜絕“短視規劃”。目前，我國城市發展規劃中已有了“發展備用地”的概念，這也同樣適用于地下空間規劃。但由于地下空間存在復雜性和特殊性，在規劃中要遵循“分期、分區、分層”的建設思路，充分考慮后續利用的可操作性。在評估地下空間資源的基礎上，協調地下空間與土地利用、城市功能、城市發展時序的步調，預留地下空間深層發展的余地。

3、完善規劃管理制度

一是完善地下空間規劃的法律法規。明確地下空間規劃在城市總體規劃中的地位與作用，要做到民事立法具備、專項立法齊全、配套立法完善。民事立法方面，應從民事基本法律制度上確定地下空間權法律制度，應在《物權法》、《土地管理法》、《土地管理法實施辦法》等法律中對地下空間開發利用給予更加明確的規定；專項立法方面，應完善國家、地方層面關于地下空間規劃和開發利用的專項法律和地下空間規劃編制的技術規范與標準，盡快制定《城市地下空間規劃編制辦法》、《城市地下空間規劃標準》等；配套立法方面，應從財政、金融等方面對地下空間開發利用的建設費用融資制度、貸款制度等予以規范。此外，明確地下空間規劃和利用涉及到的各個部門和各個行業的管理責任，并設立綜合協調機構，實施地下空間開發利用的統一管理。

4、充分利用先進規劃管理技術

運用3DGIS等科學有效的方法建立地下工程數字化信息系統并對其進行動態管理，將多源異構數據進行GIS數據標準化，建立地形、地層地質、地表建筑物、地下構筑物三維模系統，實現地上、地下空間信息的二維編輯、三維表達分析，提供豐富的空間分析功能，集成結構計算和設計模塊，為地下工程設計提供參考依據和決策支持，可輔助于地下空間規劃管理，并衍生出更有價值的信息。

【參考文獻】

[1] 小泉淳：城地下空間開發與利用[M].中國建筑工業出版社，2012.

[2] 孫衛無：城市地下空間規劃綜述[J].建材與裝飾，2007（9）下.

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[5] 李傳斌、潘麗珍、馬培娟：城市地下空間開發利用規劃編制方法的探索―以青島為例[J].現代城市研究，2008（3）.

第4篇：國土空間規劃中存在的問題范文

【關鍵詞】 土地利用總體規劃 城市總體規劃 指標 協調

1 研究背景

隨著我國大規模城市開發與建設的快速進行，土地利用總體規劃和城市總體規劃的協調性問題逐漸暴露并突顯出來。文章以江蘇省南通市為例，通過對比分析其城市土地利用總體規劃和城市總體規劃文本及圖件，發現在編制背景、用地指標、空間用地布局、規劃系統、技術方法等方面存在的不協調現象，提出加強部門合作，統一口徑等宏觀建議，以及建立有效銜接平臺、引入年度計劃手段、劃定城市建設用地擴展邊界等具體解決問題的辦法和措施。

2 “兩規”協調性分析

南通市位于江蘇省東南部，與蘇州、上海兩市隔江相望，西與泰州市接壤，北與鹽城市接壤，市轄3個市轄區以及南通經濟技術開發區、2個縣，代管3個縣級市，南通市面積8001平方千米，人口729.8萬人（2013年）， 2013年全市生產總值達5038.9億元，全年人均地區生產總值11150美元。

本文所取的是南通市國土資源局編制的土地利用總體規劃，規劃編制的基期年為2005年，規劃期限為2006～2020年，以及南通市人民政府城鄉規劃主管部門編制的城市總體規劃，規劃期限為2011～2020年。

2.1 基于基礎數據的“兩規”協調性指標對比分析

整理南通市土地利用總體規劃（2006～2020）文本，得到指標數據。見表1。

從南通市城市總體規劃（2011～2020）文本得到規劃區控制指標，見表2。其中規劃區范圍包括港閘區、崇川區、開發區、通州區，海門市的三星鎮、江心沙農場，總面積1770平方公里。

通過對“兩規”文本的分析，可以看出由于“兩規”編制規劃的起始時間不一致，致使基礎數據資料和統計口徑等不一致。其次，由于規劃范圍不一致，城市規劃區并非城市整個行政轄區范圍，土地利用總體規劃的規劃范圍則是整個行政轄區內的全部土地，因此基礎資料、各項用地指標和分類體系也存在差異，導致很多數據無法對比。

從表3可看出，城市總體規劃中，2020年南通市域城鎮和農村居民點建設用地規劃總量控制在1553平方公里以內，其中農村居民點建設用地在822平方公里以內；而南通市土地利用總體規劃中，到2020年，全市城鄉建設用地1582.09平方公里，農村居民點用地1116.52平方公里，城鄉建設用地和農村居民點建設用地存在明顯的不一致。另外，中心城區建設用地也存在少許矛盾。最后由于統計口徑不一致等問題，規劃的全市總人口數也存在差異。

2.2 基于規劃地塊案例分析

為便于更好的分析比較南通市“兩規”存在的不協調情況，本文選取南通市城市總體規劃文本的中心城區規劃地塊，通過Auto CAD軟件做出“兩規”各自主要規劃建設區域圖，然后對兩圖進行疊加對比分析。

通過多圖對比發現，城市總體規劃圖中的主要建設區范圍超出了土地利用總體規劃的允許建設區，圖1中疊加對比圖中標號為1的主要矛盾區域為港閘區的城北大道以南唐閘公園以東，該地在土地利用規劃圖中為耕地，而在城市總體規劃圖中被規劃為居住用地與工業用地；標號為2的主要矛盾區域在狼山鎮的嗇園路以南，其在土地利用總體規劃圖中為規劃鐵路和耕地，而在城市總體規劃圖中為居住用地；標號3與4處的用地在土地利用總體規劃圖中都為農業發展區，其中標號3為竹行鎮靠近海門鎮的邊界區域，其在城市規劃中被規劃為居住用地與工業用地，標號4為通呂運河以南的開發區，其在城市總體規劃圖中主要被規劃為工業用地。

3 結語

通過以上研究不難發現，兩規在技術層面存在規劃范圍和期限不同、基礎資料和統計口徑不同、土地分類體系不同等不協調現象，其產生的原因在于體制上的規劃體系不協調、行政體系不協調、編制體系不協調。要解決以上問題必須做好以下幾方面工作，宏觀方面要強化頂層設計，變革規劃思路，加強法規管制，加強部門間的合作，使規劃編制審批同期、同步、同級，統一分類體系及統計口徑，推進公眾參與；微觀方面要建立有效的銜接平臺，引入年度計劃手段，劃定城市建設用地擴展邊界等。

參考文獻

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第5篇：國土空間規劃中存在的問題范文

地下空間商業空間空間開發空間利用

一、我國城市地下空間利用的現狀

我國可供有效利用的地下空間資源總量非常大，地下空間在擴大人類生活空間容量上能過起到不可替代的作用；地下空間是城市的戰略性空間資源，是新型國土資源。

我國地下空間開發早期以人防工程為主，20世紀80年代后起一些城市建設了大型的平戰結合工程，如地下商場、地下車庫、地下街等。90年代，地鐵成為上海、北京、廣州等城市地下空間開發利用的主體。

二、西安市城市地下空間利用的現狀

1、城市地下空間可利用資源

西安是歷史文化名城，主城區延續了唐長安城棋盤式格局，受古城建筑布局，特別是明城墻的限制，不能修建快速路及高架路，地面道路資源十分緊張，道路供需矛盾尖銳。無論是保護歷史文化名城，解決城市道路資源供需矛盾，還都迫切需要通過建設軌道交通等一大批城市重大項目，支持和保證西安快速和健康發展。

2、城市地下空間利用的現狀

西安市地下空間開發早期以緩解交通為主，目前西安市城市地下空間的利用形態主要有以下幾類：交通運輸方面：如城市地鐵路網、地下人行街、地下停車場、城市公路隧道等；商業娛樂方面：如地下商業城、地下休閑娛樂場所、會議中心、體育等公共設施；基礎生活方面：如給水、排水、煤氣等各種管道系統，供電、供熱、通訊等專用電纜及污水、垃圾處理設施和共用地溝等；防災系統：包括人防工程、防震、報警等各種設施；其它設施：如地下工廠、地下實驗室、地下住宅等。

三、以西安市騾馬市地下商業空間為例

1、騾馬市地下商業空間功能布局分析

07年夏季，騾馬市正式被改建開放為西安地區第一條商業步行街，地下空間為商品市場，成為西安地區重要的商業購物中心之一。騾馬市地下商場功能布局分析：北區為大空間百貨商場，中區為演藝中心、民俗商鋪和寫真區，南區為小空間商業精品屋以及配套休閑娛樂項目，百貨商場地下為精品服裝及大型超市，餐飲，地下二層為地下商業街和停車場。

地下商場交通流線分析：地下商業空間主要是由中央大街把整個商場分為兩部分，其中有三條主要道路：中央大街、時尚北街、時尚南街。但是在時尚街區的道路由商鋪街道分成兩部分，很容易使人們把寬大的街道分為兩部分，各個不同功能分區之間通過走廊連接在一起。

地下商場景觀綠化分析：整個地下商場除了在主入口處有室內盆栽以外就沒有更多的綠化，但是在室內設計中，設計師通過綠色裝飾緩解地下商場的氣氛。

2、地下商業空間的上、下部空間的協調分析

城市的上、下部空間是有機聯系在一起的，不可能分割和獨立地進行發展，地下空間作為城市上部空間的補充和延續，是上部空間的發展與建設的基礎。

騾馬市下、上部空間通過各種方式聯系在一起：

（1）出入口設計的連接：出入口設計具有可識別性，在北面中心區通過中庭與興正元商場聯系一起；在商場的主入口有通過自然景觀與地下步行街聯系，南面通過地面商場與沃爾瑪超市入口的自動扶梯相連接。

（2）內部環境設計：在地下商業空間的主入口通過植物景觀、燈光效果和室內音樂吸引著人群，創造氛圍。

（3）與地面商業中心相聯：騾馬市地上商業中心對人們的吸引力很大，為了避免地上商業中心與地下商業的脫離，在商業空間通過各種標識引導人們了解地下商場。

（4）結合地鐵交通發展：鐘樓附近的地鐵開通，但是商業中心的發展與大量的人流相結合，適當的可以擴大地下商業空間的規模和活動種類。

3、地下商業空間的空間安全性分析

由于地下空間開發利用的不可逆轉性，地下項目的建設應在地下空間綜合利用規劃指導下有序進行，與地上空間的開發相結合，保證功能與空間的連續性、已建設施的安全性以及新舊設施的兼容性。

騾馬市地下商場主要人群為年輕人，尤其是節假日休息，人流很多并且很擁擠。這個時候的安全是相當重要，尤其是突發性事件，要使人們在很短的時間尋找出路，在各個處入路口有消防指引圖，商場里面還有各種消防栓和手報警，可以幫助人們面對消防災難。

4、保持規劃總體布局在空間和時間上的連續性和發展彈性

任何城市規劃都應是動態的，在規劃工作中對現狀以及未來的發展方向的分析預測不可能都是百分之百充足而精確的，在城市中心區地下空間的規劃中，應盡量考慮一些不可知的因素，規劃在實施的過程中具有一定的應變能力，成為具有一定彈性的動態規劃。隨著地鐵的發展，在騾馬市地下商城可以建立與地鐵、車庫相連接的通道，方便人們的上下班或著購物，緩解地上交通壓力。地下城市的建立必須要考慮到消防、地下空氣質量等問題；同時在西安市人口密集的地區人防工程的考慮是必要。

四、騾馬市地下商業空間存在的問題

騾馬市地下商業空間處于地下，呈封閉狀態，人們長時間極易產生恐懼，不適等心理反應；騾馬市地下商業空間消耗的能源較大，如通風、照明等要消耗大量的能源；騾馬市地下商業空間交通流線不夠順暢，在瘋狂區和風尚區之間的連線不容易讓人們找到之間的道路；騾馬市地下商業空間休息設施不完善，在地下商業空間的人很多，但是休閑座椅不能滿足人們的需求。

五、總結

近年來，國內各大城市紛紛興建起地下商業街、地下購物廣場、地下文體空間等等，而地下公共空間作為特定的人工環境，與地面建筑相比，在具有一定優勢的同時，在地下空間環境的創造上具有很大的局限性，導致使用者容易產生許多消極的心理反應，無法形成良好的心理環境。騾馬市地下商業空間的開發是集約化利用城市土地資源、實現能源與資源的節約與循環利用、解決各種城市問題、保護和改善環境的重要途徑，對于實現城市的科學發展具有重要的意義。

參考文獻：

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[2]陳志龍，王玉北.城市地下空間規劃.東南大學出版社.

[3]段進.城市地下空間發展論.江蘇科學技術出版社.

[4]王寶勇.影響城市地下空間環境的因素分析.同濟大學出版社.

第6篇：國土空間規劃中存在的問題范文

關鍵字：城市規劃 空間布局 調整優化

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A

1、前言

近年來城市的發展速度不斷加快，發展規模日益增大。在城市發展的過程中，做好城市空間布局的規劃和調整，關系到城市各種建設的部署和安排，關系到城市各項事業的發展前景。城市規劃是城市建設和管理的依據。一個科學、合理、有預見性的城市規劃可以引導城市的建設方向、發展重點和規模，預測并規劃好城市的空間布局，并對城市建設發展中可能出現的問題提前做好對策，提前組織協調好各方面的關系，為居民創造一個和諧舒適的高品質生活環境。

2、我國城市規劃存在的問題

目前城市的發展模式主要依靠兩個方面的規劃。一是當地政府根據城市自身的地域特點和文化環境對城市的發展做出規劃，主要還是對掌控的土地進行開發和規劃，調整優化城市的空間布局。二是中央政府的宏觀調控作用，通過對土地的規劃和控制，引導經濟健康發展。

然而因為多方面因素的困擾和限制，我國在城市空間布局的規劃方面存在著一些問題。

2.1城市規模增長過快，空間規劃不合理

從20世紀80年代以來，在改革開放政策的指引下，我國的城市建設工作在各方面都有了飛躍的發展。大中城市的數量、城市人口的規模以及城市建設用地規模等等都有了迅猛的增長。但由于當時城市規劃的限制，城市人口的活動區域主要集中在城市中心；隨著城市的發展開始人口密集區域逐漸向城市的郊區擴散。這種放射式的城市形態會帶來很多問題，比如市中心人口密度過高，區域功能性低等，特別在上下班高峰期或者節假日的時候，城市中心道路極易出現交通堵塞現象。

這說明我國城市的發展過程中，城市空間規劃不合理，造成了土地資源的浪費。

2.2 城市規模擴大侵占耕地，可用耕地面積銳減

我國城市化的過程是以侵占耕地資源來實現的。據國土資源部門的統計，在快速發展的十年（1996-2006）中，我國城市化水平大幅提高，提高了19.38%；但是在十年中城市建設占地增加了351.6萬公頃的耕地。這說明，如果繼續按照這樣的思路來發展城市，實現城市化，那么城市化水平每提升1%，意味著我國的耕地面積減少40萬公頃。持續下去到 2020年，全國耕地會進一步銳減到16.92億畝，遠遠少于我國制定的目標1.08億畝。

同時我國的城市化存在著區域發展不平衡的問題，這導致耕地的占用問題因區域不同而嚴重程度不一。我國耕地產量高的地區主要分布在東南部的平原地區，這也是我國經濟發展速度較快的地區，這些地區的城市化水平較高，比如京津冀地區、長三角地區和珠三角地區，以及山東、湖北、安徽等優質耕地比較集中的省份。在這些地區內，大中型城市的規模在不斷向外延伸，小城市、城鎮的發展速度很快，規模在不斷擴大。因此在這些地區耕地被侵占用作建筑開發的面積很大，特別是城市周邊的大量優質耕地被侵占，降低了耕地的質量和產量，甚至有些地區出現土地沙化、海水倒灌等現象，是耕地永久性喪失了耕作價值。

因此保護耕地資源勢在必行，必須改變城市的發展模式，調整優化城市的空間布局，調整并優化城市規劃。

2.3 城市道路規劃不科學，交通擁堵問題日益嚴重

社會經濟的持續增長，人民生活水平的大幅提高，催生著家庭轎車數目的不斷增加。目前在北京、上海、廣州、深圳等大城市，汽車保有量以很快的幅度在增長，其中家庭轎車占了很大的比重，年增長率超過了20%。

此外我國的城市交通建設本身就存在很多問題：政府對基礎設施的投資少，造成了建設速率緩慢的問題；道路等級規劃不明確，各車道的功能不清；公共交通利用率低，明顯低于國際平均水平，且公共交通體系不完善等等。城市規模的擴大是原本存在的交通矛盾、擁堵問題更加嚴重。

2.4 城市空間布局規劃不合理，城市功能發揮不全

城市空間結構和布局的不合理降低了城市功能的發揮。為了我國的大部分城市已經著手改變傳統的發展規劃，呈現出多中心共同發展的趨勢，城市交通布局的不合理，嚴重影響了城市內工商業、人動和社會活動的范圍，更嚴重影響了臨近城市間的交流和溝通，這對城市的發展是十分不利的。

3、城市調整優化空間布局的措施

3.1 規劃城市的發展規模，調整城市的空間布局

我國城市化已步入加速期，為了城市的可持續發展必須重新規劃城市的發展模式，調整優化城市的空間布局，控制城市規模的無序擴大和蔓延。這是因為我國人口眾多，人均耕地遠遠低于世界平均水平且耕地空間分布不均。若城市發展繼續沿用現行的發展模式，不僅會阻礙城市的長遠發展，更會造成大量耕地被侵占，損害農業的可持續發展。因此要提高城市土地利用效率，促進城市、郊區和城鎮的繁榮。

3.2 集約利用土地，建設緊湊型城市

我國的特殊國情決定了我國的城市發展必須走節約利用土地的緊湊型路線。城市建設過程中要充分利用有限的土地資源，提高土地利用率，實現城市空間布局的科學性、合理性、實用性。限制城市規模的過度擴散，在改建、新建的建筑系統中實行節能減排，在提高城市的現代化程度的同時保證城市的舒適度，力求建設能耗低、環境優、質量高的城市居住環境。

構建緊湊型的城市空間，可以將城市內部的各項服務活動進行有效的綜合，比如將各種服務活動、娛樂休閑活動以及工業活動等統一集合在某一區域內，實現高密度的活動混合。這樣可以減少居民工作和生活之間的交通出行，有效緩解交通壓力，減少交通對環境污染，進一步減少能源的消耗。

3.3 限制私人汽車，平衡公共交通與私人交通

家庭轎車的普及在帶給居民便捷、舒適交通的同時，也帶來了堵車、空氣污染、PM2.5超標、燃油供應緊缺等負面效應，并呈現出惡化的趨勢。倘若不及時采取有效措施來發展公共交通，就會使私人汽車的數量越來越多，氣候環境也會持續惡化。長此以往形成惡性循環，將會帶來嚴重的后果：空氣污染加劇，城市交通嚴重堵塞，燃油價格不斷攀升。這時再來調整規劃城市交通體系，面臨的局面會十分嚴峻，甚至難以控制。

因此在“汽車時代”里，必須采取政策和措施，鼓勵、扶持公共交通事業的發展，打造方便、舒適、快捷的公共交通系統，引導公眾主動選擇公共交通，盡可能避免過多的私人交通，實現公共交通和私人交通的平衡。

3.4調整優化城市產業結構和空間布局

我國的產業結構處在大調整的階段，由以前第一產業為主導的經濟結構正在向以第二產業、第三產業為主導的方向發展。在這一過程中，城市的空間結構相應的出現了變化。經濟產業結構和城市空間結構的良好轉變，對經濟的發展速度有著積極的影響。因此調整優化城市的空間結構和空間布局是發展經濟的必然選擇。在這一過程中，要努力實現土地利潤最大化，提高城市土地產出效率，合理規范城市用地結構，使城市空間布局不斷優化和完善。

5、結語

城市發展的長遠計劃、城市發展的方向都離不來城市規劃。在可持續發展路線的指引下，城市的發展應綜合統籌經濟、文化及基礎設施等各項建設，合理安排城市交通、住宅、商業、工業和娛樂等的空間布局，保證城市的和諧、有序發展。本文指出了我國城市發展中的突出問題，并給出了相應的解決措施。這些措施在城市的科學規劃、經濟發展、人居環境和城市的節能減排等方面表現出了重要的指導意義。

6、參考文獻

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劉少華.關于當前我國城市規劃的幾點問題思考[J]. 知識經濟, 2011(07).

第7篇：國土空間規劃中存在的問題范文

我國區域規劃工作始于20世紀50年代，早期的區域規劃目的是為了搞好工業的合理布局，落實國民經濟的長遠計劃，使城市規劃有充分的依據。80年代，國家相繼開展了全國性、跨省區和地區性的規劃工作，如完成了《全國國土總體規劃綱要》；完成了攀西六盤水地區、湘贛粵交界地區、晉陜蒙接壤地區、烏江干流沿岸地區、金沙江下游地區等跨省區區域規劃工作；在京津唐地區、吉林省松花湖地區、湖北省宜昌地區、浙江省寧波地區、內蒙古呼倫貝爾盟、黑龍江省、安徽省皖北地區、福建省湄州灣地區等開展了區域規劃工作。自1992年起，我國計劃體制的一項重要改革，就是以經濟的自然聯系和資源、區位優勢互補為主導的、跨省區的區域經濟工作開始起步，跨省區的區域經濟逐步發育、發展成為國民經濟體系中的一個重要層次。在進入新世紀后，在經濟全球化和新經濟背景下，區域規劃又涌現出一些新的規劃思想和理念，例如在協調不同利益集團時倡導的管治理念，以及在全球經濟整合背景下區域規劃中涌現出的新區域主義思想、可持續發展的思想。

二、我國區域規劃的發展態勢

20世紀90年代初，在全國范圍內出現了編制多層次區域規劃的，但是由于國土規劃尚未通過立法取得應有的法定地位，不具有權威性和約束力，因此難以發揮其應有作用。

1989年通過的《中華人民共和國城市規劃法》規定：“全國和各省、直轄市都要編制城鎮體系規劃，用以指導城市規劃的編制”，“設市城市和縣城的總體規劃應有包括市和縣的行政區域的城鎮體系規劃”。由于確立了城鎮體系規劃的法律地位，使得在國土規劃衰變后，城鎮體系規劃仍然在區域規劃中發揮著重要作用。

在我國加速城市化進、提升大城市競爭力的背景下，以都市區規劃、都市圈規劃和城鎮密集區規劃為代表的新型區域規劃正在不斷興起。

經濟全球化所造成的競爭給每個地域單元帶來了機遇與挑戰并存的發展空間。為了確保各自的競爭優勢，強化區域的聯合就成為各級政治權力機構和經濟發展機構的主動要求。新背景下的區域規劃已不僅僅局限于解決區域內部的具體問題，而更加具有增強區域自身競爭力以獲取更多發展機會的內容。

經濟的網絡化及迅速發展的交通、技術體系支撐，城鎮發展的日益區域化、區域發展的日益城鎮化、城鄉一體化已經成為世界各國、各地區空間演變的主導趨勢，由此帶來了對區域整體發展、城鄉協調發展、生態共存共生、設施共享共建等多方面的需求，因此，區域規劃日益凸現出其在區域資源整合和配置方面巨大的價值和優勢。

三、現階段我國區域規劃編制和實施中存在的問題

在經濟全球化和新經濟以及我國城市化進程日益深入的背景下，我國區域規劃應如何應對的關鍵在于對現有區域規劃編制和實施過程中存在的問題進行研究和探討。當前我國區域規劃面臨的中心問題是，如何在新形勢下對傳統區域規劃的體制、理念、內容和方法進行系統的改革和創新，使其更能適應我國區域和城市的經濟發展需要。

在我國城市規劃編制體系中，區域規劃位于城市總體規劃范圍之上，對城市總體規劃的編制和實施提供指導和依據。在全球競爭的背景下，城市競爭已經不是單一的城市間的競爭，而是以中心城市為核心的與其周邊城鎮共同構成的城市區域或城市集團的競爭。近年來，我國也涌現出各種城市區域的規劃，例如廣州、南京等城市相繼編制了都市區規劃，在江蘇省城鎮體系規劃中提出了南京、蘇錫常和徐州三大都市圈規劃，浙江城鎮體系規劃中提出了杭嘉湖紹、溫臺、寧舟等城市群規劃。

但是，目前開展的各類城市區域規劃和城市總體規劃之間存在許多矛盾和銜接上的錯位。首先，城市區域規劃的區域范圍和城市總體規劃的范圍是有區別的，這就成為區域規劃可操作性的一大障礙。其次，各類城市區域規劃與城市總體規劃的關系不清，各類城市區域規劃的任務和重點不夠明晰，有的重在提供城市的宏觀戰略，有的側重于城市的空間結構框架，有的強調中心城市的發展，有的則側重各城鎮之間的關系。

四、區域規劃改革的幾點思路

(一)以立法為突破，確立區域規劃的法律地位

在今后我國區域規劃的改革中，首要任務不是編制規劃，而是通過立法，明確區域規劃與現有各類規劃之間的關系，確立區域規劃的權威性和法律地位，確保區域規劃的實施，發揮其對下一層次規劃的指導意義。

(二)以城鎮密集區、城鎮群、都市圈發展規劃為依托，以各部門的行業規劃、專項規劃為基礎，建構區域規劃體系

在我國，區域規劃被分割成各種類型的規劃，在體制上實行的是多重管理。我國目前的規劃編制體系中，城鎮密集地區規劃、城市群規劃、都市圈發展規劃作為綜合性規劃，在其編制目的、內容和管理上，最接近于區域規劃。因此，依托城鎮密集區規劃、城鎮群規劃以及都市圈規劃，充分吸納各行業和部門規劃的成果并進行提升和補充、完善，從而建立起由區域總體規劃和相關專項規劃構成的區域規劃體系。

(三)規劃理念的創新

1．比較與競爭

在傳統規劃中比較重視對城市和區域發展中比較優勢的分析，但在市場化和全球化的驅動下，城市間、區域間、國家間的競爭加劇，因此更加關注競爭優勢。能否形成競爭優勢，關鍵是人的因素。而以往在分析比較優勢時多側重于靜態的物質資源，對作為重要生產要素的資金、人才、技術、信息等人文資源往往分析不夠。

2．彈性和剛性

在計劃經濟下形成的區域規劃多屬指令性，剛性的規劃，對生產力的空間布局，人口居住的空間轉移，城鄉建設的空間發展和功能定位，都是剛性規定，顯然難以適應市場經濟發展的可變性和靈活性。由于大量不確定因素的存在，對區域內城鄉社會經濟發展的空間安排需要有一定的彈性。但是，為了克服市場經濟的不理性并保護和改善生態環境、人居環境和旅游環境，也必須對區域內嚴格劃定的禁止開發區域和限制開發區域進行剛性的約束。同時，可以確定有選擇的引導開發和重點開發區域，這兩種區域可留有程度不同的有較多回旋余地的彈性發展空間。

3．協調與整合

區域規劃的核心任務是搞好區域空間的綜合協調，包括與經濟社會發展有關的城鄉建設、各類開發區建設和基礎設施建設的空間布局協

調，以及開發建設布局與國土資源開發利用和生態環境保護整治的協調，同時還包括不同行政區域之間、區域內城鎮之間和城鄉之間的相互協調。綜合協調涉及到部門之間、地區之間的利益矛盾，國家利益、地方利益、集體利益與個人利益之間的矛盾，也會涉及經濟效益與社會效益、生態效益之間的矛盾，此外，不少區域規劃在協調方面還存在明顯的不足，沒有充分地與利益沖突各方進行協調商議，由此導致規劃在實施過程中困難重重，得不到充分的實施。

4．溝通與管治要使區域規劃真正成為指導地區開發建設的行動綱領，必須重視公共參與。在規劃的過程中，應廣泛吸取代表各種R6北方經濟·2008年第2期利益的政府有關部門、非政府組織(社團、公司)以及企業家、專家學者等各方面的意見，加強彼此間的溝通和聯系，共同尋求解決區域規劃中各種利益沖突的有效途徑。新的區域規劃要求由在自上而下和自下而上的力量之間進行磨合、平衡，轉向雙向互求互動、協商型規劃。在西方國家被稱為“非正式規劃”，即利用咨詢、討論、談判、交流、參與等措施，在正式的規劃途徑之外，開辟出一種不完全是官方意見交流和協商行動的渠道，通過制定公平準則，建立公開的規劃體系，廣泛吸收各種利益集團參與規劃的全過程。這種重視非政府組織作用的協調方法和途徑也被稱為“管治”。這一點對于我國傳統區域規劃編制思維的改造是有重要意義的，雖然這個過程可能意味著大量時間和精力的耗費，但卻是使區域規劃從圖紙走向現實的重要保障，這種協商型規劃可以處理包括經濟結構的調整、就業市場的開拓、環境污染的治理以及土地資源的需求、開敞空間的建設和區域基礎設施共享等問題。

5．虛調控和實調控

傳統區域規劃的效果低下而難以對區域發展起到真正調控和引導作用。區域規劃是一種以空間資源的分配為主要調控手段的地域空間規劃，即制定“空間準入”法則，實施“空間管制”，是實現區域規劃由虛調控型規劃向實調控型規劃的關鍵砝碼。

第8篇：國土空間規劃中存在的問題范文

完善統籌協調機制

健全組織協調機制。加強省級層面統籌協調。主體功能區規劃明確“發展改革部門負責規劃實施的組織協調”，但從規劃實施的具體情況看，有必要在更高層面加大統籌力度。建議圍繞主體功能區規劃實施，建立部門聯席會議制度，由江蘇省政府分管領導召集，每年召開一次工作推進會，對規劃實施和機制建設中的重大事項、重要工程進行集中研究推動。及時跟蹤了解國家推進主體功能區規劃的政策導向和工作部署，主動向國家有關部委對接，在規劃實施、項目建設、體制機制創新等方面爭取支持。把國家新型城鎮化綜合試點、國家生態保護紅線管控試點等重點改革載體與加強主體功能區實施機制建設有機結合起來，努力形成更多可復制、可推廣的做法和經驗，為規劃實施提供有力保障。定期開展督促檢查。編制主體功能區規劃年度推進方案，將重點任務細化分解到各地、各有關部門，確保每項工作都有明確目標、具體責任人和完成時限。由省發展改革委牽頭，針對省主體功能區規劃推進實施情況進行年度專題督查，重點督查推進方案落實情況、體制機制創新進展情況，及時通報督查結果，并作為各地、各部門領導干部政績考核的重要依據。

強化法治保障機制。嚴格執行國家關于實施主體功能區規劃的相關法律法規，加強法律法規間的銜接。全面清理現行地方性法規與推進主體功能區建設不相適應的內容，結合江蘇實際，在多規合一、節能減排、生態補償等領域，進一步修訂完善相關地方性法規。加快推進綜合執法體制改革，加強部門聯動配合，加大規劃、環保、節能、節水、海洋、林業、國土、水資源管理等方面的執法監督力度，嚴厲打擊浪費資源、污染環境、破壞生態等影響主體功能區規劃實施的違法行為。

創新公眾參與機制。完善公眾參與制度，及時準確披露主體功能區信息，擴大公開范圍，保障公眾知情權。健全舉報、聽證、輿論和公眾監督等制度，構建全民參與的社會行動體系，有序增強公眾參與程度。引導主體功能區建設領域各類社會組織健康有序發展，積極發揮民間組織和志愿者的作用。

探索國際交流合作機制。堅持以國際視野和全球思維推進江蘇主體功能區建設，加強與世界先進國家在空間規劃、生態文明、城鎮化等領域的對話交流和務實合作，積極引進先進技術裝備和管理經驗，加強管理人才和專業技術人才培訓交流，不斷提升江蘇主體功能區規劃實施水平。

完善生態保護機制

健全資源環境保護機制。嚴格落實生態紅線。將主體功能區規劃確定的禁止開發區和江蘇省重要生態功能保護區納入生態紅線進行嚴格管理，嚴格監管執法和責任追究。推進重要生態功能區域整治修復，促進生態空間集中連片。建立負面清單制度，逐步將準入要求具體化、清單化，規范生態紅線管理。嚴格保護重要水源、濕地、森林等自然生態資源，動態調整優化，適度增加生態紅線區域，確保生態紅線區域占陸域國土面積不低于22%。實行最嚴格的水資源管理制度。推行以水定產、以水定城，強化用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”管理制度，實行水資源消耗總量和強度雙控行動。全面實行節水管理，加強高耗水行業節水改造，嚴格取水許可、水資源有償使用等制度。節約能源的政策。重點開發區域要根據國內領先的能效利用目標，分別制定節能標準，確定節能任務，積極發展循環經濟和清潔生產，實施重點節能減排工程。積極推進農業規模化、產業化，合理利用農業相關物質能源，控制農業農村溫室氣體排放。禁止開發區域要實施強制性保護，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，根據環境生態保護需要科學調整各類自然保護區的功能區，逐步實現零排放。

構建低碳發展機制。一是形成節能低碳的產業體系。嚴控高耗能、高排放行業擴張，加快淘汰落后產能。推進工業低碳發展，制定重點行業碳排放控制目標和行動方案，制定排放標準，有效控制重點行業排放，加強新建項目碳排放管理。推進農業低碳發展，構建循環型農業體系，推動秸稈綜合利用、農林廢棄物資源化利用和畜禽糞便綜合利用。推進服務業低碳發展，積極發展低碳商業、低碳旅游、低碳餐飲，大力推動服務業節能降碳。二是努力增加碳匯。大力開展造林綠化，將林業建設與發展碳匯經濟有機結合起來，促進森林等各類生態系統碳匯功能的穩步提高和長期保存。三是倡導低碳生活方式。控制煤炭消費總量，加強煤炭清潔利用，提高煤炭集中高效發電比例，加快發展風電、太陽能等低碳能源，發展低碳建筑和低碳交通。倡導綠色低碳、健康文明的生活方式和消費模式，推動全社會形成低碳消費理念，鼓勵使用節能低碳產品。

強化環境準入機制。實行更加嚴格的產業準入環境標準，重點發展現代服務業、先進制造業和戰略性新興產業。新建項目清潔生產應達到國際先進水平，新建產業園區應按生態工業園區標準進行規劃建設，現有園區要逐步達到省綠色升級示范工業園區要求。重點開發區域根據環境容量逐步提高產業準入環境標準。按照“產業向園區集中”的原則，以園區為載體，有序承接產業轉移，項目清潔生產應達到國內先進水平。著力建設沿海、沿江和沿東隴海線產業帶，沿海產業帶加快發展港口物流、船舶及海洋工程、風電裝備及應用、海洋生物、核電等產業；沿江產業帶積極發展具有先發優勢的戰略性新興產業，嚴格限制新建中重度化工項目；沿東隴海線重點發展具有比較優勢的機械裝備、新醫藥、資源型非金屬材料、優質無公害農產品加工等產業，控制發展高耗水產業。限制開發區域以縣城為依托，適度發展低消耗、可循環、少排放的生態工業園區；現有產業園區因地制宜適度發展資源開發利用、農林牧漁產品生產和加工、觀光休閑農業等產業，積極發展旅游等服務業，農產品主產區加快發展現代農業，大力推進標準化規模養殖和發展農產品深加工。禁止開發區域按照強制保護原則，禁止一切與主體功能定位不符的產業發展，建立國家公園體制，解決多頭管理問題。

健全污染治理機制。全面提高污染物排放標準，增加實施總量控制的污染物種類，實現增產的同時較大幅度減少污染物排放總量。重點開發區域要根據環境容量，大力推行清潔生產，做到增產減污或增產不增污。限制開發區域要通過治理、限制或關閉污染物排放企業等手段，實現污染物排放總量持續下降。禁止開發區域要依法關閉或限期遷出所有排放污染物企業，實現零排放。加強城市環境管理，優化城市生產、生活、生態空間，劃定城市發展邊界，控制城市蔓延擴張，促進形成有利于污染控制和降低居民健康風險的城市空間格局。開展農村環境綜合整治，加大村鎮供水和污水、垃圾處理設施建設，推進農業清潔生產，加強面源污染控制和養殖污染防治力度，切實改善農村人居環境。確保農村土壤環境質量安全，針對可能造成農產品污染的區域，開展生態修復，確保農產品質量。大力實施大氣污染防治、水環境綜合整治、近岸海域污染防治、土壤污染防治、重金屬污染防治等環境保護工程。

創新生態補償機制。堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，明確補償責任主體。建立自然資源資產核算制度，對各類生態空間生態價值、經濟價值進行量化測算。建立生態保護績效評估制度，對各地政府實施的生態保護活動進行定期評估。針對各類生態空間生態資產和變化，明確補償標準，大幅提高生態補償額度，逐步平衡生態補償收益與開發建設收益水平。建立健全排污許可證制度。優化開發區要嚴格限制排污許可證的發放，率先開展主要污染物排污權有償使用和交易試點，制定較高的排污權有償取得價格。重點開發區要合理控制排污許可證的發放，逐步開展排污權有償使用和交易，制定合理的排污權有償取得價格。限制開發區原則上不發放排污許可證，區域內的排污企業不得從其他區域購買各類主要污染物排放指標。禁止開發區一律不發放排污許可證。增強市場在資源配置中的決定性作用，推進碳排放權交易市場建設，逐步實現優化開發和重點開發區域的碳排放需求與限制開發和禁止開發區域的碳匯能力的有機對接。推廣太湖流域和通榆河環境質量區域補償經驗，按照“誰達標、誰受益，誰超標、誰補償”的原則，嚴格落實上下游“雙向補償”制度。

完善動態調整機制

健全多規合一機制。首先，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃。將不同類型規劃有效整合于空間規劃下，真正實現“一本規劃、一張藍圖”繪到底。其次，以生態資源底線約束規劃與發展。遵循分級施策原則，以環境質量底線作為剛性約束，守住永久基本農田與生態保護紅線及水體保護線、綠地系統線和歷史文化保護線所框定的生態安全格局。最后，以治理能力提升促進精準規劃。科學劃定空間發展邊界與生態紅線界限，強化問題導向、系統規劃和源頭治理，建立空間規劃協同管理議事機制，注重規劃管理綜合信息平臺建設，探索以規劃代立項，實行建設項目準入清單制度，優化管理模式，提高治理效率。

創新主體功能轉換機制。著重建立健全兩個機制：一是強化區域合作機制。不斷加強政府與市場之間、政府各部門之間、各級政府之間的溝通和協調，規范各類空間開發的協商程序，設立專門的協商機構或協商制度，建立專門的技術監測和協調平臺，明確領導責任和主體責任。積極培育發展權流動和交易市場，建立反映區域功能定位、市場供求和政府引導相結合的發展權定價體系。二是協調利益分享機制。提升公共服務供給能力，優化公共服務供給結構，構建與主體功能區建設相適應的區域公共服務供給網絡，是解決不同功能區域社會矛盾的關鍵。可以選擇部分條件成熟的區域進行試點，通過開征特定稅種、發行公債等手段，并輔以財政專項補貼和轉移性支付等方式，支持限制開發區公共服務供給投入，實現區域開發共建共享。

構建主體功能區調整機制。著重強化三項工作任務：一是加快主體功能區的數據庫建設。主體功能區規劃應著眼于以鄉鎮作為基本空間單元，應從現在開始盡快完善鄉鎮級相關數據的收集整理工作。要建立基礎數據庫，內容包括自然資源、環境生態、開發密度、經濟社會發展水平等方面，并在此基礎上形成全省層面的功能區基礎數據平臺。在數據庫建設過程中，要分類管理數據信息，將每個主體功能區的位置、范圍、國土空間開發和經濟社會發展的綜合情況納入其中，從而實現主體功能區管理的全覆蓋。二是開展主體功能區監測評估。依托技術手段，構建航天遙感、航空遙感和地理調查相結合的一體化對地觀測體系，建立互聯互通的國土空間監測管理基礎平臺。持續跟蹤主體功能區發展情況，定期編制監測評估報告，重點評價各類功能區關鍵指標的達標情況及變化態勢，闡述存在的主要問題，并分析問題產生的原因，提出修訂政策措施或區劃方案的建議。三是細化主體功能區調整的指標要求。主體功能區劃應保持相對穩定性，不能過于頻繁地調整和變動。但隨著國土空間開發格局的不斷變化，主體功能區劃的邊界、范圍、單元等基本特性也要保持不斷變化和動態調整。

完善要素保障機制

健全財政金融支持機制。進一步健全省級財政一般性轉移支付制度。優化調整一般性轉移支付機制，結合新一輪“一市一策”政策實施，根據市縣財政經濟狀況，對市縣財政保障能力分類分檔，分類分檔結果與財政轉移支付資金分配掛鉤。重點結合各縣（市）限制開發區域的比例等情況，合理確定轉移支付系數，增加一般性轉移支付規模比重，加強對限制開發區域的支持。加大各級財政對農業生產和生態保護的支持力度。認真落實財政獎補政策，重點支持糧食和主要農產品功能區、高標準農田、適度規模經營等。加大對自然保護區的投入力度，保障機構正常運轉。對禁止開發區域，加大生態保護投入，完善生態補償轉移支付機制，用好省財政生態補償專項資金，支持市縣開展生態紅線區域環境保護、生態修復和生態補償。各市縣也要相應建立健全生態補償轉移支付制度，根據財力狀況穩步加大對生態保護修復的投入。有效發揮環境稅的調節作用。征收環保稅，有利于增加地方財政收入、提高空間規劃治理的能力，是促進主體功能區建設的有效舉措。下一步，江蘇應按照國家統一部署，發揮好環境稅調控調節作用，更好地引導主體功能區建設，加強生態環境保護。提升金融對實施主體功能區規劃的支持保障能力。引導商業銀行按主體功能定位調整區域信貸，鼓勵向符合主體功能定位的項目提供貸款。鼓勵省級金融機構為不同類型功能區提供有針對性的金融服務。建立實施主體功能區間的橫向援助機制。推動各地制定優化開發和重點開發區域對限制開發和禁止開發區域的援助機制，采取多種形式，確保限制開發和禁止開發區域的基本公共服務提供能力和生活水平與優化開發和重點開發區域基本相當。

完善考核評價機制

分類考評指標。優化開發區域評價考核指標。優化開發區域實行轉變經濟發展方式優先的績效評價，強化對經濟結構、質量效益、資源消耗、環境保護及公共服務覆蓋面等的評價，弱化對經濟增長速度、招商引資、出口規模等的評價。根據規劃要求，結合指標設計原則，優化開發區域評價考核指標體系包含：全員勞動生產率、服務業增加值占GDP比重、單位土地產出率、科技進步貢獻率、城鄉基本社會保險覆蓋率、單位GDP能耗、主要污染物排放量等七個指標。重點開發區域評價考核指標。重點開發區域實行工業化和城鎮化水平優先的績效評價，綜合評價經濟增長、吸納人口、質量效益、產業結構、資源消耗、環境保護等，突出承接產業和人口轉移方面的考核。根據規劃要求，結合指標設計原則，重點開發區域評價考核指標體系包含：人均地區生產總值、工業增加值占GDP比重、增量土地產出率、一般公共預算收入占GDP比重、城鎮化率、單位GDP能耗、主要污染物排放量等七個指標。限制開發區域評價考核指標。限制開發區域實行農業發展優先的績效評價。要強化對農產品保障能力的評價，適度考慮生態保護能力的評價，弱化對工業化城鎮化相關經濟指標的評價。根據規劃要求，結合指標設計原則，限制開發區域評價考核指標體系包含：現代農業發展水平、農林牧漁業增加值、農產品加工產值與農業產值之比、高效設施農業（漁業）面積比重、農業科技進步貢獻率、農業廢棄物綜合利用率、林木覆蓋率、耕地保有量等八個指標。禁止開發區域評價考核指標。禁止開發區域根據法律法規和規劃要求，按照保護對象確定評價內容，強化對自然文化資源的原真性和完整性保護情況的評價。根據規劃要求，結合指標設計原則，禁止開發區域評價考核指標體系包含：生態紅線區域占國土面積比例、自然濕地保護率、生態恢復治理率、污染土壤修復率、林木覆蓋率、空氣質量達到二級標準以上天數的比例、地表水優于Ⅲ類水質的比例等七個指標。

考核評價方法。江蘇主體功能區考核評價依據對應的指標體系，采用綜合指數法，分別計算水平指數和發展指數。根據各指標的當年實際完成情況計算水平指數，主要反映各地主體功能區建設工作的現實水平；根據各指標比上年的增減情況計算發展指數，主要反映各地過去一年主體功能區建設工作的成效進展情況。計算方法：將各指標作無量綱化處理，分別計算出水平指數和發展指數。具體方法如下：一是水平指數。各指標水平指數=（實際值-最小值）/極差×40+60，上式中，極差=某指標最大值-最小值。對逆向指標，采用取相反數的方法加以處理。本類水平指數=各指標水平指數之和/本類指標個數。二是發展指數。先計算各指標發展速度，再按照上述方法計算各指標發展指數和大類發展指數。

第9篇：國土空間規劃中存在的問題范文

關鍵詞：地下空間；建設用地；地下空間開發利用；建設用地供給；徐州市

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）04-0009-04

Discussion on the Land Supply of Underground Space Construction in Xuzhou City

Guo Ning et al.

（Bureau of Land and Resources of Xuzhou，Xuzhou 221018，China）

Abstract：With the definition for the scale of construction land borders and the delimitation both for permanent basic farmland and red line of ecological protection，the government has been implementing controlling policies for the scale and intensity of construction land recently.The limitations policies on construction land promote the city development model turning to vertical direction.Three-dimensional development and utilization for construction land has become a mainstream trend in urban area.The construction axis of metro is a very typical example for underground space development.Taking the metro station construction as the pivot，the development of integrated points will led to the formation of the utilization network for underground space in the whole urban area.The development status of underground space in Xuzhou City and the types of construction land space usage rights are analyzed in this paper.The supply models of construction land in underground space are discussed as well.Several suggestions for development model for underground space in Xuzhou City have been put forward at last.

Key words：Underground space； Construction land； Development and utilization of underground space；Supply of construction land；Xuzhou City

1 引言

S著社會生產力的發展，城市的延伸擴張占用了大量農田，極大地消耗了土地資源。為控制城市邊界的無序擴張，國家開始劃定城鄉建設用地規模邊界線、永久基本農田紅線、生態保護紅線（統稱“三線”），對建設用地規模和開發強度實施“雙控”，迫使城市空間布局在面狀發展的同時向三維縱向發展，土地開發利用的重點也由向四周平面擴展轉移到向地下尋求空間。發達國家的發展歷史經驗表明，人均GDP進入1 000美元后，基本具備了大規模開發利用地下空間的條件和實力；人均GDP在3 000美元，則進入開發利用的[1]。加拿大、日本、美國、法國、瑞典等國在城市地下空間利用領域已達到相當規模和水平，日本等國已在探索100m深度的地下開發。城市地下空間的開發利用，已成為世界性的發展趨勢，并以此作為衡量城市現代化的重要標志。特別是以地鐵為發展軸的地下空間線性開發，結合以地鐵站為樞紐的綜合節點開發，可以帶動整個城市地下空間網絡的形成。

隨著徐州市地鐵等重大基礎設施的建設與快速推進，土地資源的空間開發力度越來越大。土地資源的空間開發不僅要科學合理，更需要通過法律法規賦予適當的權利與權益。目前，以地鐵用地為例，包括線路用地、站臺用地、配套服務用地等，涉及土地的地上、地表、地下空間利用，用地類型多樣、權利關系復雜。據《物權法》第一百三十六條，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。探索地鐵建設用地權屬及供給，從土地資源管理角度，為徐州市地下空間開發利用提出建議。

2 徐州市地下空間建設用地供應現狀分析

2.1 徐州市地下空間建設用地供應現狀 徐州市對地下空間的商業開發利用最早可追溯到20世紀80年代中期，竣工于1995年的古彭廣場地下商場的投入使用，但當時僅是批準開發建設，并沒有地下建設用地使用權出讓的概念。從2001年起，徐州市地下公共建筑、住宅配建地下停車場開始呈規模開發利用，2013年2月國家發改委正式批復《徐州市城市快速軌道交通建設規劃》，標志著我市地下空間開發利用進入一個新的發展階段。截至2014年年底，徐州地下空間開發利用面積約552.79萬O，主要以地下停車配套為主，約占66.2%，倉儲占11.4%，閑置和封堵不用的占20.58%，其他如商業及地下通道等占1.82%。目前，徐州市地下建設用地使用權出讓主要有以下3種類型：

（1）地表建設用地使用權出讓時明確出讓范圍包含地下建筑物。徐州市最早的案例，是1993年出讓給徐州榮安房產開發有限公司的彭城路南門橋地塊，即現在的泛亞大廈所在地，泛亞大廈所建方港資企業要求在出讓合同文本中明確約定包含地下停車場。

（2）僅對單建地下空間建設用地使用權進行出讓。主要是對地下商業街、餐飲娛樂等設施用地的出讓，相應的地面部分基本無建筑物，全部為地下建筑。如2005年出讓給徐州古彭地下商場管理處中山路與淮海路交叉口（地下）中心時尚大道項目和2008年出讓給徐州中央國際廣場置業有限公司的YOVO時尚街區項目。

（3）結建地下空間出讓地表建設用地使用權。即對地上地下建筑物占用的地表建設用地使用權整體出讓。如2011年出讓給徐州天成房地產開發公司的礦大南都商務中心項目，出讓范圍包括地下建筑空間，該地下建筑和地上建筑共同設立地表建設用地使用權。2016年8月17日，軌道交通1號線銅山路站地塊掛牌出讓，雖并未單獨設立地下空間建設用地使用權，但在規劃條件和出讓文件中規定：可以建設不大于9 300m2的地下空間商業用房。同時，該地塊使用權范圍又涵蓋地鐵站點地表部分，是徐州市首次對地鐵站地表建設用地使用權和地下建設用地使用權進行出讓。

2.2 存在的問題 當前，徐州市地下空間開發利用規模越來越大，在地下空間用地供應實踐中尚存在以下問題：

（1）地下空間開發利用管理沒有形成合力。地下空間開發利用涉及土地、規劃、人防、不動產登記等多個職能部門，由于工作上的銜接問題，易造成地下空間開發利用管理的盲區。

（2）缺乏有效的規劃管控。主要體現在地下空間開發利用規劃滯后，缺少地上、地下統籌的國土空間規劃體系，大多是無序化、個案化開發，導致地上地下用地范圍銜接不一致。

（3）地下空間權屬不明。幾乎所有的房地產開發項目在土地掛牌出讓時均未提及地下空間利用情況，掛牌公告的內容也不涉及地下建筑容積率。相應地，出讓合同對地下空間利用情況及地下建設用地使用權也無法明確約定。土地出讓金僅是地表建設用地使用權宗地的權益。因地下建設用地使用權部分沒有繳納土地出讓金，開發企業也就無法取得地下建設用地使用權。產權不明晰往往影響了開發利用地下空間的積極性。

3 地下空間建設用地使用權設立

3.1 空間建設用地使用權的分層設立 我國城市地下空間的開發利用起步較晚，1997年建設部出臺的《城市地下空間開發利用管理規定》對城市地下空間的規劃、工程建設和工程管理等作出具體規定，標志著我國城市地下空間開發利用開始規范化[2]。2007年頒布的《物權法》第136條規定，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立”。從法律上確立了地下空間使用權用益物權的基本性質。2016年5月住房和城鄉建設部編制的《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》指出，對已有和在建地下空間進行分類和信息收集，并納入不動產統一登記管理。但截至目前，尚沒有一部法律法規對地下空間建設用地使用權管理進行專門規定。近年來，隨著我國城市建設規模的不斷擴大，城市地下地上空間的開發利用越來越受到重視，一些省、市地方政府對城市土地地下空間利用進行積極的探索[1]。列如2004年北京市頒布了《北京中心城中心地區地下空間開發利用規劃》，2006年9月上海市頒布《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》，2008年9月《深圳市地下空g開發利用暫行辦法》實施，2016年4月南京出臺了《南京市城市地下空間開發利用管理暫行辦法》。

我國憲法規定，國有土地所有權設立的主體是國家。國家可以先后或同時將地表、地上和地下土地使用權賦予不同的土地權利人，所有權人之外的土地權利人不可以其用益物權為基礎設定擁有地上或地下土地使用權[3，4]。土地在物理形態上分為地上層、地表層和地下層，是立體的三維空間，隨之，地下或地上空間也當然屬于土地所有人的支配范圍內。空間建設用地使用權范圍可以用“縱”、“橫”來確定：“橫”以建設用地的四至為限；“縱”則限以地上高度和地下深度。為避免“縱”向范圍過大而影響地表建設用地使用權的發揮，限制地表建設用地使用權“縱”向范圍，在批準地表建設用地使用權時，應在劃撥決定書或出讓合同中，依據規劃建設要求，設定地上、地下一定范圍歸并到地表建設用地范疇[5]。范疇之外的土地使用權主體為國家，并在不影響地表使用權的情況下國家可將地上或地下的土地使用權再次出讓或劃撥給其他土地使用者。地表土地使用權人不能隨意將地上地下空間出讓或轉讓給他人，否則將造成地上地下空間的無序開發。《物權法》第一百三十六條為空間建設用地分層管理提供了法律依據，建設用地使用權在空間上的分層設立也是當前不動產權籍管理和登記制度體系建設的基本原則。

3.2 空間建設用地使用權的分類 對于空間建設用地使用權的類型國內一些城市也進行了探討和分類，例如成都市將空間建設用地使用權分為單建地上建設用地使用權、結建地上建設用地使用權、單建地下建設用地使用權和結建地下建設用地使用權四種類型；重慶市將空間建設用地使用權分為聯建地上地下空間建設用地使用權和單建地上地下空間建設用地使用權，其空間權利等同于地表土地的建設用地使用權利；南京市將空間建設用地使用權分為地表建設用地使用權、地下建設用地使用權和地上建設用地使用權。因此，按當前不動產登記的權利體系劃分，以地鐵為例，將徐州市地下空間建設用地使用權可分為[5，6]：（1）地鐵地表建設用地使用權。用地狀況為地鐵項目建設用地直接占用地面區域，比如地面站臺、地面軌道，與國有建設用地使用權具有同等的權利和權益。（2）地鐵地下建設用地使用權。地鐵地下建設用地使用權是地鐵項目建設所占用的地表以下的地下空間，包括地下鐵軌、地下站臺、地下地鐵交通設備附屬用房及其配套的商服用地，地下與地表的出入通道等。根據用途可分為地下交通設施建設用地使用權和地下商服建設用地使用權。對地下建設用地使用權設定登記后，與地表建設用地使用權享有相同的權利和權益。（3）地鐵地上建設用地使用權。地鐵項目建設將超出地面的地上地鐵軌道和地上站臺及地上站臺商服綜合體設定為地鐵地上建設用地使用權，按照用途分為公共交通設施建設用地和商服建設用地使用權，設立登記后，與地表建設用地使用權享有相同的權利和權益。

4 城市地下空間建設用地供地方式

4.1 地下空間建設用地供地原則

（1）有據可查原則。地下空間建設用地應按照立項批文、建設許可證等有法律效力的用地批文進行供地。

（2）公平原則。地下空間建設用地一般是在其他權利人已經取得地表土地使用權后，因城市建設需要，在其使用的土地范圍進行地下工程建設，應按照公平原則和不損害原土地權利人的合法權益的原則，合理劃分確認各自的權益。

（3）時序原則。地下空間建設用地在穿越他人建設用地時，遵循時序原則，即使某些土地權利人未對已獲得的土地使用權進行登記，在對地上地下空間建設用地供地時，也應尊重其已取得土地使用權的事實。

4.2 一般地下空間建設用地供地方式 我國城市地下空間的開發利用起步較晚，1997年建設部出臺的《城市地下空間開發利用管理規定》指出，地下空間的開發利用應當按照有關法律法規規定取得地下建設用地使用權，地下建設用地使用權供應方式依法可采取劃撥、出讓、租賃、作價出資或入股等。一般而言，用于國防、人防、防災、城市基礎設施（含地鐵、地下道路、共同溝、地下人行過街通道、地下工程連通工程等）和公共服務設施（含政府投資建設的公共停車設施）等使用地下建設用地使用權的，可采用劃撥方式供地；不具備公開出讓條件的以下情r，可采用協議方式出讓地下建設用地使用權：（1）原土地使用權人利用自有用地開發建設地下空間項目的；（2）與城市公共設施配套同步建設、不能分割實施的經營性地下空間；（3）政府投資已建成的人防工程用地，根據城市規劃需要變更為經營性用途的。此外，利用市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地和政府儲備用地建設經營性單建地下空間項目的，應通過招標、拍賣或掛牌的方式出讓地下建設用地使用權，其供地程序和審批方式可參照地表建設用地供地要求辦理。為規范地下空間建設用地供地程序，國土資源部門應組織研究土地立體空間基準地價，形成地表、地上、地下空間的地價體系，為標定地價設置、宗地地價評估提供依據。地下建設用地使用權單獨有償供應應當進行地下建設用地使用權地價評估，為土地資產審核提供依據。

4.3 地鐵建設用地供地方式 由于地鐵建設用地的特殊性、復雜性，北京、上海、重慶、深圳、南京等地地鐵建設用地都存在“先用后征”“先建后補”的情形。地鐵工程建設用地范圍涉及國有土地、集體土地，權利類型涉及地表建設用地、地下建設用地、地上建設用地，用地種類涉及臨時性建設用地、永久性建設用地、環境限制性用地（特別用地、保護用地）等。規范地鐵建設用地供地方式，有利于地鐵建設等地下空間開發建設中的不動產登記與管理，有利于保障地鐵建設用地權益。

（1）涉及國有土地的供地方式。地鐵建設過程中會因地表已有建（構）筑物以及地下地質條件的限制，對建設工程進行適度調整，所以地鐵建設用地供地方式與常規地表建設用地項目供地方式不同。以南京市地鐵建設項目用地供應為例，其采用地表部分“前期建設用地整體預供地，建成后按實際建設用地現狀調整”，地下、地上部分按地鐵建設設計方案實際施工建設，建成后據實直接供地的方式。地鐵建設的出站口、通風井等配套設施涉及地表用地可按規劃預供地，對預供地進行拆遷建設，建成后按實測結果供地。地鐵建設涉及的地下空間，采用按先期規劃建設，建成后按實際直接供地[5]。對于市政道路、鐵路、河流等地表上方的地鐵高架部分用地，采用按先期規劃建設、用地備案方式，即建設前期不供地，建成后按實地建設占用空間范圍直接辦理供地手續。

（2）涉及集體土地的供地方式。地鐵工程在城郊結合部從地上或地下穿越集體土地范圍時，應明確地表為集體土地所有權時地上、地下空間的確權方法。以成都市在建地鐵確權時的做法為例，采用以下方式：地上、地下為公共基礎設施用地或其他公益性用地（人防、管道、管線、水庫、交通、軍事實施等）時，按國有土地使用權確權；地鐵地下空間建設用地，在不破壞地表耕作層的情況下，直接利用，建成后按實際用地情況供地；地鐵站出入口、設備附屬用地、通風井等涉及占用集體土地地表時，先對集體土地辦理征收手續，后對地鐵建設用地供地，地鐵建成后，對實際占用集體土地進行勘測、核準后，根據現狀補償完善征地手續。

（3）配套商服用地供地方式。在地鐵工程建設中有相當一部分是商服建筑，用地性質為商服用地。如果商服建（構）筑物與地鐵主要建（構）筑物是不可分割的整體，且不以盈利為主，而是方便顧客、完善服務為主，且其產權屬于地鐵運營管理者，可在建設前進行預協議出讓，完善建設用地手續，待建成后根據實際用地狀況確認商服用地范圍，通過協議方式辦理有償用地出讓手續[5]。其他盈利性的商服項目必須通過招拍掛方式獲取土地使用權，用地最高年限40a，但在建設時建筑物要后退軌道站點及線路的安全距離，考慮與站點建設統一規劃、統一設計、統一實施，處理好與軌道線路及站點的銜接，并書面征求軌道公司意見。

5 規范徐州市地下空間建設用地利用的建議

徐州市地鐵1號線已于2015年全面啟動一期工程，地鐵2號線、3號線工程也相繼啟動。為統籌地下空間開發利用中涉及到的土地、資源、物權、規劃、防空等，應盡快開展相關法規規范的建立和完善。（1）制定城市地下空間開發利用的地方性法規和規章，同時將地下空間利用規劃納入正在開展的國土空間規劃中，探索地下空間土地權利設置、建筑物區分所有權問題、地下空間建設用地審批、地下空間不動產登記以及不動產權籍調查和信息管理等基本問題，解決土地地下與地表之間的權利關系。（2）創新當前地鐵建設用地的供應及利用方式，比如與地鐵建設用地相鄰宗地已經批準或登記為權利人使用的地塊，如果因地鐵建設或運營的需要而利用，可以由地鐵建設或運營單位與相鄰權利人協商達成一致，通過設立地役權的方式來解決地鐵運營中遇到的供地困難，既減少了建設用地規模總量，節省了資金，又保證了地鐵項目的建設與運營的順利進行。（3）規范地下空間建設用地供地程序，研究土地立體空間基準地價，形成地表、地上、地下空間的地價體系，為標定地價設置、宗地地價評估提供依據。地下建設用地使用權單獨有償供應應當進行地下建設用地使用權地價評估，為土地資產審核提供依據。

參考文獻

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