對國土空間規劃的建議精選(九篇)

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第1篇：對國土空間規劃的建議范文

在2013年12月中央城鎮化工作會議上強調，要建立一個統一的空間規劃體系，限定城市發展邊界，劃定城市生態紅線，一張藍圖干到底。2014年8月，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。其目的一是解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，保障旗縣規劃有效實施的迫切要求；二是強化政府空間管控能力，實現國土空間節約、高效、可持續利用的重要舉措；三是改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎。

內蒙古雖然沒有被列入國家“多規合一”試點，但根據《主體功能區規劃》區域劃分，確定了準格爾旗、杭錦后旗和扎蘭屯市為我區“多規合一”試點工作旗縣。

一、“多規合一”工作對內蒙古的意義更加重大

（一）有利于筑牢北疆生態安全屏障

盡管我區生態環境狀況取得明顯進展，實現了總體遏制、局部好轉，但生態環境依然十分脆弱，部分區域生態退化問題依然嚴重，實現構筑北方生態安全屏障的目標還需付出艱巨的努力。加快推進空間規劃改革和“多規合一”工作，是我區貫徹落實五大理念，以生態保護優先理念協調推進經濟社會發展，筑牢生態安全屏障和打造北疆亮麗風景線等的重要支撐。推進“多規合一”，把生態底線的要求貫穿于“多規合一”的全過程，可以劃定生態紅線，形成統一的生態管控邊界，明確草原、森林、水源、耕地等自然資源的承載能力和容量，明確禁止開發、限制開發的具體內容，進而細化各項指標，增強可視化程度，做到公開透明。推進“多規合一”是加快生態文明制度建設的具體路徑，也是運用技術手段進行監管的法理依據。

（二）有利于提高政府管控能力

隨著新型城鎮化進程的推進，空間規劃體系不完善、空間規劃管控不力、生態系統侵占干擾、土地資源利用不集約、規劃交叉重復、布局沖突等問題日益突出。創新空間規化，通過“多規合一”頂層設計，協調和引導各種“規劃”的編制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間體系，統籌生活、生產、生態空間布局，強化政府空間管理能力，調整建設用地規模，釋放存量土地潛力，突出集約用地、空間換地，實現資源集約節約利用，以空間結構優化來提升發展效益。通過建設“多規合一”大數據平臺，可以通過建立聯動機制，實現各相關部門信息共享，提高項目審批效率，從而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各類規劃的協調銜接

由于規劃編制部門分治，國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃以及其他各類規劃之間內容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現象較為突出，各個規劃自成體系、互不銜接，浪費了規劃資源，而且導致資源配置在空間上缺乏統籌和協調，使得項目審批必須互為前置、串聯審批，大大影響了行政審批效率，影響了項目落地?！岸嘁幒弦弧辈皇前迅黝愐巹澓唵蔚丿B加整合集成在一張圖上，而是實現城市治理體系和治理能力現代化的重大探索，是發展理念和行政審批方面的創新性改革，可以解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，是改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎，實現“合一”后的規劃“可落地、可實施、可監管”。

二、“多規合一”推進過程中存在的主要問題

自從2014年國家開展“多規合一”全國試點以來，形成了可供借鑒的成果經驗，并已將“多規合一”工作向全省橫向及縱深層面推動，但內蒙古此項工作總體較為滯后、進展較慢，尚未形成成熟的成果體系和經驗模式，存在的主要困難和問題如下：

（一）J識上存在誤區

一是階段性認識誤區?！岸嘁幒弦弧笔俏覈罨母铩⑸婕翱臻g規劃體制改革的重要內容和必然趨勢，但在我區各盟市旗縣，包括自治區級相關部門，普遍認為此項工作只是階段性、國家層面及上級部門的事，與自身關系不大，認識和重視程度不夠。目前試點工作大多停留在規劃層面，深入程度不夠，基礎信息平臺建設、規劃差異調整、規劃管理體制改革、審批制度改革等由于客觀原因沒有實質性進展。

二是重要性認識誤區。由于“多規合一”理論基礎知識在我國尚處于試點總結階段，我區大部分旗縣對要求的“一張藍圖干到底”缺乏準確深入的認識，對“多規合一”概念、理論、知識及技術體系等缺乏正確理解，更有甚者仍然認為是口頭形式上的一張宏觀大圖，存在認識理解偏差、錯誤等。

三是職能認識誤區。由于長期形成的“大一統”、“一刀切”的慣性思維，各部門依據各自職能權限制訂各自的規劃，在“多規合一”推進過程中，“一張藍圖”究竟該由發改委、住建部門、國土資源部門還是其他部門主導，沒有形成共識，各職能部門對此有不同的理解，存在認識上的誤區。

（二）領導組織力度不夠

目前，我區發改、住建部門均在推動“多規合一”，均有試點在推進，但從實際的工作進展來看，尚未形成當前及未來重點工作任務，且部門之間各有自己既定體系和工作要求，尚未形成領導組織和工作合力。

“多規合一”重心在于重構空間管理體系，但現有體制機制“路徑依賴嚴重”，而非單純的“規劃”技術改良。由于“多規合一”工作任務涉及部門較多，而目前我國空間管理各部門分離，國家各有關部委對“多規合一”工作要求各不相同，我區沒有一個統一的領導機構領導和推動全區“多規合一”工作的實施。各部門之間缺乏協調，存在管理空間交叉、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現象，導致部門間銜接難度增大，改革思想難以統一、內容難以確定、措施難以實施，改革創新難度大。

由于沒有統一的工作平臺和統一的領導、協調機構，而“多規合一”工作任務又牽扯部門較多，導致推動“多規合一”工作關鍵的資料共享難度較大?！岸嘁幒弦弧表椖克韪黝慅嫶蟮幕A資料和數據、部分關鍵數據資料在不同部門掌握，且大部分數據為資料，如沒有得力的協調溝通機制保障，資料收集難度很大。

（三）規劃基礎工作薄弱

由于我區各地旗縣市城鄉、土地利用、生態環境、文物保護等各類規劃參差不齊，且編制較為粗糙，各類規劃期限、范圍、坐標系不盡相同，城鄉規劃與土地利用規劃的用地分類也不一致，規劃之間經?！按蚣堋保瑢е隆岸嘁幒弦弧被A協調統一難度加大，難以實現有效融合。如國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃以及土地利用總體規劃這“三規”之間的法律依據、規劃期限、分類標準等均不盡相同。由于編制要求不一，標準缺乏銜接，甚至在同一平面上，規劃、國土基準點都不同。空間管控不一，造成土地利用布局差異顯著，最終導致規劃空間管控能力降低，大量建設用地指標不能直接使用，不利于存量用地盤活，而且由于缺乏統籌，影響生態安全，不利于生態用地保護。

“多規合一”關鍵在于“一張藍圖”，但發展總體規劃缺乏法律支撐，頂層管控缺乏硬約束。發展總體規劃雖繪制了“一張藍圖”，本可指引其它規劃的空間布局，但由于其法律地位缺失，編制審批缺乏依據，剛性不強，仍難以依法統領城鄉、土地、環境等剛性較強的空間規劃及其它重點專項規劃。

（四）工作保障有所不足

一是統一技術導則缺乏。自從2014年國家開展“多規合一”試點以來，已形成可供借鑒的成果經驗，且國家也出臺了較為宏觀的指導要求，但需要各省制定技術導則。我區目前尚未形成成熟的《內蒙古“多規合一”編制技術導則》，導致目前“多規合一”成果體系無統一標準，無本區導則依據。

二是R導際躒嗽輩蛔恪N儀各地旗縣市普遍存在“多規合一”理論基礎知識缺乏，相關主管部門缺少此領域專業技術人員，導致各部門人員之間溝通存在困難，任務推進難度大。

三是項目經費保障不足?！岸嘁幒弦弧鄙婕岸嗖块T、多專業體系、多技術領域，如生態、城規、土規、測繪、地理、經濟、信息、軟件、計算等，因此項目團隊較大、任務較重、周期較長，所需項目經費較多，各地旗縣市經費有限，難以保障此項工作有效推進。

三、加快推進內蒙古“多規合一”工作的建議

充分學習借鑒“多規合一”試點地區成果經驗，結合內蒙古實際，就下一步推進我區空間規劃和“多規合一”工作，建議如下：

（一）注重“多規合一”頂層設計

充分借鑒國內其他省份經驗做法，加強頂層設計，按照先總體、后專項，先上級、后下級的編制程序，逐步推動“多規合一”工作。建議將國民經濟和社會發展規劃“定目標”、土地利用總體規劃“定指標”、城鄉總體規劃“定坐標”融為一體，創新“三統一、二協調、一平臺”（統一基礎數據、統一目標、統一標準，協調土地利用、協調空間管制，建立“三規”協調實施平臺）的編制技術路線，實現“一個城市一個空間，一個空間一個規劃”。

建議在我區主體功能區規劃的基礎上編制我區“多規合一”總體規劃，因為主體功能區規劃具有戰略性、基礎性特點，也決定了其能夠統籌空間總體布局的地位。由于現行主體功能區規劃主要是區域開發強度管理，還缺乏區域全覆蓋的、明晰的城鎮、農業、生態等功能空間邊界管控，缺少市縣層面的規劃支撐，因此需要結合土地規劃、城鄉建設規劃等專項規劃對其加以完善。

要明確市區責任和部門分工，建立良好的協調制度，保障規劃、國土、發改、環保等職能部門的充分溝通與協調，確保不越位、不缺位、相互補位，保障“多規合一”成果質量、規劃效果。

（二）注重“多規合一”標準研究，制定區級技術導則

加快研究制定《內蒙古“多規合一”編制技術導則》，形成“多規合一”法定管理辦法，統一“多規合一”編制技術標準和規程，指導全區各地旗縣市“多規合一”工作推進。

（三）注重“多規合一”基礎研究，建立自治區級智庫研究支撐體系

“多規合一”涉及領域寬、專業廣、技術復雜，要加大這一領域的基礎研究，建議成立“多規合一”研究中心，聯合自治區相關專業研究部門和區內外專業研究規劃機構，為我區創新推進空間規劃改革和全力推進“多規合一”工作提供智力和研究支撐。

（四）強化“多規合一”協調機制

建議成立由政府主要領導主持、有關部門主要負責人為成員的“多規合一”推進工作領導小組，統籌協調“多規合一”工作，形成強有力的組織保障體系和機制，日常辦事機構可設在編制總體規劃的牽頭單位。

在“多規合一”推進工作領導小組的統籌領導下，建立全區統一的“多規合一”數據信息管理平臺，逐步將各旗縣市“多規合一”數據庫納入全區平臺體系，同時為各旗縣市提供平臺技術支持，減少重復開發，節約高效利用資源。

在試點總結、示范推廣基礎上，研究制定全區“多規合一”推進實施方案，從點到面，從局部到全域，將“多規合一”工作任務落到實處。

（五）加強“多規合一”保障機制

一是注重經費保障，建議設立“多規合一”專項資金，自治區級補助、旗縣級配套，提高補助額度，解決項目資金財政缺口，同時調動旗縣推動“多規合一”工作的積極性。

第2篇：對國土空間規劃的建議范文

【關鍵詞】三規合一、濱河國際新城、信息化、數據化

一、三規合一概念

將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中涉及到相同內容統一起來，并落實到一個共同的空間規劃平臺上，各規劃的其它內容按相關專業要求各自補充完成，即為“三規合一”。

“三規合一”并非僅僅指一個規劃，主要指一個共同的空間，在規劃安排上互相統一，同時加強規劃編制體系、規劃標準體系、規劃協調機制等方面的制度建設，強化規劃的實施和管理，使規劃真正成為建設和管理的依據和龍頭。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》第二十二條：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。

2、2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》第五條提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。

3、住建部2014年1月24日《住房城鄉建設部關于開展縣（市）城鄉總體規劃暨“三規合一”試點工作的通知》文件提出“以科學發展觀為指導，全面落實新型城鎮化的戰略要求，堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化的原則，按照城鄉一體、全城管控、部門協作的要求，編制縣（市）城鄉總體規劃，實現經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”，逐步形成統一銜接、功能互補的規劃體系。

4、國家新型城鎮化規劃提出 “多規合一”――《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》2014年3月印發。提出：加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

地方實踐

2008年10月上海政府機構改革，原城市規劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門整合，組建上海市規劃與國土資源管理局，該機構的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關機構調整，“規土整合”一時成為2009年中國規劃管理領域和政府機構改革的熱點。

國家推進

2003年10月，國家發改委正式啟動了規劃體制改革試點，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點城市。使基層規劃能真正成為“國家規劃體系的支撐點”。

隨后，“三規合一”的改革試點陸續在國內部分省市展開：2007年，重慶市城鄉總體規劃獲批并被確定為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，以此為契機，重慶市開始了統籌城鄉的規劃改革，2009年重慶市發改委開展了“四規疊合”綜合實施方案試點工作，除發展規劃、城市規劃和土地規劃外，生態環境保護規劃也被納入規劃協調的范疇，即空間開放的性質和強度要符合環境功能區劃的要求，更進一步的體現了規劃作為一個整體系統的開放性和協調性。

三、河南特色“三規合一”

1、以產業集聚區建設為基礎。

2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關于加快推進產業集聚區科學規劃科學發展的指導意見》，對全省首批確定的180個產業集聚區進行調查，在掌握全省產業集聚區基本情況的基礎上，對產業集群生存狀況、發展條件、產業集聚區基礎設施、產業發展態勢進行對比分析，為省委、省政府制定產業集聚區發展政策，分類指導產業集聚區發展提供決策依據。

2、以“三規合一”為平臺，將產業集聚區規劃、土地規劃、城市規劃“三規合一”，這無疑是河南的創舉。河南省要求，一個產業集聚區不能超過3個主導產業，實現企業（項目）的集中布局。

3、以產城互動為依托。河南省通過產業集聚促進人口集中，依托城市服務功能為產業發展、人口集中創造條件，實現基礎設施共建共享，完善生產生活服務功能，提高產業支撐和人口聚集能力，實現產業發展與城市發展相互依托、相互促進。

四、鄭州市濱河國際新城存在的困境及建議

鄭州市濱河國際新城為中建（鄭州）城市開發建設有限公司建設開發的土地整理投資項目，位于潮河以南，107輔道以東，經南十五路及經南十四路以北，四港聯動路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補償、安置房建設、市政基礎設施建設、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前開發建設過程中尤其前期手續辦理：紅線圖、設計條件、“一書兩證”、土地證等因規劃/土地主管部門標準的不統一、規劃管理部門分管方向不同存在較多困難；此外規劃部門與土地部門焦點不統一導致部分土地無法出讓。

困境1――用地矛盾、沖突：兩個規劃中建設用地的未交集片區造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。

困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對象邊界的差異不同規劃編制主體采用不同基礎數據導致邊界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市總體規劃與土地利用總體規劃采用不同測量精度，導致行政界線偏差。

困境4――規劃管理矛盾重重：

難以科學決策――審批決策中缺乏科學評判的空間管理信息基礎；

土地利用總體規劃的基本農田保護范圍與城鄉規劃的建設用地沖突，使得審批決策困難。

審批管理效率低――項目申報部門間缺乏信息共享；

進行建設項目申報審批時，所涉及的各個部門間沒有共享足夠的信息，使得審批效率較低。

部門各自為政――各類空間事權界線不清，缺乏系統劃定。

困境5――部門利益不同，發展底線和焦點問題認識不一：環保――環境為重；國土――供地指標和基本農田保護；規劃――城市建設指標；工信――工業發展為重；旅游――旅游提升為重。

困境7――缺乏系統的空間管制措施：空間事權交叉處理缺乏依據――相互推諉；

空間管制要求缺乏系統全面梳理――未全覆蓋、難準確定位、標準不一仍然存在。

2、濱河國際新城的建議

從河南省實施“三規合一”的效果來看，以產業集聚區發展規劃為導向十分正確，但是經濟快速的發展超越了配套服務功能區域的發展速度。

將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中相同的部分統一起來，即可避免目前區域城市規劃與土地利用規劃的二者不相符，土地無法出讓的情況。

第3篇：對國土空間規劃的建議范文

關鍵詞：地下空間 開發利用 規劃

中圖分類號： F291.1文獻標識碼：A 文章編號：

1 城市地下空間開發利用的必要性

1．1節約土地，提高城市土地利用率。

我國人口多，耕地資源缺乏，以占全界7％的耕地養活了約占22％的人口，人均耕地占有量1.4畝，只相當于世界人均值的1／3。要容納不斷增加的人口和使原有人口提高生活質量，需要大量的土地。遠在1987年，全國生活空間用地已占全國土地總面積的6.9％,約為66.2萬平方公里，其中包括城市用地和農村居民點用地。盡管如此,近十年來我國耕地減少近億畝，其原因反映了城市用地的無限制增長。例如某城市1990年建成面積182平方公里,2000年發展至276平方公里，2010年達到507平方公里,20年間擴大了320平方公里。如果均為耕地面積為50萬畝,對照我國緊缺的耕地狀況，這種違背科學發展觀的發展勢頭必須逆轉,否則將嚴重危害我國國民經濟和城市的可持續發展。

1.2拓展空間，促進我國城市化進程。

從宏觀上來分析，我國國民經濟發展水平落后于發達國家三四十年，城市的發展水平也大體如此。換句話說,我國大城市現在所面臨的城市再發展問題正是三四十年前發達國家所遇到的。如果到21世紀中葉我國國家經濟總體上達到當時發達國家水平，則城市化水平必須從1990年的19％提高到65％，即城市人口要從2.7億增加到10.4億，凈增8.3億人。以城市人均用地120平方米計算,需要土地10萬平方公里。即便扣除部分進入城市的農村人口放棄的農村居住用地，總的生活空間用地必須增加7.34萬平方公里，這無疑將給我國本已十分有限的可耕地造成巨大的壓力。因此,必須尋求拓展生活空間的新途徑,否則必定加劇生存空間危機,嚴重影響我國城市化發展的進程。也可以說,城市化的發展對地下空間開發利用提出了客觀要求。

1.3改善生態，創建城市宜居環境

地下空間恒溫性、恒濕性、隔熱性、遮光性、氣密性、隱蔽性，安全性等諸多方面遠遠優于地上空間。對其充分開發利用已成為提高城市容量,緩解城市交通，減少環境污染、保障人防安全等的重要措施。一些基礎設施放到地下，可以避免和減少地震, 颶風、酸雨、戰爭和恐怖事件等災難帶來的損失。一些有高精度要求的廠房設在地下，能用較低成本獲得恒溫恒濕．安靜穩定的生產環境，有利于制造高質量產品。一些可能引起”三廢”污染、噪音污染、危險品危害的的項目安排在地下，統一建立地下污染處理設施，既能減輕地面污染．物資回收利用，又能降低地面建筑密度。改善建筑光照．騰出地面空間，美化綠化城市。一些城市交通轉入地下可以減輕地面交通負擔、緩解城區擁堵狀況，還因其能耗小，噪音低，對改善城市環境起到較好的促進作用。所以說，城市的地下空問是實施社會經濟可持續發展的重要資源，注重地下空間的開發利用，是改善人類生存環境的最有效途徑。

2 地下空間規劃的原則

1)著眼當前

從我國城市發展現狀來看，地下空間開發的重點應該在城市的中心區，軌道交通站點周邊等急需通過地下空間開發緩解交通壓力、改善城市環境、促進集約發展的地區，盡量提高土地資源利用效率。在地下空間開發時要根據城市的發展制定中長期發展規劃，開發地下空間要采取復合式的開發，即將過去已建的地下人防工程、地下室經過改造，作為適合的建筑使用；同時在規劃地下公共服務配套設施時，要考慮到戰時人防的作用，在平時一些經濟效益好，能發揮戰略效益的重要廣場、路口等地方規劃人防地下室，提高經濟效益的同時也改善城市的交通；在修建高層住宅時修建地下停車庫，兼做人防工程使用；在道路交叉口規劃多功能綜合通道，集管網綜合、地下交通、商業等功能為一體。規劃地下空間工程目的是既充分利用的地下空間，節約了土地，改善了城市環境和交通環境，從長遠來看，同時也為城市水、電、氣等生命工程的安令防護、防震減災、戰時人防打下了堅實的基礎。所以在制定地下空間規劃時，要根據城市的整體規劃制定中長期的規范方案，地下空間才能發揮平戰結合的功能。

2)統一規劃

城市的統一規劃就是對地面、地下總體進行有效分配，使兩者相互補充和支持，促進城市地下空間的協調發展，創造有序的城市生活空間環境。因此地下空間規劃要適應于城市的整體規劃，如為了改善城市社會環境和交通環境進行城市整體規劃時，地下空間規劃就要考慮到將地面上部分人流和公共交通引入地下空間，減少地面人流量和車流量，提高地面上綠化面積；根據城市整體功能和布局，將不適合在地面上的建筑和產業引入到地下空間，這些都是地下空間規劃要服從于城市整體規劃，這樣才能改善城市的社會環境和交通環境。

3)相互制約

建筑工程需要多個專業共同合作才能使這個建筑發揮良好的社會和經濟效益，當前在地下空間規劃涉及到了給水、排水、電力、電訊、人防和地下工程等專業，由于各個專業聯系較少，缺乏溝通和復合型專業技術人才，導致計劃與規劃脫節，各個專業配合較少，造成地下空間規劃難以達到預期效果。所以要加強各個專業的相互溝通，在滿足專業技術的條件下，可以將各個專業所需的功能在地下空間中得到合理分配，如各個專業合理配合。規劃人防疏散和地下公共交通相結合，各種管道埋置合理，一物多用的地下空間。在各個專業的配合下，可以節省投資，提高防災減災的功能。

3 地下空間利用規劃實施建議

1）分析研究影響地下空間開發利用的因素：地下空間利用規劃前，應對地下空間資源做出評價，作為確定地下空間發展戰略和規劃布局選址的依據。影響地下空間開發利用的因素很多，通常包括工程地質、水文地質、災害地質、地下礦藏、城市建設用地現狀及城市總體規劃用地布局等。通過分析，要分別繪制工程地

質分析圖及地下空間開發利用用地評價圖。評價圖可將規劃范圍內的地下空間劃分為適宜開發、不適宜開發及采取措施方可開發三個類別。有了這個評價圖便可進行地下空間的布局與選址。

2）研究地下空間開發戰略：一座城市的地下空間不能盲目地去開發，也不能盲目地追求規模、項目等，而應有一個全局的、總體的、宏觀的開發意識，只有這樣才能更大限度地合理開發利用地下空間資源，為城市提供更大的發展空間、容量及功能。開發戰略主要含以下幾個方面：a,在城市特點上，要結合城市布局形

態特征去開發利用地下空間。如有的城市地處山區、水域、平原，有的城市形態是帶狀、棋盤、組團等。城市特點的不同就應有不同的開發思想。b,在防護空間與非防護空間關系上，要處理好二者的關系。目前我國多數城市是設防城市，現有地下防護空間數量很少，很難滿足城市防護的需要。重點開發利用地下防護空間依然是我國地下空間開發利用的重點。c,在規劃區域選擇上，要有所側重。目前，對地下空間的開發利用主要集中在城市中心區，而不是整個城市規劃范圍內的地下空間，對地下空間需求量最大的仍然是城市中心區。因此，應根據城市布局結構，以開發城市中心區的地下空間為主，由里向外輻射開發利用地下空間。

d,在規劃開發層次上，要有所劃分。目前我國正處在經濟飛速發展時期，經濟并不寬裕，大規模的開發利用地下空間并不現實。從國際上開發利用地下空間來看，也主要開發利用地下30M以上的空間。因此我國重點研究地下30M以上淺層的地下空間逐漸向中下深層空間發展是較為合適的。e,在開發利用類型上，要根據城市功能需要而定。在適合地下利用的十個類型中，我國應重點解決交通、商業問題，逐漸功能下移，構成多種功能并存的地下空間開發利用綜合體系。

3）研究城市地下空間開發模式：目前地下空間開發模式有代表性的是以地鐵為特征的開發模式。而在我國，據了解，要求在下個世紀研究地鐵開發模式的城市很少，那么開發模式適合我國的國情將是規劃重點解決的問題。即適合我國國情的多點分散的地下空間，如何構成體系，構成網絡，形成自己的模式，是規劃

第4篇：對國土空間規劃的建議范文

一、新區概況

（一）新區經濟社會發展概況舟山位于我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經濟腹地，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內水面積208萬hm2，500m2以上島嶼共有1390個，區域內適宜開發建港的深水岸段有54處，總長279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過10億噸。2014年，新區常住人口114．6萬人，實現地區生產總值1021．66億元，增長10．2％，人均GDP　1．45萬美元，其中海洋經濟增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國海洋經濟比重最高的地級市。①新區鮮明的海洋特色區域產業體系基本形成，臨港裝備工業蓬勃發展，港口物流業快速增長，海洋漁業穩步轉型，海洋旅游持續升溫，新興產業扎實起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業總產值1967．62億元，水產品總產量166．94萬噸，漁農業總產值199．48億元，全年接待國內外游客共3997．96萬人次。②

（二）新區規劃發展目標根據國務院批復精神，新區未來將具備三大功能：浙江海洋經濟發展的先導區、我國海洋綜合開發試驗區、長三角地區經濟發展的重要增長極。通過10～20年發展，將新區打造成我國面向環太平洋經濟圈的橋頭堡，大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶和重要的現代海洋產業基地，成為我國海洋海島綜合保護開發示范區和陸海統籌發展先行區。新區發展規劃明確：到2020年，舟山海洋生產總值年平均增長20％左右，港口貨物年吞吐量達6億噸以上。到2030年，開放型經濟體系進一步完善，建成國際領先的現代海洋產業體系。

（三）新區資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區土地總面積共14．813萬hm2，農用地8．893萬hm2，其中耕地2．7萬hm2（含可調整地類0．247萬hm2）；建設用地3．187萬hm2；未利用用地2．733萬hm2。在建用地中，其中城鄉建設用地2．033萬hm2，交通用地0．407萬hm2，其他建設用地0．747萬hm2。規劃到2020年耕地保有量2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，規劃基本農田保護比率93．2％。2．海洋資源概況。新區海域內水面積208萬hm2，至2013年底，全市共批準建設填海面積約0．6萬hm2。根據《浙江舟山群島新區發展規劃》確定的“十二五”期間用于重大項目建設填海的面積為0．45萬hm2，因此，舟山建設填?？偯娣e將達到0．985萬hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達1．527萬hm2，其中“十二五”規劃可用于開發利用的潮間帶達0．667萬hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開發利用低丘緩坡資源1．662萬hm2，宜建面積0．7萬hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬hm2。③

（四）新區土地利用現狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國的0．02％。受海島自然環境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開發和利用的土地資源很少，區域內可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態防護林，不宜進行開發利用。經調查，新區適宜開墾為耕地的后備資源總數不足1萬畝。①2．第一產業比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業發展不具優勢，2013年，舟山市三次產業比例為10．3∶44．2∶45．5，一產比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產中又以漁業為主導，種植業種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農業總產值187．8億元，其中種植業產值為10．6億元，僅占5．6％。②同時，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現象嚴重，種植業投入成本大，耕地產出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計算，水稻畝均耗水成本高達1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1．36倍，成本收益嚴重倒掛。3．島嶼建設用地布局分散，基礎設施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現“大島近岸、小島離散”的空間形態，城鎮用地布局于沿海平原區域，臨港產業用地依海而建，農村居民點分布于各大小島嶼，新區建設用地布局總體呈現較為分散的狀態。受地形地貌和環境條件制約，各島嶼基礎設施建設和社會事業發展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎設施共享性差，占地較多，全市基礎設施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務設施用地多。

二、新區建設面臨的土地問題

當前及今后一個時期，隨著新區建設的加快推進，舟山市將迎來新一輪用地需求旺盛期。根據《浙江舟山群島新區土地利用戰略研究》成果：到2015年，全市各類建設用地需求約1．133萬hm2，占用耕地約0．667萬hm2；到2020年，各類建設用地需求約2．133萬hm2，占用耕地約1．067萬hm2，土地供需矛盾突出。

（一）規劃控制指標與實際不相符根據舟山市土地利用總體規劃，全市耕地保有任務是2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，基本農田保護率高達93．2％；到2020年，城鄉建設用地總規模為1．43萬hm2；新增建設用地規模為0．715萬hm2。但從實際情況看，到2013年，全市城鄉建設用地已“倒掛”約1萬hm2，新增建設用地僅剩約0．04萬hm2。預計到2020年，新增建設用地缺口將達2萬hm2，城鄉建設用地缺口2．467萬hm2，約有0．9萬hm2新區建設用地與基本農田空間重疊。③這將導致國家和省重點建設項目、重大基礎設施、海洋新興產業以及海島保護與開發利用等項目無法“落地”。

（二）年度計劃用地指標缺口較大據分析預測，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設用地需求在2000hm2左右，而實際新增建設用地計劃指標與此差距很大，如2013年下達舟山市的新增建設用地計劃指標約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④

（三）區域內難以實現占補平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補面積約0．23萬hm2，其中市域內占補約0．16萬hm2，市域外易地補充0．07萬hm2，易地補充率為30％多，特別是2013年的易地補充率達到近50％，實現耕地占補平衡壓力日益加大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補平衡，但由于圍墾成本高，實際墾造的耕地必須進行灌排、降鹽降堿、地力培育等過程才能形成有質量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時間。

三、新區土地管理制度綜合改革探索

他山之石，可以攻玉。在學習借鑒國內其他地區土地管理改革實踐經驗的基礎上，舟山市要緊緊圍繞國務院關于新區的戰略定位以及功能目標，充分發揮海島陸海資源優勢，統籌山、海、陸資源開發利用，堅持先行先試，著力改革創新，因地制宜地探索建立適應舟山發展需要的土地管理機制和政策制度，促進浙江舟山群島新區實現又好又快地發展。

（一）深入推進陸海統籌發展推進陸海統籌發展時，要特別注重發揮規劃的龍頭作用，努力探索陸海規劃合一的實現途徑。山東省在半島藍色經濟區建設中，大力實施海陸一體化規劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍色經濟區海域空間規劃，建立基于生態系統的海域空間規劃，從而有效地避免產業發展與生態環境之間，以及不同產業開發活動之間的沖突，實現海洋資源與空間的優化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區發展規劃、土地利用規劃以及海洋功能區劃中均涉及到的相同內容在規劃安排上進行統一，并落實到一個涵蓋舟山群島陸海區域內共同的空間規劃平臺上，真正實現陸海規劃合一，明確所屬陸海區域內各部分用地用海的功能劃分和控制目標。同時，注重加強規劃編制體系、標準體系、協調機制等方面的制度建設，強化統一后的規劃的實施和管理，使其真正成為統領舟山群島新區陸地、海洋開發利用和管理保護的依據。

（二）積極創新土地規劃計劃管理新模式1．創新土地利用規劃管理。天津濱海新區試行兩年一次動態評估，經評估如有必要五年可滾動修編制度。上海市根據實際用地需求，試行與審批級次相配套的兩年一次動態評估、五年一次修改土地利用規劃調整制度。［2］建議舟山市根據國務院批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》，積極推進土地利用總體規劃評估修改試點工作，落實0．8萬hm2新增建設用地，0．56萬hm2基本農田和耕地保有量任務先由浙江省統籌平衡，待省級規劃修編或浙江省開展省級規劃評估修改時國家一并予以追加。2．創新土地利用計劃管理。湖南長株潭國家自主創新示范區實行以五年為一個周期，國家一次性下達長株潭城市群土地利用計劃，省政府根據長株潭城市群建設時序分年度統籌安排使用。天津濱海新區試行在建設用地總規模范圍內按照“前期適當集中，后期相應減少”的方式安排年度土地利用計劃指標，以濱海新區近年實際審批新增建設用地的平均數為基數，在規劃期前五年，以前三年適當高于基數，后兩年相應減少的方式將有關年度計劃指標下達給天津市，天津市將指標使用情況分類統計后報國土資源部。［3］建議國家對浙江舟山群島新區建設用地計劃指標實行差別化管理。一是浙江舟山群島新區在本輪規劃期內，不突破0．8萬hm2新增建設用地總量的前提下，自主統籌安排使用土地利用計劃指標，并將指標年度使用情況報國土資源部和浙江省國土資源廳備案，接受監督核查；二是國土資源部下達浙江的年度新增建設用地計劃指標增加至份額的110％，10％專項用于浙江舟山群島新區。

（三）積極探索耕地占補平衡新方式湖南長株潭國家自主創新示范區建立了耕地保有量和基本農田保護面積有償調劑制度，對在本區域內確實無法實現占補平衡或保護目標的，可以在省域范圍內其他地區進行有償補充或補劃。上海探索實現耕地占補平衡的途徑和方式，建立了全市統一的耕地占補平衡指標調劑市場。四川成都探索按耕地等級補償的占補平衡機制，以糧食產能等效面積作為耕地占補平衡的剛性指標，并試行獨立選址等重大項目在省內跨區域實現耕地占補平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭取，將國家、省級重點交通、能源、水利建設項目及新區規劃確定的建設項目納入全國統籌補充耕地試點范圍，開展國家統籌補充耕地試點工作。為確保舟山市重大項目建設，舟山應遵循先掛后統的原則，即在國家沒有正式開展全國統籌補充耕地試點前，耕地占補平衡以掛賬方式解決，等國家正式開展試點后，實行正常占補平衡統籌方式，并將前期掛賬項目納入耕地占補平衡統籌范圍。

第5篇：對國土空間規劃的建議范文

關鍵詞 環境規劃；公共政策；執行力；歷史時空坐標；適應性

文／王偉

“十三五”是我國的社會經濟轉型期，也是需要環境保護規劃著力解決重大問題的關鍵時期，需要我們在環境規劃理論和管理實踐上作出探索創新。本文立足新的歷史時空坐標，對實踐中我國環境規劃面臨的困境進行剖析，對環境規劃編制工作展開思考、提出建議。我國環境規劃的發展歷程回顧

我國環境規劃的發展歷程，如從1973年算起，至今40余年，環境規劃從無到有、從簡單到復雜、從局部進行到全面推廣，在這期間我國政府召開了七次全國環境保護會議，每次全國環境保護會議的精神都將環境規劃工作向前推進?，F以全國環境保護會議劃分我國環境規劃的發展歷程，大體上可分為四個階段（見表1）

實踐中我國環境規劃面臨的弱效困境

環境規劃實踐是整個規劃工作中最重要的一環，是目標與現實之間的橋梁。以城鄉規劃和土地利用規劃為分析參照，當前我國環境規劃在制訂、實施和評估上的實踐存在以下弱效表現。

理論“創新”弱

當前采用的環境規劃理論大多系歐美發展的環境目標規劃法，通常是依據已有的模式，根據一系列數學化學公式編制出來的，給出的許多削減或建設項目目標很少考慮規劃的經濟分析與多元利益人關系，導致規劃目標的可接受性和可操作性減弱。環境容量核算、環境經濟核算等領垣的基礎研究長期未能取得突破性進展，尚未有類似諸如城鄉建設規劃中“容積率”、土地利用總體規劃中“耕地保有量”的核心環境規劃指標體系，制約了環境規劃的發展和深化。

數據“支撐”弱

編制一個科學合理的環境規劃對于環境信息數據的要求是很高的，目前環境統計的廣度和深度都不盡人意，制約了規劃的發展。在實際規翅工作中，經常會面對水、大氣、土壤等環境資料不足和數據不準確的問題，使得城鄉環境系統變化規劃很難搞清楚，環境容量難以確定，這就對環境規劃很多具有重要作用的“指標”缺乏足夠的信服力和約束力。

資源“調配”弱

規劃的主要作用是調配資源。國民經濟和社會發展規劃具有經濟社會項目資源調配權，城鄉規劃、土地利用總體規劃主要配置土地這一可以轉化為“稀缺資產”的自然資源。這些年，這些規劃的強勢正是體現為對某種資源的支配力，環境規劃的弱勢根源在于其沒有可供規劃和調配的對象，為此常陷入“等、靠、要”的被動局面，缺乏人、財、物、信息的及時有效支持，嚴重制約著規劃編制與實施任務的完成。

空間“底盤”弱

在以構建國家空間規劃體系為最終目標的“多規合一”工作中，通常認為空間規劃的“正規部隊”是城鄉規劃和土地利用規劃。兩者“異曲同工之處”在于：法律支撐完備、行政管制強力、組織體系龐大以及技術方法縝密。相比“兩規”的成熟度，環境規劃仍顯稚嫩，對空間的謀劃幾乎處于空白狀態，在實施中常羅列一些缺乏針對性的原則、標準，缺乏執行力度特別是沒有可操作性的編制導則和約束性指標來控制城鄉發展建設行為。

體系“合力”弱

當前環境規劃體系一個很大缺陷是各類總體規劃、要素專項規劃、行動計劃數量過多、類型龐雜，缺乏有效銜接整合，造成了自身體系紊亂。這些直接影響了環保工作的推進實施，尤其是不同行政級別的環境規劃間環境職能、事權界定不清；地方政府在具體落實執行時，要么不知所依，要么形成政策投機博弈；整個規劃體系難以形成合力，無法適應快速發展的經濟社會，也難談應對復合型、交叉性的生態環境問題。

法律“保障”弱

想讓環境規劃擺脫“墻上掛掛”，深入落實到實踐中去，就必須對規劃的編制報批、實施和檢查等各個環節都進行細致的研究，并做出明確的法律規定。雖然新《環境保護法》明確了環境規劃的法律地位，但仍未將環境規劃真正納入法制化的軌道，具體實施過程中相關管理部門的職權內容和范圍的設定、各個環節中所必須遵守的程序規定以及相關的處罰規定缺乏實施細則。輕視過程控制，這是規劃編制與實施脫節、環境規劃流于表面的一個重要原因。

話語“地位”弱

從發揮的作用看，我國現行規劃大致可分為發展型與控制型兩類?，F在環境規劃扮演的潛在角色仍是“經濟約束型規劃”，無形中使環保部門成為“孤立部門”，由于環保部門得不到其他相關部門的有力支持，使環境規劃成為“孤立規劃”，難以與其他部門規劃之間建立有效的銜接。加之地方政府片面追求經濟增長速度，突出土地利用規劃與城鄉規劃的指導作用，往往忽視生態環境影響因素，如此則更弱化了環境規劃對城市發展規模的控制作用，使環境保護失去了原本應作為綜合部門的作用與地位，這也是導致環境規劃成為“孤立體系”，不能有效付諸實施，環境保護工作徘徊不前的重要原因。執行力與適應性導向下我國環境規劃提升路徑

針對執行力與適應性導向下的我國環境規劃存在不足，從轉型、統籌和差別化三個方面提出提升路徑建議，以期對“十三五”環境保護規劃編制與實施的有所助益。

理念與定位轉型

理念轉型。環境規劃是解決環境污染問題的綱領性文件，對環境保護工作具有重要的指導作用。環保理念的成熟與否，不僅直接影響觀察、分析、判斷事物運動變化發展的立場和觀點，還影響著領導決策的科學性和正確性?；凇吧鷳B文明”下的環境規劃編制，必須在體現規劃的“前瞻性、綜合性、導向性”特點的同時，將對環境資源的剛性管控和規劃的“剛柔并濟”相結合，塑立“統籌規劃、動態維護、實時平衡、長效評估”的規劃方法，通過研究環境資源約束下我國經濟發展的瓶頸和制約，促進經濟社會與資源環境的協調發展。

定位轉型。在國家整個規劃體系中，環境規劃從無到有，從簡單到復雜，從局部進行到全面開展，背后實質反映出的是環境規劃從缺位、弱位、失位，回歸到“本位”。環境規劃是實現人與自然和諧、經濟發展和環境保護并重、環境部門與其他部門協調以及利益相關方的利益均衡的重要工具。在中央當前推進“多規合一”建設國家空間規劃體系的進程中，環境規劃作為環境安全底線的守衛者和環境宜居高線的營造者，應轉變其部門規劃、五年規劃中專項規劃的傳統定位，上升為體現國家意志的指導性與約束性規劃，即國家規劃。最終目標是通過在國家規劃體系中定位的轉型提升，為將來處理環保規劃與各級各類規劃之間的效力關系設置規則，雖不是說環境規劃一定高于其他規劃，但也非常強調環境規劃對于其他規劃具有指導作用，任何非環境規劃的實施都必須與環境規劃相協調，不能夠突破環境規劃而絕對獨立。

規劃體系統籌

第一，對內優化體系形成合力。環境規劃應該具備一定的層次結構，而對層次的劃分，筆名建議在常規空間尺度及行政等級等劃分依據基礎上，增加對主體粒度的劃分考慮，構建一個“全覆蓋、全要素、全過程、全關聯”等級分明、分階段完成的規劃序列集合。初步設想率先面向城市開展規劃體系建設，首先確立城市環境總體規劃，然后其上位規劃可增加區域規劃（如省、流域、城市群），重點是在其之下增加分區規劃，分區規劃之下可設置環境控制單元規劃；此舉重在控制，指導項目實施，重在具體操作，強調依法行政、提高效能，構建出“區域規劃一城市環境總體規劃一分區規劃一控制單元規劃”的主干規劃體系。同時可根據具體需要，增加對產業園區、城鄉居民社區、重點企業的補充規劃。需要強調的是，盡快從規劃法規、行政和技術三個層面完善支持環境規劃體系構建，通過規章、制度、條例、規范、標準、規程、導則等形式，明確各個規劃制定的范圍、內容、程序，保證規劃的合理性、嚴肅性和操作性。

第二，對外確立環境部門話語權。環境規劃體系內部的整合有助于環境規劃在整個國家規劃體系中進行合理的定位。2014年8月，國家發改委、國土部、環保部、住建部聯合下發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃[2014]1971號）文件，全國28個市縣列入試點名單。新《環境保護法》第13條指出“環境規劃應與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接”。綜合來看，主體功能區規劃突出政策性作用，是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃；土地利用規劃強調控制性作用，側重于對土地功能的劃分與用地指標的調配；城鄉規劃著重于統籌兼顧、綜合部署，是協調城鄉空間布局、管控項目建設的基本依據；環境規劃目的在于生態功能區的劃分及環境影響評價的實施，強調約束性作用。在這樣一個規劃目標逐漸趨同的大背景之下，當前環境規劃應加強與其他規劃在空間范圍、規劃內容、管理事權、行政程序四個主要方面的融合協調。環境規劃應注重以質量標準、約束指標與空間紅線輸出為主要抓手，制定與環境相關的核心指標、標準、規范紅線，確立環保部（局）管控能力與話語權。

從理念到方案的差別化

作為一個幅員廣闊的大國，我國不同地域的自然地理、經濟發展、社會人文等都有明顯的差異性，加之環境規劃本身的多因素、多層次、多目標性。雙重多樣性之下，從理念到方案的“因地、因時制宜”差別化，將大大有助于方案的操作實施，提升解決問題的精確性，提高環境規劃的能效。

第一，面向“主體”的差別化。首先是對“人民”主體的差別化。將人居環境、生活質量納入常態化規劃管理，使其成為經濟、社會、空間發展的前置條件，才能達到經濟、社會、空間的可持續發展福利最大化。同時，要加強建立完善的信息公開與反饋機制、制度內參與和制度外參與相結合的公眾（含NGO組織）參與方式，保障公眾知情權、參與權和監督權。其次是對“企業”主體的差別化。面對處于不同行業的企業，如污染型或高科技型企業：面對不同投資性質的企業，如國企、民企或外企；面向不同規模級別的企業，如大企業或小微企業；面向不同行政影響力的企業，如央企或地方企業，環境規劃都意味著更加精細化的制定與管理考量。最后是對“政府”主體的差別化。從中央到省市到鎮村，不同權力等級的上、下級部門擁有不同的權責，對環境規劃有不同的影響力，而即使在同一權力等級不同政府部門之間，也會對環境規劃的編制與實施產生不同影響。在傳統工程技術思維基礎上，強化環保人對“主體“利益關系、權利規則的意識提升與技能學習，這是最終構建可實施環境規劃共識方案的基石。

第二，面向“時間”的差別化。首先是面向“發展階段”的差別化，不同經濟社會發展階段、工業化與城鎮化發展階段對資源的消耗需求是不同的；其次是面向“產業周期”的差別化。處于夕陽產業階段的鋼鐵、水泥、化工等產業與處于朝陽產業階段的新興產業的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差別化，不同生產階段的污染排放周期，污染物的排放濃度、速度會有很大不同；最后是面向“自然節律”的差別化，不同季節，不同自然地理與氣象條件下，環境對污染的容納與消解度不同。

第三，面向“空間”的差別化。環境規劃的功能或最大效用，是通過對人類自身活動和環境在時間、空間上進行合理安排，以期達到最大的經濟效益、社會效益和環境效益。今后，環境規劃應盡快完善對“空間”的認識與利用，建立高效、精準和可持續的空間數據庫平臺，分析當前資源環境特征，探討資源環境與社會經濟結構、布局之間的相互關系，通過解析中國經濟發展所呈現的特殊環境問題，對經濟社會活動進行布局，統籌各相關部門在環境管理中的職能作用，實現環境資源可持續利用的總體效果。注重對以下幾組空間關系的把握平衡：東、中、西不同區域，大、中、小城市，農村、城鄉接合部的地域空間；城市人居環境中的平面空間與立體空間、存量空間與增量空間；自然空間與人工空間。通過識別不同區域環境功能、社會經濟與環境區域分異特征，構建綜合的環境功能分區，明確不同區域的環境功能定位，制定分區戰略，實施分區指導，進而細化不同環境品質要求與警情風險等級控制單元。同時，通過環境空間解析，明確“水環境紅線”、“大氣環境紅線”、“生態環境紅線”、“風險防線”、“資源底線”、“排放上限”和“質量基線”等紅線約束，突出環境保護要求的空間落地。

主要

參考文獻

[1]王金南，劉年磊，蔣洪強．新《環境保護法》下的環境規劃制度創新[J]環境保護．2014 (13)：10-13．

[2]姜玲，系統管理：基于系統規劃的城市規劃管理模式探究[J]．規劃師，2011(3)：12-15，26.

第6篇：對國土空間規劃的建議范文

關鍵詞 社會轉型；土地利用總體規劃；公共治理；職能

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經濟體制改革以來，當前經濟社會正向市場經濟體制、現代化工業社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經濟全球化的轉型。土地利用總體規劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規劃工作的方針、依據、戰略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規劃中，探討“土地利用總體規劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規劃發展歷程與存在問題，提出實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規劃編制實施模式奠定理論基礎。

1 “治理”視域下的土地利用總體規劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。

我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］?，F在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規劃”、“國土規劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規劃”，是國家（政府）干預社會經濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規劃理論（Advocacy Planning）”至現今在規劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規劃逐步形成了相對統一的概念：即對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經濟措施，其特征表現為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態性。

實質上，國內、國外的土地利用規劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規劃己逐漸成為各國政府控制和參與區域社會經濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規劃過程己成為政府行政的一個組成部分?；谶@一認識，土地利用總體規劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據治理理論內涵與土地利用規劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現公共目標的戰略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規劃公共治理職能的功效、主要表現、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環境的發展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規律和規劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數量與用地范圍，使土地利用符合未來發展和戰略的要求。

第二，主要表現。土地利用總體規劃通過協調和調節土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經濟利益等的綜合協調，從而建立社會經濟和環境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經濟和環境發展提供空間支持［5］，避免區域內土地權益者產生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實現土地利用總體規劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協同綱領，并為社會和業主（土地使用者、所有者、權利者）的經濟活動提供高效服務。

2 轉型期土地利用總體規劃發展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規劃

第一輪土地利用總體規劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據《土地管理法》和實現社會主義現代化建設第二步戰略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規劃綱要》，先后編制完成了19個省級規劃，9個經國務院批準實施，全國的縣級規劃也大部分完成。《全國土地利用總體規劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”?；旧象w現了當時處在社會主義計劃商品經濟下的服務型土地利用規劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉的五級土地利用規劃體系和符合中國國情的規劃方法。這一時期土地利用總體規劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：

第一，規劃治理職能與市場經濟體制發展不相適應。我國土地利用規劃尚處于起步階段，規劃研究能與科學的規劃理論相聯系的十分鮮見，規劃編制缺少技術指導和規范。規劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執行上級下達的指令性規劃指標），致使土地利用總體規劃依然帶有較為濃重的計劃經濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經濟體制的改革與發展。

第二，規劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規劃看成是保護耕地規劃，這種觀念束縛了規劃公共治理職能內涵進一步的發展；同時，隨著市場經濟的發展和城鎮化戰略的推進，規劃缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制，限制了土地利用總體規劃公共治理職能和作用發揮。

第三，缺乏相關法規條例使規劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規劃的社會地位和市場經濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據，但是沒有制定規劃實施具體法規條例，致使規劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經濟沖擊下，建設占用耕地現象越演越烈。至1992、1993年“開發區熱”、“房地產熱”等經濟過熱現象出現時，耕地減少速度達到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規劃

1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規劃作了詳細規定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規劃并開始正式實施。

第二輪土地利用總體規劃公共治職能是實現耕地總量動態平衡，確立社會主義市場經濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規劃對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經濟發展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規劃本體和政策環境等因素的影響，規劃的公共治理職能實現效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰。原因如下：

第一，規劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發展和管理人員業務素質的提高，從而影響土地利用總體規劃的科學性。

第二，規劃公共治理目標不夠全面。在規劃治理目標上過分強調對農用地，特別是耕地和基本農田的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規劃，致使對國民經濟發展必須的建設用地需求保障不夠，對生態環境變化影響和需求研究不多，使得規劃在實際操作過程中缺乏合理性。

第三，實現規劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現，導致土地利用總體規劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規劃對一定時期土地利用進行規范，規范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規劃的調控與反調控間產生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規劃綜合運用的協調配合。社會經濟發展規劃、城市（鄉）規劃、土地利用規劃、專項規劃之間如何協調沒有成熟的理論和經驗可循。發展規劃側重于經濟社會發展領域，城市（鄉）規劃側重于城市（鄉）空間布局，土地利用總體規劃側重各類用地平衡，要求后兩個規劃協調一致，存在較大難度。專項規劃間的協調，實質是部門利益的協調；專項規劃與地方規劃的協調，實質是條塊利益的協調。部門條塊利益的協調，是我國經濟社會發展和管理中的難點［7］。

3社會轉型期對土地利用總體規劃公共治理職能影響3.1 社會經濟發展對土地利用總體規劃公共治理職能的內在要求第一，規劃治理內容隨市場經濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經濟為主體的個體和私營等非公有制經濟共同發展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經濟體制。與此相適應，土地利用總體規劃的治理內容將相應逐步由大而全的控制模式轉變為以土地利用的外部效應控制和實現公共利益為主導的模式［8］。

第二，全球化背景要求規劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經濟全球化行列，逐步形成與全球統一的、網絡化的市場體系，以保證生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。在經濟全球化進程中，要求我國各地區的土地利用總體規劃逐步運用價格規律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。

第三，市場經濟下規劃治理職能地域邊界的弱化。市場經濟促進了生產要素優化配置，我國社會轉型期土地利用系統的各種要素在經濟全球化和國家經濟高速發展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現行土地利用總體規劃尺度產生空前超越，并且系統內各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現為不平行的空間拓展［9］，致使規劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發展對土地規劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經濟的快速發展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農村剩余勞動力向城市的涌入，城市規模不斷擴大并向農村地區延伸。在這一過程中，城鄉空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉型期實現土地利用總體規劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變?！皩崿F土地利用總體規劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現土地利用總體規劃公共治理職能：

第一，市場化經濟奠定社會基礎。經濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業和非政府組織及社會公眾平等權利的實現，使其在土地利用總體規劃過程中發揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現規劃公共治理職能奠定了社會基礎。

第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］?，F階段一些大、中型城市在土地利用總體規劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創建了電子網絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優化，為實現土地利用總體規劃公共治理職能奠定政治基礎。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據WTO規則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規劃創新能力。因此，全球化背景為中國實現土地利用總體規劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現土地利用總體規劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實現與完善土地利用規劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據上述分析，為了更好地實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能，應從如下方面著手：

4.1 科學確定土地利用總體規劃的公共治理目標

土地利用總體規劃公共治理目標的確定應充分考慮本區域社會概況、經濟發展、生態環境等各種因素，在科學的制度和規則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規劃的目標與戰略方向；政府應從土地“經營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規劃編制實施基本理念。土地利用總體規劃是配置全部土地資源的公共規劃，不是保護耕地與城鄉經營性用地供給的專項規劃，它要滿足社會發展和加入WTO等各方面的要求，要按“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的發展觀來確定規劃公共治理目標，從而實現土地利用總體規劃的良好治理職能。

4.2 規劃編制實施中樹立市場經濟和全球化理念

我國社會轉型期，市場經濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以利確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢、從市場的角度等考慮經濟發展與土地調配的協調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規劃實施情況動態評價的基礎上，根據國內、國際（WTO規則）兩個市場對規劃公共治理職能進行結構調整和不斷優化。

4.3 構建與經濟體制發展階段相適應的規劃內容

在社會主義市場經濟條件下，土地利用總體規劃是對地區發展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經濟體制發展與完善，規劃內容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經濟體制改革相適應的土地利用總體規劃內容與治理職能方面，要在服從于經濟發展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經濟有效、社會接受、環境可持續的土地利用總體規劃方向。注重社會經濟發展“公平”與“效率”的統一，統籌協調工業化和城市化快速發展時期保障發展、保護資源和保護環境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規劃轉向更注重于“人”的社會全面發展規劃，實現經濟與社會相互協調和可持續發展。

4.4 規劃編制中發揮公民社會的網絡治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監管應是其本分［13］；最后，市場經濟型的土地利用總體規劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規劃編制中，公民社會網絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協商規劃方案的互動過程，在協商過程中充分反映和協調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創造性地制定適合本地的土地利用總體規劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執行。

4.5 規劃實施中加強市場對土地資源配置功能

土地利用總體規劃作為一種引導地區發展的規劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節作用得到自覺發揮。這就要求在規劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發通過資本運作聯結起來，走政府、失地農民和企業共贏的新型土地開發之路，保證農地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規劃法律法規，加強對微觀主體規制

依法建立規劃體系并編制土地利用規劃是發達國家的共同特點，土地利用規劃的發展總是伴隨著相關法律法規的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規劃法》或《土地利用規劃條例》，進一步肯定土地利用總體規劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規劃的過程中，即放松進入規制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規制和約束規制。需要對政府、企業、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規劃的作用、職能等做出法律條文上的規定，約束和監督規劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現土地利用規劃目標的重要保障，加大執法力度嚴格依法行政。

4.7 實現土地利用總體規劃與其它類規劃的協調

土地利用總體規劃與其它類規劃的協調是指與國民經濟發展規劃、專項規劃及空間規劃之間的協調。可以將主體功能區規劃作為協調國民經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃關系的主要載體。國民經濟發展規劃與主體功能區規劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協調難度較??；主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃，由于有共同的空間載體，協調難度相對較小。因此，通過主體功能區規劃的連接，使土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃和城鄉規劃及空間規劃的協調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現行規劃相互割裂的現實狀況的一種嘗試性統籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

第7篇：對國土空間規劃的建議范文

關鍵詞：地下空間；建設用地；地下空間開發利用；建設用地供給；徐州市

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）04-0009-04

Discussion on the Land Supply of Underground Space Construction in Xuzhou City

Guo Ning et al.

（Bureau of Land and Resources of Xuzhou，Xuzhou 221018，China）

Abstract：With the definition for the scale of construction land borders and the delimitation both for permanent basic farmland and red line of ecological protection，the government has been implementing controlling policies for the scale and intensity of construction land recently.The limitations policies on construction land promote the city development model turning to vertical direction.Three-dimensional development and utilization for construction land has become a mainstream trend in urban area.The construction axis of metro is a very typical example for underground space development.Taking the metro station construction as the pivot，the development of integrated points will led to the formation of the utilization network for underground space in the whole urban area.The development status of underground space in Xuzhou City and the types of construction land space usage rights are analyzed in this paper.The supply models of construction land in underground space are discussed as well.Several suggestions for development model for underground space in Xuzhou City have been put forward at last.

Key words：Underground space； Construction land； Development and utilization of underground space；Supply of construction land；Xuzhou City

1 引言

S著社會生產力的發展，城市的延伸擴張占用了大量農田，極大地消耗了土地資源。為控制城市邊界的無序擴張，國家開始劃定城鄉建設用地規模邊界線、永久基本農田紅線、生態保護紅線（統稱“三線”），對建設用地規模和開發強度實施“雙控”，迫使城市空間布局在面狀發展的同時向三維縱向發展，土地開發利用的重點也由向四周平面擴展轉移到向地下尋求空間。發達國家的發展歷史經驗表明，人均GDP進入1 000美元后，基本具備了大規模開發利用地下空間的條件和實力；人均GDP在3 000美元，則進入開發利用的[1]。加拿大、日本、美國、法國、瑞典等國在城市地下空間利用領域已達到相當規模和水平，日本等國已在探索100m深度的地下開發。城市地下空間的開發利用，已成為世界性的發展趨勢，并以此作為衡量城市現代化的重要標志。特別是以地鐵為發展軸的地下空間線性開發，結合以地鐵站為樞紐的綜合節點開發，可以帶動整個城市地下空間網絡的形成。

隨著徐州市地鐵等重大基礎設施的建設與快速推進，土地資源的空間開發力度越來越大。土地資源的空間開發不僅要科學合理，更需要通過法律法規賦予適當的權利與權益。目前，以地鐵用地為例，包括線路用地、站臺用地、配套服務用地等，涉及土地的地上、地表、地下空間利用，用地類型多樣、權利關系復雜。據《物權法》第一百三十六條，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。探索地鐵建設用地權屬及供給，從土地資源管理角度，為徐州市地下空間開發利用提出建議。

2 徐州市地下空間建設用地供應現狀分析

2.1 徐州市地下空間建設用地供應現狀 徐州市對地下空間的商業開發利用最早可追溯到20世紀80年代中期，竣工于1995年的古彭廣場地下商場的投入使用，但當時僅是批準開發建設，并沒有地下建設用地使用權出讓的概念。從2001年起，徐州市地下公共建筑、住宅配建地下停車場開始呈規模開發利用，2013年2月國家發改委正式批復《徐州市城市快速軌道交通建設規劃》，標志著我市地下空間開發利用進入一個新的發展階段。截至2014年年底，徐州地下空間開發利用面積約552.79萬O，主要以地下停車配套為主，約占66.2%，倉儲占11.4%，閑置和封堵不用的占20.58%，其他如商業及地下通道等占1.82%。目前，徐州市地下建設用地使用權出讓主要有以下3種類型：

（1）地表建設用地使用權出讓時明確出讓范圍包含地下建筑物。徐州市最早的案例，是1993年出讓給徐州榮安房產開發有限公司的彭城路南門橋地塊，即現在的泛亞大廈所在地，泛亞大廈所建方港資企業要求在出讓合同文本中明確約定包含地下停車場。

（2）僅對單建地下空間建設用地使用權進行出讓。主要是對地下商業街、餐飲娛樂等設施用地的出讓，相應的地面部分基本無建筑物，全部為地下建筑。如2005年出讓給徐州古彭地下商場管理處中山路與淮海路交叉口（地下）中心時尚大道項目和2008年出讓給徐州中央國際廣場置業有限公司的YOVO時尚街區項目。

（3）結建地下空間出讓地表建設用地使用權。即對地上地下建筑物占用的地表建設用地使用權整體出讓。如2011年出讓給徐州天成房地產開發公司的礦大南都商務中心項目，出讓范圍包括地下建筑空間，該地下建筑和地上建筑共同設立地表建設用地使用權。2016年8月17日，軌道交通1號線銅山路站地塊掛牌出讓，雖并未單獨設立地下空間建設用地使用權，但在規劃條件和出讓文件中規定：可以建設不大于9 300m2的地下空間商業用房。同時，該地塊使用權范圍又涵蓋地鐵站點地表部分，是徐州市首次對地鐵站地表建設用地使用權和地下建設用地使用權進行出讓。

2.2 存在的問題 當前，徐州市地下空間開發利用規模越來越大，在地下空間用地供應實踐中尚存在以下問題：

（1）地下空間開發利用管理沒有形成合力。地下空間開發利用涉及土地、規劃、人防、不動產登記等多個職能部門，由于工作上的銜接問題，易造成地下空間開發利用管理的盲區。

（2）缺乏有效的規劃管控。主要體現在地下空間開發利用規劃滯后，缺少地上、地下統籌的國土空間規劃體系，大多是無序化、個案化開發，導致地上地下用地范圍銜接不一致。

（3）地下空間權屬不明。幾乎所有的房地產開發項目在土地掛牌出讓時均未提及地下空間利用情況，掛牌公告的內容也不涉及地下建筑容積率。相應地，出讓合同對地下空間利用情況及地下建設用地使用權也無法明確約定。土地出讓金僅是地表建設用地使用權宗地的權益。因地下建設用地使用權部分沒有繳納土地出讓金，開發企業也就無法取得地下建設用地使用權。產權不明晰往往影響了開發利用地下空間的積極性。

3 地下空間建設用地使用權設立

3.1 空間建設用地使用權的分層設立 我國城市地下空間的開發利用起步較晚，1997年建設部出臺的《城市地下空間開發利用管理規定》對城市地下空間的規劃、工程建設和工程管理等作出具體規定，標志著我國城市地下空間開發利用開始規范化[2]。2007年頒布的《物權法》第136條規定，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立”。從法律上確立了地下空間使用權用益物權的基本性質。2016年5月住房和城鄉建設部編制的《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》指出，對已有和在建地下空間進行分類和信息收集，并納入不動產統一登記管理。但截至目前，尚沒有一部法律法規對地下空間建設用地使用權管理進行專門規定。近年來，隨著我國城市建設規模的不斷擴大，城市地下地上空間的開發利用越來越受到重視，一些省、市地方政府對城市土地地下空間利用進行積極的探索[1]。列如2004年北京市頒布了《北京中心城中心地區地下空間開發利用規劃》，2006年9月上海市頒布《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》，2008年9月《深圳市地下空g開發利用暫行辦法》實施，2016年4月南京出臺了《南京市城市地下空間開發利用管理暫行辦法》。

我國憲法規定，國有土地所有權設立的主體是國家。國家可以先后或同時將地表、地上和地下土地使用權賦予不同的土地權利人，所有權人之外的土地權利人不可以其用益物權為基礎設定擁有地上或地下土地使用權[3，4]。土地在物理形態上分為地上層、地表層和地下層，是立體的三維空間，隨之，地下或地上空間也當然屬于土地所有人的支配范圍內?？臻g建設用地使用權范圍可以用“縱”、“橫”來確定：“橫”以建設用地的四至為限；“縱”則限以地上高度和地下深度。為避免“縱”向范圍過大而影響地表建設用地使用權的發揮，限制地表建設用地使用權“縱”向范圍，在批準地表建設用地使用權時，應在劃撥決定書或出讓合同中，依據規劃建設要求，設定地上、地下一定范圍歸并到地表建設用地范疇[5]。范疇之外的土地使用權主體為國家，并在不影響地表使用權的情況下國家可將地上或地下的土地使用權再次出讓或劃撥給其他土地使用者。地表土地使用權人不能隨意將地上地下空間出讓或轉讓給他人，否則將造成地上地下空間的無序開發。《物權法》第一百三十六條為空間建設用地分層管理提供了法律依據，建設用地使用權在空間上的分層設立也是當前不動產權籍管理和登記制度體系建設的基本原則。

3.2 空間建設用地使用權的分類 對于空間建設用地使用權的類型國內一些城市也進行了探討和分類，例如成都市將空間建設用地使用權分為單建地上建設用地使用權、結建地上建設用地使用權、單建地下建設用地使用權和結建地下建設用地使用權四種類型；重慶市將空間建設用地使用權分為聯建地上地下空間建設用地使用權和單建地上地下空間建設用地使用權，其空間權利等同于地表土地的建設用地使用權利；南京市將空間建設用地使用權分為地表建設用地使用權、地下建設用地使用權和地上建設用地使用權。因此，按當前不動產登記的權利體系劃分，以地鐵為例，將徐州市地下空間建設用地使用權可分為[5，6]：（1）地鐵地表建設用地使用權。用地狀況為地鐵項目建設用地直接占用地面區域，比如地面站臺、地面軌道，與國有建設用地使用權具有同等的權利和權益。（2）地鐵地下建設用地使用權。地鐵地下建設用地使用權是地鐵項目建設所占用的地表以下的地下空間，包括地下鐵軌、地下站臺、地下地鐵交通設備附屬用房及其配套的商服用地，地下與地表的出入通道等。根據用途可分為地下交通設施建設用地使用權和地下商服建設用地使用權。對地下建設用地使用權設定登記后，與地表建設用地使用權享有相同的權利和權益。（3）地鐵地上建設用地使用權。地鐵項目建設將超出地面的地上地鐵軌道和地上站臺及地上站臺商服綜合體設定為地鐵地上建設用地使用權，按照用途分為公共交通設施建設用地和商服建設用地使用權，設立登記后，與地表建設用地使用權享有相同的權利和權益。

4 城市地下空間建設用地供地方式

4.1 地下空間建設用地供地原則

（1）有據可查原則。地下空間建設用地應按照立項批文、建設許可證等有法律效力的用地批文進行供地。

（2）公平原則。地下空間建設用地一般是在其他權利人已經取得地表土地使用權后，因城市建設需要，在其使用的土地范圍進行地下工程建設，應按照公平原則和不損害原土地權利人的合法權益的原則，合理劃分確認各自的權益。

（3）時序原則。地下空間建設用地在穿越他人建設用地時，遵循時序原則，即使某些土地權利人未對已獲得的土地使用權進行登記，在對地上地下空間建設用地供地時，也應尊重其已取得土地使用權的事實。

4.2 一般地下空間建設用地供地方式 我國城市地下空間的開發利用起步較晚，1997年建設部出臺的《城市地下空間開發利用管理規定》指出，地下空間的開發利用應當按照有關法律法規規定取得地下建設用地使用權，地下建設用地使用權供應方式依法可采取劃撥、出讓、租賃、作價出資或入股等。一般而言，用于國防、人防、防災、城市基礎設施（含地鐵、地下道路、共同溝、地下人行過街通道、地下工程連通工程等）和公共服務設施（含政府投資建設的公共停車設施）等使用地下建設用地使用權的，可采用劃撥方式供地；不具備公開出讓條件的以下情r，可采用協議方式出讓地下建設用地使用權：（1）原土地使用權人利用自有用地開發建設地下空間項目的；（2）與城市公共設施配套同步建設、不能分割實施的經營性地下空間；（3）政府投資已建成的人防工程用地，根據城市規劃需要變更為經營性用途的。此外，利用市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地和政府儲備用地建設經營性單建地下空間項目的，應通過招標、拍賣或掛牌的方式出讓地下建設用地使用權，其供地程序和審批方式可參照地表建設用地供地要求辦理。為規范地下空間建設用地供地程序，國土資源部門應組織研究土地立體空間基準地價，形成地表、地上、地下空間的地價體系，為標定地價設置、宗地地價評估提供依據。地下建設用地使用權單獨有償供應應當進行地下建設用地使用權地價評估，為土地資產審核提供依據。

4.3 地鐵建設用地供地方式 由于地鐵建設用地的特殊性、復雜性，北京、上海、重慶、深圳、南京等地地鐵建設用地都存在“先用后征”“先建后補”的情形。地鐵工程建設用地范圍涉及國有土地、集體土地，權利類型涉及地表建設用地、地下建設用地、地上建設用地，用地種類涉及臨時性建設用地、永久性建設用地、環境限制性用地（特別用地、保護用地）等。規范地鐵建設用地供地方式，有利于地鐵建設等地下空間開發建設中的不動產登記與管理，有利于保障地鐵建設用地權益。

（1）涉及國有土地的供地方式。地鐵建設過程中會因地表已有建（構）筑物以及地下地質條件的限制，對建設工程進行適度調整，所以地鐵建設用地供地方式與常規地表建設用地項目供地方式不同。以南京市地鐵建設項目用地供應為例，其采用地表部分“前期建設用地整體預供地，建成后按實際建設用地現狀調整”，地下、地上部分按地鐵建設設計方案實際施工建設，建成后據實直接供地的方式。地鐵建設的出站口、通風井等配套設施涉及地表用地可按規劃預供地，對預供地進行拆遷建設，建成后按實測結果供地。地鐵建設涉及的地下空間，采用按先期規劃建設，建成后按實際直接供地[5]。對于市政道路、鐵路、河流等地表上方的地鐵高架部分用地，采用按先期規劃建設、用地備案方式，即建設前期不供地，建成后按實地建設占用空間范圍直接辦理供地手續。

（2）涉及集體土地的供地方式。地鐵工程在城郊結合部從地上或地下穿越集體土地范圍時，應明確地表為集體土地所有權時地上、地下空間的確權方法。以成都市在建地鐵確權時的做法為例，采用以下方式：地上、地下為公共基礎設施用地或其他公益性用地（人防、管道、管線、水庫、交通、軍事實施等）時，按國有土地使用權確權；地鐵地下空間建設用地，在不破壞地表耕作層的情況下，直接利用，建成后按實際用地情況供地；地鐵站出入口、設備附屬用地、通風井等涉及占用集體土地地表時，先對集體土地辦理征收手續，后對地鐵建設用地供地，地鐵建成后，對實際占用集體土地進行勘測、核準后，根據現狀補償完善征地手續。

（3）配套商服用地供地方式。在地鐵工程建設中有相當一部分是商服建筑，用地性質為商服用地。如果商服建（構）筑物與地鐵主要建（構）筑物是不可分割的整體，且不以盈利為主，而是方便顧客、完善服務為主，且其產權屬于地鐵運營管理者，可在建設前進行預協議出讓，完善建設用地手續，待建成后根據實際用地狀況確認商服用地范圍，通過協議方式辦理有償用地出讓手續[5]。其他盈利性的商服項目必須通過招拍掛方式獲取土地使用權，用地最高年限40a，但在建設時建筑物要后退軌道站點及線路的安全距離，考慮與站點建設統一規劃、統一設計、統一實施，處理好與軌道線路及站點的銜接，并書面征求軌道公司意見。

5 規范徐州市地下空間建設用地利用的建議

徐州市地鐵1號線已于2015年全面啟動一期工程，地鐵2號線、3號線工程也相繼啟動。為統籌地下空間開發利用中涉及到的土地、資源、物權、規劃、防空等，應盡快開展相關法規規范的建立和完善。（1）制定城市地下空間開發利用的地方性法規和規章，同時將地下空間利用規劃納入正在開展的國土空間規劃中，探索地下空間土地權利設置、建筑物區分所有權問題、地下空間建設用地審批、地下空間不動產登記以及不動產權籍調查和信息管理等基本問題，解決土地地下與地表之間的權利關系。（2）創新當前地鐵建設用地的供應及利用方式，比如與地鐵建設用地相鄰宗地已經批準或登記為權利人使用的地塊，如果因地鐵建設或運營的需要而利用，可以由地鐵建設或運營單位與相鄰權利人協商達成一致，通過設立地役權的方式來解決地鐵運營中遇到的供地困難，既減少了建設用地規模總量，節省了資金，又保證了地鐵項目的建設與運營的順利進行。（3）規范地下空間建設用地供地程序，研究土地立體空間基準地價，形成地表、地上、地下空間的地價體系，為標定地價設置、宗地地價評估提供依據。地下建設用地使用權單獨有償供應應當進行地下建設用地使用權地價評估，為土地資產審核提供依據。

參考文獻

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[2]王萬茂，王群.城市土地空間權制度的構建與運行[J].中國土地，2015（1）：24-26.

[3]王燕霞.論空間建設用地使用權登記制度之構建[J].云南大學學報（法學版），2012（25）：38-44.

[4]殷秀云，張占錄.論中國地下空間權利登記制度的建立[J].中國土地科學，2010（6）：14-19.

第8篇：對國土空間規劃的建議范文

兩年多來，首都“金名片”保護得怎么樣了？相關的規章制度落實情況如何？運行機制體制是否順暢？未來還將開展哪些工作？近日，北京市規劃國土委副主任王飛向《財經國家周刊》記者做了詳細介紹。

“名城委“干什么

考察北京提出“金名片”后，北京有什么新理念、新舉措？ 北京西城大柵欄地區的胡同微改造。

王飛介紹說，2016年6月，北京市委市政府了《關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》，針對歷史文化名城提出了“全面保護”的理念，明確全面保護的理念就是要分層次、分類型、分時間、分地域地保護北京古都風貌的所有歷史文化要素?！叭姹Ｗo”是認識的全面、內容的全面、范圍的全面、參與者的全面、措施的全面，既是一個理念，也是一項方針。

在組織機制的建設方面，北京在全國率先建立了以名城委為統籌協調平臺的名城保護工作機制。為促進城市規劃轉型與土地利用方式轉變相融合，使空間規劃與土地利用規劃更一致，更好地發揮規劃的引領和控制作用，原北京市規劃委和原北京市國土局于2016年合并，成立了北京市規劃國土委。北京名城委辦公室就設在北京市規劃國土委，其主要職責是：在北京名城委領導下，負責統籌協調北京歷史文化名城保護工作;組織編制北京歷史文化名城保護規劃，研究北京歷史文化名城保護機制、政策和措施，并提出建議;指導督促有關區（縣）歷史文化名城保護和修繕工作;承擔北京歷史文化名城保護委員會的日常工作。

王飛介紹，近期，北京還將開展三項重點工作：

一是構建涵蓋舊城、市域和區域的歷史文化名城保護體系;加強香山、萬壽山、玉泉山和清漪園（頤和@）、敬宜園、靜明園、暢春園、圓明園等“三山五園”的保護與利用，名鎮名村、傳統村落的保護與發展，文物保護，以及優秀近現代建筑及工業遺產保護，充分挖掘北京歷史文化積淀，推動城市有機更新與活力再造，講好北京故事。

二是強化舊城整體保護的10個方面，完善保護機制。例如，保護從永定門至鐘鼓樓7.8公里長的明清北京城中軸線的傳統風貌特色;恢復重要歷史河湖水系;進一步凸顯明清北京城“凸”字形城廓和四重城廓格局;恢復具有老北京味的傳統街巷胡同肌理和四合院傳統居住形態。

三是傳承歷史文脈，構建“綠水青山，兩軸十片多點”的城市風貌景觀格局。兩軸指的是中軸線、長安街;十片包括舊城文化景觀區域（舊城）、“三山五園”文化景觀區域等;多點涵蓋古城、古鎮和傳統村落保護、大遺址保護等。

合力保護“金名片”

兩年多來，北京開展了東、西城一般平房區“煤改電”工程，有效改善了舊城居民生活居住條件，優化了舊城生態環境。在大柵欄歷史文化街區，以市政先行的方式，通過對楊梅竹斜街開展市政基礎設施及景觀環境改造，帶動了胡同兩側傳統院落的保護更新;在阜成門內大街歷史文化街區，開展了白塔寺藥店降層的工作;在東四南歷史文化街區，完成了史家胡同博物館建設。

“保護”與“發展”一直是北京名城保護工作中面臨的核心矛盾。王飛表示，處理好兩者之間的相互關系，首先要加強統籌，完善平房保護更新體制機制，建立體現平房保護更新特點的行政審批機制，建立政府搭臺、國企實施、市場化運作的模式。同時要漸進式推進產權明晰和市場化改革，推動直管公房房屋交易制度改革。在創新投融資體制方面，要積極引導和鼓勵社會資金進入，進一步完善多方參與的投融資機制。探索建立舊城平房保護與更新專項資金。

此外，還要堅持因地制宜、整院騰退、整體改善的原則，統一補償標準，多元化安置居民。統籌房源，保證安置房供應。建立信息查詢系統和平臺，保障政策公開透明，前后一致。完善協議騰退模式下相關配套政策。建立基于社區的精細化管理體系、改善民生。加強直管公房的日常管理，確保房屋及設備設施的正常使用。

在胡同環境品質提升方面，以“九橫八縱”56條主要大街為骨架，全面推進城區各項環境建設工作，在提升城市環境建設品質上下功夫。如實施朝阜路等59條達標大街環境整治工程;完成朝陽門北小街等71條大街建筑物外立面集中清洗粉飾;完成10個重點地區的環境整治;完成49處校園周邊、6條鐵路沿線的環境提升工作;逐步推進恢復玉河、三里河等水系恢復工作等。

王飛告訴記者，在一定程度上，社會各界仍將遺產保護與城市經濟社會發展孤立看待，尚需進一步將文化遺產作為城市核心競爭力加以考量，注重遺產價值挖掘、存量利用與品質提升。

雖經多年探索，但普遍以“自上而下”、“以建設代保護”的增量改造為主，需要進一步調動利益相關方的積極性，形成全社會參與名城保護的合力。

近年來，名城保護資金更多投入到文物保護與修繕，而用于歷史文化街區保護資金明顯匱乏，名城保護的多元化社會融資模式遠未建立。各區的“架空線入地”、“煤改電”、“環境整治”等專項資金也強調?？顚Ｓ?，統籌實施力度有待加強。

第9篇：對國土空間規劃的建議范文

關鍵詞：土地整治；國內外；研究進展；經驗借鑒

土地整治最早出現在中世紀的歐洲，其中以德國的土地整治歷史最悠久，不同國家和地區對土地整治有著不同的稱謂，其中，德國、荷蘭、俄羅斯等國稱之為土地整理，日本則稱之為土地整治或整備，又稱之為耕地整理， 澳大利亞稱之為土地復墾整治，哈薩克斯坦稱之為土地整理，埃及稱之為土地綜合整治發展概況，印度稱之為土地綜合治理與保護，匈牙利稱之為土地綜合整理，我國臺灣地區則稱之為土地重劃[1-3]。由于各國對土地整理內容有著不同的理解，世界各國的學者對土地整理概念也有許多不同的定義。經過300 多年的發展，世界各國在土地整理的理論、法制建設、項目管理和經費等方面積累了十分豐富的經驗，而我國的土地整治工作尚處于起步階段，充分學習和借鑒發達國家土地整治方面的先進經驗，對于推動我國國情的土地整治模式具有十分重要的意義。

1 典型國家和地區土地整治發展概況

國外的土地整理起源于16 世紀中葉的德國，之后，歐洲的荷蘭、俄羅斯等國通過多年實踐，積累了豐富的經驗。綜觀歷史，大致經歷了3 個發展階段，如下表所示。

1.1 德國土地整理發展概況

1.1.1 德國土地整理的內容。土地整理的內容包括合并土地、村鎮改造、開辟建設用地、公共建設用地、景觀的塑造和保護、森林土地整理、特種經濟作區的土地整理、地籍更新測量八個方面的內容。

1.1.2 德國土地整理的機構建設。德國土地整理是在土地整理局的監督指導下而進行的一種經濟活動，它的職責是制定相關規章制度和規則，監督土地整理過程，并承擔執行有關法律規定。在各基層地區設有土地整理機構，其中，州土地整理機構為最高權力機構，基層土地整理機構只需要負責本區域內的工作[4]，另外，參加者聯合會為土地整理的具體執行單位。

1.1.3 德國土地整理的法律保障。德國土地整理的法律依據包括德國聯邦土地整理法和各州制訂的實施細則與條例。德國聯邦的土地整理法于是1953 年頒布的，并在1976 年和1982 年進行了修改，德國聯邦土地整理法中具有完善的制度，明確規定了土地整理的目的、方法、機構設置、成果驗收、權屬調整等，此外，還規定最高行政法院需負責審議、處理訴訟案件[5]。在州一級內部設立獨立的仲裁機構，負責解決有關爭議問題。

1.1.4 德國土地整理的權屬管理。德國十分重視權屬管理，并積累了十分豐富的經驗。在項目立項前，需要明確整理區內的權屬現狀問題；在權屬調整開始進行之前，需制定詳細的調整方案；在形成新的土地產權關系后，需及時進行變更登記 [6]。

1.1.5 德國土地整理的特點。德國在土地整理過程中十分注重公眾的參與，認為公眾的參與和支持是實現土地整理目標的關鍵；國家根據具體內容資助土地整理費，具有一定的導向作用；土地估價在土地整理中發揮重要的作用[7-8]。進行土地估價，有利于實現地產交換價值平衡；現階段，德國十分重視景觀和生態環境的保護，在規劃設計中需明確生態的可行性；同時，德國也非常注重信息技術在土地整理中的應用，已在軟、硬件和一些技術標準方面獲得了一定的發展[9-10]。

1.2 荷蘭土地整理發展概況

1.2.1 荷蘭土地整理的類型及內容。荷蘭土地整理主要包括以非農業為目的的土地整理、以農業為目的的土地整理、土地的調整、基于協議的土地整理四種類型。在土地整理的開始時期，荷蘭十分強調增加農田的平均場地尺寸及農業經濟性指標，而近年來荷蘭土地整理工作的重心已有所轉移，開始以保護生態環境、美化土地及建設戶外設施等多重利用方面。

1.2.2 荷蘭土地整理的機構建設。荷蘭土地整理的管理機構是在是不斷發展變化著的。大體說來，在20世紀，土地整理項目是由中央土地整理委員會及項目執行單位來共同管理的，最近十幾年，土地整理項目的管理權下放到了區或省一級政府，省一級政府還接管了項目實施的部分權利[11]?，F在，土地整理項目實施部門為DLG，主要負責土地整理和農村開發整理項目實施過程中的管理。

1.2.3 荷蘭土地整理的法律保障。荷蘭土地整理的發展也帶動了相關法律制度的逐步建立。1924 年第一部法案的出臺，在法律層面上明確了土地整理；1935 年，荷蘭建立了土地整理服務局；1938 年出臺的第二部土地整理法案，簡化了土地整理項目的審批程序；1954 年新的土地整理法案的出臺，使土地整理項目和空間規劃間的關系變得越來越敏感；1965年頒布的空間規劃法案，規定了省級項目須與地區空間規劃保持一致；1985 年，國家新的土地整理法律的頒布提供了多種可選實施方案，還保留了1954 年法案中的投票表決制度。

1.2.4 荷蘭土地整理的特點?？v觀荷蘭土地整理項目發展趨勢，荷蘭土地整理的工作重心已經從單純的調整農業本身發展為實現農村地區土地的多重利用，從演變的軌跡中可以發現，決定土地整理項目的啟動、規劃及實施的最為重要的力量是與利益分配緊密相關的個人和團體[12]。隨著農村地區的綜合發展，未來的土地整理項目牽涉到的利益群體將會越來越多，但是項目必須得到多數人的同意這一原則將不會改變。

1.3 日本土地整理發展概況

1.3.1 日本耕地整理的內容。日本耕地整理通過各種改造手段來增進土地在農業上的應用，整理的內容包括土地交換、分割合并、土地開墾、種類轉換及有關內容的變更、造田；道路、溝渠、蓄水池等的變更及對上述設施的改造或新建等[13]。

1.3.2 日本耕地整理的特點。日本耕地整理的特點主要包括完善耕地整理程序、完善監督機制；有法可依；共同監督四個方面。耕地整理的實施主要包括耕地整理實施的認可、開工、完成、換地處分、地租分配、登記及土地整理事業的終了幾部分。

1.4 俄羅斯土地整理發展概況

1.4.1 俄羅斯土地整理的內容。俄羅斯土地整理的技術具有明顯的延續性，現已具有完整、系統的體系[5]。其主要任務是調整土地關系、組織管理土地資源的合理利用，形成科學、最佳的土地利用結構，保障實現土地的再分配，綜合改善農用地質量，維護已有自然生態景觀，并為合理進行生產創造條件。

1.4.2 俄羅斯土地整理的發展歷程。俄羅斯的土地整理開始于17 世紀初的沙皇俄國時期。1789 年，沙皇俄國土地整理大學的建立適應了當地土地整理的需求，為俄國培養了大批專門人才。在前蘇聯時期，土地整理是提高和保護耕地生產力的重要手段，并緊緊圍繞經濟發展來進行[4]。前蘇聯的土地整理工作帶來了很大經濟效益，在自然資源調查、選擇區域進行開發、對廢棄地進行復墾等方面都可以借鑒。前蘇聯解體后，俄羅斯政府頒布了《土地基本法》，對土地整理的概念、任務、目的、內容等都做了明確的規定。

1.5 我國臺灣地區土地重劃發展概況

在我國臺灣地區，土地整理稱之為土地重劃。臺灣地區的土地重劃包括兩個方面的內容，分別為市地重劃和農地重劃。

1.5.1 臺灣地區農地重劃發展概況。（1）臺灣地區農地重劃的內容。農地重劃的主要工作內容包括： 規劃整理農地重新，建立標準田塊，通過土地交換分合來集中農戶的土地； 規劃配置完善的道路，使每一田塊都能直接通路、排水、灌溉，方便運輸，減少鄰里糾紛； 配臺農地重劃實施，做好排水設施，修筑堤防，興建道路，徹底改善農業生產生存環境，發揮農地整體效益，從而提高經營效率。（2）臺灣地區農地重劃的機構建設。臺灣管理土地重劃的機構是內政部土地重劃工程局，地政處是“ 省”主管機關，負責業務的規劃、推動、督導工作；農地重劃委員會的職責是負責實際過程中的執行工作；農地重劃協進會的職責主要是負責協助行政管理部門推動業務的順利進行。（3）臺灣地區農地重劃的經費情況。臺灣農地重劃所需經費分為四項，主要設計行政業務、相關改善工程、規劃及農水路工程等方面[14]。在這四項費用中，行政業務費由省承擔；相關改善工程費、規劃費由中央和省各承擔一半；農水路工程費由農民自己負擔4 萬元新臺幣，其余由政府輔助。（4）臺灣地區農地重劃取得的成效。1958--2004 年期間，臺灣地區共完成農地重劃788區，重劃面積超過39×104公頃，超過臺灣面積的11%，增加了生產用地面積、農場規模，改善了農業結構、農業生產條件，提高了農地生產力，增加了農民收入，為臺灣地區的發展作出了很大的貢獻[15]。

1.5.2 臺灣地區市地重劃發展概況。在我國臺灣地區城市土地整理稱為市地重劃，也叫舊城改造。其實質是在城市區域內，按照土地利用目標及用途，采取各種技術手段，對土地利用現狀進行綜合整治，提高土地利用率和產出率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。

臺灣地區出臺的相關法律法規保障了市地重劃工作正常有序地進行，目前與市地重劃相關的法令主要有《平均地權條例》、《平均地權條例施行細則》、《市地重劃實施辦法》等，另外，還有一些與這些法令相配套的法規。

推動臺灣地區市地重劃的方式分為由政府征求地主同意辦理；由政府強制辦理；由地主申請辦理；由地主自行辦理四種[14]。市地重劃的實施程序分為10個階段，包括選定重劃地區、擬訂重劃計劃、通知的核定和公告；測量；地價查估；土地拆遷補償及工程施工；計算負擔；分配設計；清理權利；整理地籍；交換與清償；財務的結算。

2 典型國家和地區土地整治經驗對我國的啟示

目前，我國土地整治研究領域較為全面，成果頗豐，但我國土地整治開展較晚，還沒有形成自己的完整的理論體系，努力學習和借鑒世界各國和地區在土地整理方面的經驗，對全面提高我國土地整治的整體水平，構建適合我國國情的土地整治新模式將大有裨益?，F提出以下幾點建議：

2.1 建立健全土地整治法律政策

土地整理涉及多方面利益，而這些利益需要健全的法規政策體系來調整。從1988 年《土地復墾規定》的出臺到1998年新的《土地管理法》掀起了新一輪熱潮，再到2003年《土地開發整理若干意見》的頒布，都為我國土地整治的立法工作奠定了良好的基礎。但我國完善的法律法規還沒有形成，我們應該充分借鑒國外典型國家和地區的經驗，立足現實，著眼未來，盡快制定適合國情的土地整理法律及法規，使各項工作都有章可循 [2]。因此，國家或地方政府在制定政策法規時，應包括以下幾方面內容：土地整理原則、工作程序、土地整理的規劃與編制、主管部門、成果認定、資金籌措、考慮農民意愿、體現農村經濟發展政策等。

2.2 進一步完善土地整治的組織機構，保證機制順利運行

1998年之后，我國各級土地管理機構都相應成立了土地整理中心，但由于土地整理是一項綜合過程，涉及范圍比較廣，工作時間較長，所以，在具體的實施過程中，很多時候涉及到與當地很多部門的協調工作。因此，進一步完善組織機構，明確各機構的職權與工作程序，才能保證各部門之間的有效協調，防止推諉扯皮，提高土地整理機制的運行的效率。

2.3 推動土地整治由單一目標逐漸向多目標綜合型過渡

現階段，我國應充分學習德國土地整理的經驗，著眼于未來，追求綜合效益的最大化，注重與農村經濟發展相適應，重視生態環境的保護，使之具有持久的生命力，實現農用地數量、質量與生態環境三者之間的的協調統一 [4]。學習中德兩國合作的南張樓村項目的成功經驗，對于我國建設新鄉村、調整產業結構、轉移農村剩余勞動力、實現小康和農村現代化，都具有重要的參考價值，并對我國農村經濟的發展產生深遠的影響。

2.4 重視土地整治的權屬調整

土地整理過程中會涉及權屬調整問題，而權屬調整對促進土地整理事業的健康穩定的發展，保持農村社會穩定，維護廣大農民權益具有重要的意義。而完整的、明晰的產權是實現資源優化配置的前提條件，要使土地整理中原有產權者的權益得到保障，就必須充分實現產權的明晰，避免產權共有[9]?；诖?，我國應充分認識權屬調整的重要性，并從以下幾方面來進行權屬調整，包括完善土地規模經營、提高農業規模效益、提高農業競爭力、維護農民合法經營權等方面。

2.5 拓寬土地整治融資渠道

土地整理涉及方面寬泛，工作量很大，一定的資金投入可為保證土地整理項目的順利進行提供物質保障。借鑒國外土地整理的成功經驗，只有加大政府投入資金，才能使土地整理按照全局利益的要求實施，符合長遠規劃，然而，考慮到我國的國情，很多地區經濟發展水平還比較低，資金相對缺乏，因此，資金問題成為當前制約我國土地整理事業發展的最大障礙和關鍵因素，在今后的發展中，我們應加強政府投入的引導作用，同時考慮其他有效的籌資渠道，如開發、信貸等專項資金，建立資金保障機制，從而，建立起以國家和地方投資為主，農戶積極參與的投資模式，為加快我國土地整理的產業化建設奠定基礎[7]。

2.6 構建土地整治科技支撐體系

土地整理系統復雜，涉及方面廣泛，客觀上需要多種理論與高新技術的大力支撐。當前，我們應主要加強以下幾方面的研究：一是農用地分等定級與估價。農用地分等定級與估價就是以土地的等級和價格作為對土地重新分配的依據，該項工作的開展，可為土地權屬調整提供新的思路和方法；二是“3S”技術應用研究。將“3S”技術應用于項目中信息的采集、分析和處理，可以規范項目編制工作，提高項目申報質量和效率；三是激光技術應用研究[16]。激光平地技術作為高新技術，其顯著優點是灌溉比較均勻、平地精度比較高，在實施項目中引進該項高新技術，將有利于提高土地平整工程的質量。

2.7 重視土地整治中的生態環境保護

土地整治過程十分復雜，涉及對土地資源的再組織和再優化，由于土地整理項目實施過程中難免會用到一系列生物工程措施，這就不可避免地會對項目區生態環境造成直接或間接的影響，目前，社會各界已意識到土地整治給生態環境帶來的一系列影響力和沖擊力，如轉變土地利用方式、轉變景觀布局等，充分認識到這些影響，將有助于我們更加科學、合理地進行工作[7]。因此，在開展土地整理工作時，應作好生態評估工作，重視農田水利建設、中低產田改造過程中的生態環境保護問題，大力營造防護林，從而實現真正意義上的綜合效益最大化，實現土地資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展。

2.8 積極推動土地整理公眾參與

土地整治是一項 “民心工程”，最終目的是在為農民自己辦好事，因此農民的積極參與，是推動土地整理工作向前發展的一種有利方式。公眾參與土地整理追求的是有限的政府權力和有效的公眾責任，體現的是項目決策的合理性，無論從政治、經濟的角度，還是從社會角度來看，公眾參與項目決策都是不可或缺的，可通過公眾提出的寶貴意見來彌補技術研究的不足，完善相關可行性研究，使項目設計更具有科學性、合理性[17-18]。只有建立在堅實的群眾基礎之上的土地整理項目，才可以使土地整治項目順利實施，少走彎路，節省投資，達到應有的預期成果?！?/p>

參考文獻

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