對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議精選(九篇)

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第1篇：對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文

【關(guān)鍵詞】三規(guī)合一、濱河國(guó)際新城、信息化、數(shù)據(jù)化

一、三規(guī)合一概念

將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到相同內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，并落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，各規(guī)劃的其它內(nèi)容按相關(guān)專業(yè)要求各自補(bǔ)充完成，即為“三規(guī)合一”。

“三規(guī)合一”并非僅僅指一個(gè)規(guī)劃，主要指一個(gè)共同的空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我國(guó)頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十二條：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

2、2008年開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

3、住建部2014年1月24日《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開(kāi)展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》文件提出“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面落實(shí)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，堅(jiān)持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的原則，按照城鄉(xiāng)一體、全城管控、部門協(xié)作的要求，編制縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系。

4、國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出 “多規(guī)合一”――《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》2014年3月印發(fā)。提出：加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

地方實(shí)踐

2008年10月上海政府機(jī)構(gòu)改革，原城市規(guī)劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門整合，組建上海市規(guī)劃與國(guó)土資源管理局，該機(jī)構(gòu)的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整，“規(guī)土整合”一時(shí)成為2009年中國(guó)規(guī)劃管理領(lǐng)域和政府機(jī)構(gòu)改革的熱點(diǎn)。

國(guó)家推進(jìn)

2003年10月，國(guó)家發(fā)改委正式啟動(dòng)了規(guī)劃體制改革試點(diǎn)，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個(gè)試點(diǎn)城市。使基層規(guī)劃能真正成為“國(guó)家規(guī)劃體系的支撐點(diǎn)”。

隨后，“三規(guī)合一”的改革試點(diǎn)陸續(xù)在國(guó)內(nèi)部分省市展開(kāi)：2007年，重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃獲批并被確定為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，以此為契機(jī)，重慶市開(kāi)始了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃改革，2009年重慶市發(fā)改委開(kāi)展了“四規(guī)疊合”綜合實(shí)施方案試點(diǎn)工作，除發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃也被納入規(guī)劃協(xié)調(diào)的范疇，即空間開(kāi)放的性質(zhì)和強(qiáng)度要符合環(huán)境功能區(qū)劃的要求，更進(jìn)一步的體現(xiàn)了規(guī)劃作為一個(gè)整體系統(tǒng)的開(kāi)放性和協(xié)調(diào)性。

三、河南特色“三規(guī)合一”

1、以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)。

2009年4月，河南省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)科學(xué)規(guī)劃科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)全省首批確定的180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行調(diào)查，在掌握全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基本情況的基礎(chǔ)上，對(duì)產(chǎn)業(yè)集群生存狀況、發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行對(duì)比分析，為省委、省政府制定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展政策，分類指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展提供決策依據(jù)。

2、以“三規(guī)合一”為平臺(tái)，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃“三規(guī)合一”，這無(wú)疑是河南的創(chuàng)舉。河南省要求，一個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)不能超過(guò)3個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)（項(xiàng)目）的集中布局。

3、以產(chǎn)城互動(dòng)為依托。河南省通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)人口集中，依托城市服務(wù)功能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集中創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，完善生產(chǎn)生活服務(wù)功能，提高產(chǎn)業(yè)支撐和人口聚集能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展相互依托、相互促進(jìn)。

四、鄭州市濱河國(guó)際新城存在的困境及建議

鄭州市濱河國(guó)際新城為中建（鄭州）城市開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司建設(shè)開(kāi)發(fā)的土地整理投資項(xiàng)目，位于潮河以南，107輔道以東，經(jīng)南十五路及經(jīng)南十四路以北，四港聯(lián)動(dòng)路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補(bǔ)償、安置房建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中尤其前期手續(xù)辦理：紅線圖、設(shè)計(jì)條件、“一書兩證”、土地證等因規(guī)劃/土地主管部門標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、規(guī)劃管理部門分管方向不同存在較多困難；此外規(guī)劃部門與土地部門焦點(diǎn)不統(tǒng)一導(dǎo)致部分土地?zé)o法出讓。

困境1――用地矛盾、沖突：兩個(gè)規(guī)劃中建設(shè)用地的未交集片區(qū)造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。

困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對(duì)象邊界的差異不同規(guī)劃編制主體采用不同基礎(chǔ)數(shù)據(jù)導(dǎo)致邊界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃采用不同測(cè)量精度，導(dǎo)致行政界線偏差。

困境4――規(guī)劃管理矛盾重重：

難以科學(xué)決策――審批決策中缺乏科學(xué)評(píng)判的空間管理信息基礎(chǔ)；

土地利用總體規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)范圍與城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地沖突，使得審批決策困難。

審批管理效率低――項(xiàng)目申報(bào)部門間缺乏信息共享；

進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)審批時(shí)，所涉及的各個(gè)部門間沒(méi)有共享足夠的信息，使得審批效率較低。

部門各自為政――各類空間事權(quán)界線不清，缺乏系統(tǒng)劃定。

困境5――部門利益不同，發(fā)展底線和焦點(diǎn)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不一：環(huán)保――環(huán)境為重；國(guó)土――供地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)；規(guī)劃――城市建設(shè)指標(biāo)；工信――工業(yè)發(fā)展為重；旅游――旅游提升為重。

困境7――缺乏系統(tǒng)的空間管制措施：空間事權(quán)交叉處理缺乏依據(jù)――相互推諉；

空間管制要求缺乏系統(tǒng)全面梳理――未全覆蓋、難準(zhǔn)確定位、標(biāo)準(zhǔn)不一仍然存在。

2、濱河國(guó)際新城的建議

從河南省實(shí)施“三規(guī)合一”的效果來(lái)看，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向十分正確，但是經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展超越了配套服務(wù)功能區(qū)域的發(fā)展速度。

將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中相同的部分統(tǒng)一起來(lái)，即可避免目前區(qū)域城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的二者不相符，土地?zé)o法出讓的情況。

第2篇：對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)境規(guī)劃空間資源主體功能區(qū)劃生態(tài)功能區(qū)劃

Abstract: in the two type society construction under the influence of the environment of policies, in the city for sustained the needs of the development of the health, rural and urban planning and ecological environment protection plan fully fusion has become a trend, this paper analyzes the contradiction between the two planning focus, in order to solve the main contradiction as a starting point, up to the urban and rural planning idea, down to the space of coordination system resources and put forward two rules of concrete Suggestions to fully mix. In the macroscopic level main body function division and with ecological function division in different areas of urban and rural space control principle contents is proposed requirements, theoretically expand the space of urban and rural planning control perspective; In the micro level of hebei province as an example, detailed the content of urban and rural planning space control, practice can enhance the scientific nature of the rural and urban planning and operation.

Keywords: urban and rural planning environmental planning space resource ecosystem delineation main function division

中圖分類號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

前言

中國(guó)在現(xiàn)代化建設(shè)中面臨著資源短缺、環(huán)境惡化的瓶頸，十七大報(bào)告提出，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)（簡(jiǎn)稱“兩型”社會(huì)）不僅是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。城鄉(xiāng)建設(shè)是兩型社會(huì)建設(shè)的載體，城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)的藍(lán)本，要想最終實(shí)現(xiàn)兩型社會(huì)目標(biāo)，就必須追溯到源頭，對(duì)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提出更高的要求。城鄉(xiāng)建設(shè)快速推進(jìn)給城鄉(xiāng)環(huán)境帶來(lái)了一系列諸如資源短缺、環(huán)境污染、城市熱導(dǎo)等負(fù)面影響， 這些負(fù)面影響已逐步彌蓋了城鄉(xiāng)建設(shè)的正面效應(yīng)，成為制約城市自身健康發(fā)展的瓶頸。隨著人民生活水平不斷提高，人民對(duì)居住環(huán)境的要求越來(lái)越高，良好的景觀和生態(tài)環(huán)境成為了城市人民追求的新目標(biāo)，從以人為本的角度出發(fā)，為了滿足城市自身的可持續(xù)發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃有機(jī)納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃已成為必然選擇。

從傳統(tǒng)“兩規(guī)協(xié)調(diào)”（土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃）的博弈歷程來(lái)看，兩種規(guī)劃協(xié)調(diào)的本質(zhì)是用地問(wèn)題，新城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實(shí)施已經(jīng)提供了解決問(wèn)題的法律平臺(tái)。借鑒傳統(tǒng)兩規(guī)合一的經(jīng)驗(yàn)，從宏觀角度分析，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾焦點(diǎn)應(yīng)該是建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)用地的失衡問(wèn)題，因此本文跳出了僅就城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)保篇章分析問(wèn)題的小圈子，針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾焦點(diǎn)，上至城鄉(xiāng)規(guī)劃編制理念，下至空間資源的協(xié)調(diào)性系統(tǒng)提出“兩規(guī)合一”的具體建議。

一、 規(guī)劃編制理念的融合

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的融合并不是簡(jiǎn)單的把環(huán)保規(guī)劃拿來(lái)照搬內(nèi)容，而是需要從上至下系統(tǒng)的吸納，規(guī)劃編制理念是規(guī)劃編制中的“上”，規(guī)劃理念類似根基，限定了規(guī)劃的大體框架和編制方向。因此“兩規(guī)合一”首先要從理念上融會(huì)貫通[1]。

1、規(guī)劃編制的定位由單純滿足建設(shè)規(guī)模需求轉(zhuǎn)變?yōu)楣┬杵胶獾碾p向協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的城（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，是以需求為導(dǎo)向的規(guī)劃模式，主要立足于發(fā)展的需求決定城市的性質(zhì)、職能和規(guī)模。把環(huán)境保護(hù)融入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中，不僅要考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，還要充分考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力及資源的供給能力，為城鄉(xiāng)的發(fā)展提供基本保障和充足后勁。量化城市在資源、能源、環(huán)境等方面所能接受的容量，通過(guò)需求與容量的相互協(xié)調(diào)，科學(xué)統(tǒng)籌城市的定位和發(fā)展規(guī)模，保障城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)在資源、環(huán)境可容納的范圍內(nèi)，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2、規(guī)劃編制的重點(diǎn)由空間布局和發(fā)展建設(shè)轉(zhuǎn)向生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)進(jìn)行。傳統(tǒng)城（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃注重的是人工物質(zhì)空間的規(guī)劃，多把空間如何布局，空間上如何安排人類活動(dòng)及相應(yīng)設(shè)施建設(shè)作為首要內(nèi)容，輔以自然生態(tài)環(huán)境的點(diǎn)綴，這就導(dǎo)致了對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的忽視。把環(huán)境保護(hù)規(guī)劃有機(jī)納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃就需要擴(kuò)大城鄉(xiāng)規(guī)劃的視野，豐富與相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容，并保障新增內(nèi)容與傳統(tǒng)內(nèi)容的有機(jī)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)從“單純的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”到“禁建區(qū)、限建區(qū)與適建區(qū)規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變。優(yōu)先考慮自然生態(tài)條件，最大限度地保護(hù)和修復(fù)自然生態(tài)，將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)限定在合理的空間范圍內(nèi)，從空間資源角度保障城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。

二、 空間資源協(xié)調(diào)性分析

空間資源的爭(zhēng)奪是城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃矛盾焦點(diǎn)所在[2]，因此“兩規(guī)合一”的突破口和關(guān)鍵點(diǎn)就是如何在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境之間協(xié)調(diào)配置好空間資源，而城鄉(xiāng)規(guī)劃中的空間管制正是實(shí)現(xiàn)空間資源協(xié)調(diào)配置的具體抓手?？臻g管制具體內(nèi)容是優(yōu)先保護(hù)區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境，緩解空間資源壓力，優(yōu)化空間資源配置，通過(guò)明確各種地域類型空間管制的范圍、形式和程度，確保城鄉(xiāng)空間形態(tài)和資源豐度，引導(dǎo)城鄉(xiāng)合理建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境的和諧發(fā)展。[3]中國(guó)地域遼闊，各地生態(tài)環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異很大，把行政分割的城鄉(xiāng)空間放到整個(gè)國(guó)土空間和完整生態(tài)系統(tǒng)的大空間范圍內(nèi)考慮，處在不同地域的城鄉(xiāng)建設(shè)應(yīng)服從該地域整體的主體功能和生態(tài)功能，因此不同地域城鄉(xiāng)規(guī)劃中的空間管制內(nèi)容應(yīng)結(jié)合主體功能區(qū)劃及生態(tài)功能區(qū)劃的布局對(duì)空間資源從宏觀層面上加以引導(dǎo)。把城鄉(xiāng)空間拆解到小空間范圍分析，主要抽象概括為禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)三種空間資源的優(yōu)化配置，其中禁建區(qū)、限建區(qū)與環(huán)境領(lǐng)域的受保護(hù)地區(qū)在空間界定上有重疊部分，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃在具體編制及實(shí)施空間管制內(nèi)容時(shí)應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境中受保護(hù)地的點(diǎn)狀分布情況，保護(hù)地的具體類型及保護(hù)的具體要求，以求在空間管制范圍劃分上更加合理，在管制措施制定上更加具體，增強(qiáng)空間管制的科學(xué)性和可操作性。

1、宏觀層面上空間資源協(xié)調(diào)性分析

主體功能區(qū)就是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開(kāi)發(fā)方向，完善開(kāi)發(fā)政策，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。根據(jù)上述開(kāi)發(fā)定義和理念，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。[4]優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)都屬于城市化地區(qū)，開(kāi)發(fā)內(nèi)容總體上相同但開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)方式不同。限制開(kāi)發(fā)區(qū)主要包括農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。上述三類區(qū)是以行政界定的市（縣）為基本單元。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是一類特殊的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，根據(jù)保護(hù)需要呈點(diǎn)狀分布，不以行政邊界界定。

生態(tài)功能區(qū)劃是在充分認(rèn)識(shí)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過(guò)程及生態(tài)服務(wù)功能空間分異規(guī)律的基礎(chǔ)上劃分生態(tài)功能區(qū)。主要?jiǎng)澐至松鷳B(tài)調(diào)節(jié)、產(chǎn)品提供和人居保障三類生態(tài)功能區(qū)，其中生態(tài)調(diào)節(jié)功能主要包括水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、土壤保持、洪水調(diào)儲(chǔ)等五小類功能。[5]生態(tài)功能區(qū)主要是以行政界定的市（縣）為基本單元。

上述大范圍空間的兩類區(qū)劃具有一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，其中主體功能區(qū)劃中的優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)分別與生態(tài)功能區(qū)劃中的人居保障區(qū)，生態(tài)調(diào)節(jié)及產(chǎn)品提供區(qū)基本對(duì)應(yīng)，。對(duì)應(yīng)情況具體見(jiàn)圖。

由圖可知，主體功能區(qū)劃中的優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)包括生態(tài)功能區(qū)劃中的居住保障區(qū)及部分農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)。其中居住保障區(qū)與優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)政策基本一致，農(nóng)產(chǎn)品提供和生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)與優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)政策不一致，后一類地區(qū)看似在開(kāi)發(fā)政策上存在矛盾，但對(duì)該類地區(qū)的空間資源進(jìn)行詳細(xì)分解可知，兩類規(guī)劃分別對(duì)同一大類地區(qū)不同位置的空間資源做出了具體要求。由于主體功能區(qū)劃的印發(fā)時(shí)間較生態(tài)功能區(qū)劃晚，區(qū)劃基礎(chǔ)信息更符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，因此兩類規(guī)劃中沒(méi)有提及的空間資源部分應(yīng)執(zhí)行主體功能區(qū)劃中的相關(guān)要求。根據(jù)上述分析，站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)戰(zhàn)略布局高度，從宏觀層面對(duì)處在不同地域的城鄉(xiāng)空間管制提出原則性要求。

處在優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（主體功能區(qū)劃）與居住保障區(qū)（生態(tài)功能區(qū)劃）交集中的地區(qū)：環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角等大都市群地區(qū)應(yīng)控制城市蔓延擴(kuò)張，其中應(yīng)減少工礦建設(shè)和農(nóng)村生活空間，擴(kuò)大城市居住、公共設(shè)施、綠色生態(tài)空間。不斷優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)格局，凈化水系，提高水質(zhì)，嚴(yán)格保護(hù)耕地、水面、濕地、林地、草地和自然文化遺產(chǎn)，保護(hù)好城市之間的綠色開(kāi)敞空間。其余地區(qū)的城鄉(xiāng)應(yīng)擴(kuò)大城市規(guī)模，減少農(nóng)村生活空間，擴(kuò)大城市居住、公共設(shè)施、服務(wù)業(yè)、交通和綠色生態(tài)空間。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少工業(yè)化城鎮(zhèn)化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的侵占和影響。

處在優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（主體功能區(qū)劃）與農(nóng)產(chǎn)品提供和生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)（生態(tài)功能區(qū)劃）交集的地區(qū)：主要是東隴海、江淮、冀中南、臧中南、黔中地區(qū)，這些地區(qū)的中心城市和其它地區(qū)應(yīng)該執(zhí)行主體功能區(qū)中關(guān)于優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的政策和要求，東隴海的蘇北灘涂濕地生物多樣性保護(hù)地帶、江淮的大別山水源涵養(yǎng)地帶、冀中南的太行山地水土保持地帶，臧中南的防風(fēng)固沙及熱帶雨林地帶應(yīng)執(zhí)行生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)的空間管制要求，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)形成點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)，面上保護(hù)的空間結(jié)構(gòu)，人類活動(dòng)占用的空間控制在目前水平，保有大片開(kāi)敞生態(tài)空間，水面、濕地、林地、草地等綠色生態(tài)空間擴(kuò)大。

2、微觀層面上空間資源協(xié)調(diào)性分析

以河北省為例，探討城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在小范圍空間的充分融合。《河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》涉及空間目標(biāo)指標(biāo)一項(xiàng)，描述為“全省水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、海岸線、濕地等重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)明顯加強(qiáng)，受保護(hù)地區(qū)占國(guó)土面積的比例達(dá)到12%以上。[6]”并結(jié)合相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，主要對(duì)管理權(quán)限內(nèi)的水源地和自然保護(hù)區(qū)提出了具體的保護(hù)與管理要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃法僅原則性規(guī)定了三區(qū)的劃分方法及管制要求，為了進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化城鄉(xiāng)空間管制內(nèi)容，本文主要從禁、限建區(qū)劃分范圍及管制具體要求兩個(gè)層面分析城鄉(xiāng)規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的協(xié)調(diào)融合，以求在微觀層面加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

（1）禁建區(qū)、限建區(qū)劃分范圍及比例

在劃分禁建區(qū)和限建區(qū)時(shí)首先要囊括生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中受保護(hù)的各類地區(qū)，并且應(yīng)扣除重疊面積。這些地區(qū)大都已經(jīng)劃定了保護(hù)界限并呈點(diǎn)狀分布在城鄉(xiāng)空間中，囊括的方法并不是這些區(qū)域的簡(jiǎn)單加和，應(yīng)從維護(hù)生態(tài)整體性和功能性角度出發(fā)，有意構(gòu)建相關(guān)保護(hù)地的生態(tài)廊道，以聯(lián)通點(diǎn)狀保護(hù)地，營(yíng)造相對(duì)開(kāi)敞的生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)要素之間物質(zhì)、能量、信息的流通，充分發(fā)揮出禁建區(qū)、限建區(qū)的生態(tài)效能?？偨Y(jié)我國(guó)東、中、西部典型地區(qū)空間管制規(guī)劃得出，只要地區(qū)內(nèi)地形不復(fù)雜（山地、沿海等），禁、限建區(qū)的比例一般在85%左右，其中禁建區(qū)一般達(dá)到10%，限建區(qū)75%,[3]結(jié)合河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，河北省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中禁建區(qū)比例應(yīng)該達(dá)到12%以上。

（2）禁建區(qū)、限建區(qū)的具體管制要求

結(jié)合環(huán)境領(lǐng)域管理及保護(hù)重點(diǎn)，主要對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃禁、限建區(qū)中的水源地及自然保護(hù)區(qū)的管制要求進(jìn)行細(xì)化，其余空間資源根據(jù)其功能類型應(yīng)分別符合風(fēng)景旅游保護(hù)區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等相關(guān)法律法規(guī)及對(duì)應(yīng)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的要求。

水源地空間管制要求：根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，結(jié)合河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及水源地規(guī)劃，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的水源地地區(qū)提出了三類具體管制要求，一是水源保護(hù)區(qū)常規(guī)環(huán)境管制要求。除嚴(yán)格按照水污染防治法要求對(duì)保護(hù)區(qū)行為進(jìn)行管理外，土地規(guī)劃部門加強(qiáng)對(duì)水源保護(hù)區(qū)的規(guī)劃管理，對(duì)已劃入水源保護(hù)區(qū)的區(qū)域，要嚴(yán)格土地審批，禁止新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目；對(duì)已占用水源保護(hù)區(qū)用地的原有單位（項(xiàng)目），應(yīng)結(jié)合區(qū)域改造，逐步搬遷。二是飲用水水源風(fēng)險(xiǎn)管制要求。針對(duì)水污染事故的突發(fā)性，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，加強(qiáng)一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)交通穿越風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)化危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸監(jiān)管，在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)定期開(kāi)展生態(tài)監(jiān)察。三是保護(hù)區(qū)內(nèi)面源管制要求。結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理村莊布局，在水源保護(hù)區(qū)周邊等重點(diǎn)村鎮(zhèn)開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，加強(qiáng)農(nóng)村工業(yè)企業(yè)污染、生活污染、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）污染、農(nóng)業(yè)面源污染等方面的防治工作。

自然保護(hù)區(qū)空間管制要求：根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，結(jié)合河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)環(huán)境規(guī)劃，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的自然保護(hù)區(qū)提出具體管制要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的禁建區(qū)、限建區(qū)劃分應(yīng)具有一定預(yù)見(jiàn)性并呈動(dòng)態(tài)開(kāi)敞狀態(tài)，以適當(dāng)擴(kuò)大自然保護(hù)區(qū)面積。結(jié)合生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的禁建區(qū)、限建區(qū)應(yīng)自動(dòng)納入根據(jù)需要新建立的自然保護(hù)區(qū)，對(duì)受到嚴(yán)重威脅的典型生態(tài)系統(tǒng)、珍惜瀕危物種、珍貴海洋生物資源以及自然遺跡等，實(shí)施搶救性保護(hù)，并納入配套的一批生態(tài)廊道，將主要的自然保護(hù)區(qū)連片成網(wǎng)。除上述傳統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)提高對(duì)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的關(guān)注程度，并將其及時(shí)補(bǔ)充納入禁建區(qū)、限建區(qū)范圍，從空間資源的配置上給予優(yōu)先保障，切實(shí)提高生物多樣性保護(hù)能力。

結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)的進(jìn)步，城市的自身發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的融合成為了一種趨勢(shì)，本文從兩種規(guī)劃矛盾焦點(diǎn)即空間資源分配問(wèn)題作為研究的突破點(diǎn)，上至城鄉(xiāng)規(guī)劃編制理念，下至空間資源協(xié)調(diào)性分析系統(tǒng)地提出了“兩規(guī)合一”的具體建議。從宏觀層面以主體功能區(qū)劃及生態(tài)功能區(qū)劃為導(dǎo)則和基本框架，對(duì)不同地域范圍城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間管制內(nèi)容提出了原則性要求。并以河北省為例，從加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性和可操作性的角度出發(fā)，從空間范圍劃分及控制措施制定等微觀層面具體細(xì)化了城鄉(xiāng)規(guī)劃空間管制內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)

[1]段寧. “兩型社會(huì)”背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的理念轉(zhuǎn)變與內(nèi)容創(chuàng)新. 城市規(guī)劃和科學(xué)發(fā)展―2009年中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集，2009:623-630

[2]曹春霞,丁湘成. 空間規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)機(jī)制研究. 科技建設(shè), 2009（4）：640-648

[3] 金繼晶,鄭伯紅. 面向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的空間管制規(guī)劃. 現(xiàn)代城市研究，2009（2）：29-34

[4] 全國(guó)主體功能區(qū)劃. 國(guó)土資源部, 2011

第3篇：對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞：土地利用現(xiàn)狀;存在問(wèn)題；管理制度改革；政策建議

一、關(guān)于我國(guó)土地利用的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

土地管理問(wèn)題

1.農(nóng)村集體土地利用問(wèn)題。農(nóng)民沒(méi)有對(duì)土地的最終支配權(quán)，土地權(quán)屬和用途的變更由政府決定。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)渠道過(guò)于狹窄，在一定程度上導(dǎo)致隱性化、非公開(kāi)化的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生和農(nóng)村土地自發(fā)入市現(xiàn)象。目前，一些地方征用土地不是為了公共利益的需要，而僅僅是以發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、招商引資、增加財(cái)政收入為目的。

2.城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用問(wèn)題。城市呈“攤大餅”式無(wú)序外延擴(kuò)張，用地面積和規(guī)模過(guò)大，占用大量耕地，土地利用浪費(fèi)嚴(yán)重，城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理；城市人均用地水平偏高，目前我國(guó)的城鎮(zhèn)人均用地為133平方米，超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（100平方米）33%；城市土地利用潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮，已有建設(shè)用地強(qiáng)度偏低，容積率不高，城市土地管理和土地市場(chǎng)不規(guī)范。

農(nóng)地快速非農(nóng)化，建設(shè)用地粗放擴(kuò)張

1.巨額土地資源開(kāi)發(fā)成本被低估。一些地區(qū)為招商引資低價(jià)出讓土地，不僅導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻過(guò)低，出現(xiàn)過(guò)度重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低水平雷同現(xiàn)象，而且低地價(jià)或零地價(jià)致使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)能扣除應(yīng)有的土地資源成本而呈現(xiàn)虛假繁榮。

2.部分地區(qū)已無(wú)地可供。由于土地資源自然供給有限性的特征，大量土地的開(kāi)發(fā)增加了未來(lái)土地資源供給的難度，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，有的發(fā)達(dá)地區(qū)幾乎無(wú)地可供。

3.耕地土壤生態(tài)質(zhì)量明顯下降。農(nóng)地大量損失導(dǎo)致邊際耕地大量開(kāi)發(fā)，尤其是“占一補(bǔ)一”和“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”政策，使更多的后備土地資源超前開(kāi)發(fā)和土地復(fù)墾，土地生態(tài)質(zhì)量出現(xiàn)下降趨勢(shì)。

4.農(nóng)地資源大量損失。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大中城市周邊地區(qū)，高質(zhì)量農(nóng)田快速消失，加之農(nóng)業(yè)比較利益低下，糧食生產(chǎn)受到影響，食物安全令人擔(dān)憂。

5.快速的農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程，使大量農(nóng)民失去土地。由于土地產(chǎn)權(quán)不清、土地征用的城市利益導(dǎo)向嚴(yán)重，農(nóng)民權(quán)益受到侵害，失地農(nóng)民面臨生計(jì)問(wèn)題，成為一個(gè)影響較大的社會(huì)群體（或利益集團(tuán)）；土地權(quán)益之爭(zhēng)不斷涌現(xiàn)，社會(huì)安全的不確定性增大，不僅帶來(lái)了土地資源浪費(fèi)，而且?guī)?lái)了一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的嚴(yán)重影響。

近年來(lái)，（特別是在城郊或發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村）土地收益在村級(jí)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入中也已占有了一定比重。由于農(nóng)村居民擁有分得宅基地和自建房屋的權(quán)利，為更多地獲取房租收入，農(nóng)民違規(guī)或超標(biāo)占地建房的行為相當(dāng)普遍。從而造成了村莊布局凌亂、功能混雜的現(xiàn)象，村莊環(huán)境問(wèn)題令人堪憂。

二、我國(guó)土地管理制度改革的政策建議

（一）根本解決土地產(chǎn)權(quán)不明晰和所有權(quán)主體虛置問(wèn)題應(yīng)按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，改革和完善土地產(chǎn)權(quán)制度：一是在堅(jiān)持公有制的基本前提下，明確土地所有權(quán)主體和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，將國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處。對(duì)于農(nóng)村集體土地，應(yīng)在農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)化基礎(chǔ)上，探索農(nóng)戶農(nóng)地使用權(quán)制度成為集體土地所有制實(shí)現(xiàn)形式的可能性，賦予農(nóng)民永久土地使用權(quán)，推進(jìn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承。對(duì)于城市國(guó)有土地，正視國(guó)家與地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題的存在，探索建立在土地管理和權(quán)益分配制度上的委托-關(guān)系或土地權(quán)益分級(jí)占有和管理的機(jī)制。二是改變土地政策二元分割格局，按照“權(quán)利平等”的原則，實(shí)行集體土地和國(guó)有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”，公平對(duì)待國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，有限制的允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

（二）建立科學(xué)的空間規(guī)劃體系

科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用?？偟脑瓌t是：進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、約束性、權(quán)威性，明確城市與農(nóng)村區(qū)域的邊界劃分，落實(shí)現(xiàn)代土地管理制度，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的土地管理秩序，從宏觀上確保土地總量的動(dòng)態(tài)平衡。盡快安排、落實(shí)土地利用規(guī)劃修編工作，改變目前土地利用規(guī)劃普遍失效、土地宏觀調(diào)控依據(jù)不足的局面，為土地管理提供權(quán)威、科學(xué)的調(diào)控依據(jù)。在獲取客觀、準(zhǔn)確土地資源數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，科學(xué)預(yù)測(cè)土地需求，制定規(guī)劃控制指標(biāo)，強(qiáng)化土地利用空間管理，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃體系向“空間規(guī)劃+土地利用規(guī)劃（設(shè)計(jì)）”模式的轉(zhuǎn)變，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)、彈性與剛性相結(jié)合的土地規(guī)劃。規(guī)劃編制思路應(yīng)從以行政控制為主向激勵(lì)、引導(dǎo)、控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，對(duì)于生態(tài)保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等，進(jìn)行剛性控制；對(duì)于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發(fā)展空間。

（三）打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷格局

1.將政府征地權(quán)的行使范圍真正限定在“公共利益”的范疇。在立法方法上，制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以營(yíng)利為目的的用地，均不屬于公共利益用地；同時(shí)，列舉非公共利益建設(shè)的名錄，作為土地征收和國(guó)土監(jiān)察的基本依據(jù)。與此同時(shí)，鑒于目前行政劃撥用地的用途過(guò)于寬泛，占地過(guò)多，既浪費(fèi)土地，又滋生腐敗的情況，對(duì)建設(shè)用地中公共設(shè)施建設(shè)劃撥用地的比重要作出嚴(yán)格限定，清理已用于營(yíng)利性目的的用地。

2.打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷格局，遏制城市化進(jìn)程中土地的國(guó)有化趨勢(shì)。修改現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，明確集體土地在符合國(guó)家土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，也可以自由流轉(zhuǎn)，以保障集體土地資源配置效率和土地收益最大化。在城市規(guī)劃范圍內(nèi)征用農(nóng)民集體土地時(shí)，建議給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按一定比例預(yù)留部分建設(shè)用地，由其建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等出租。對(duì)于城市建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的存量集體建設(shè)用地，建議在符合規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民長(zhǎng)期使用、受益；對(duì)于城市建設(shè)范圍外的農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可分配一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)給農(nóng)民集體。

3.加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充耕地和征地的審查，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。城市建設(shè)用地補(bǔ)充耕地必須實(shí)行先補(bǔ)后占，并要及時(shí)對(duì)掛鉤的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，確保補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量；適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為失地農(nóng)民建設(shè)基本生活保障制度。對(duì)于城市郊區(qū)的失地農(nóng)民，要納入城市社會(huì)保障體系。對(duì)于遠(yuǎn)離城市，因修建鐵路、公路等原因而失地農(nóng)民，在土地重新調(diào)整前，失地農(nóng)民的轄區(qū)應(yīng)負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民的生活保障，其保障金的來(lái)源應(yīng)由集體和農(nóng)民共同承擔(dān)。待土地重新調(diào)整之后，自動(dòng)取消被征地農(nóng)民的社會(huì)保障，并且按照平均分配原則重新給失地農(nóng)民分配一份土地。

4.嚴(yán)格限制地方政府土地立法的權(quán)限。加大力度清理并逐步減少各級(jí)地方政府出臺(tái)的國(guó)土行政法規(guī)，凡違背國(guó)土管理法律和國(guó)家國(guó)土政策的地方性法規(guī)、政令，無(wú)論以何種名義頒布，均予以廢除。

5.穩(wěn)妥建立集體建設(shè)用地的交易市場(chǎng)。允許各省轄區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地指標(biāo)的交易，形成建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)。鼓勵(lì)地方出臺(tái)存量建設(shè)用地節(jié)約、集約利用的政策。

（四）建立和完善土地行政管理體制

1.按照管用分離、分工明確、協(xié)調(diào)配合的原則，理順政府土地管理部門與其他部門的關(guān)系。政府土地管理部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)配合，其他部門則在土地利用總體規(guī)劃的控制下負(fù)責(zé)專項(xiàng)用地規(guī)劃的實(shí)施，按照統(tǒng)一的土地政策和確定的土地用途進(jìn)行專項(xiàng)管理。

2.明確中央政府與地方政府之間土地管理權(quán)限和土地收益分配。嚴(yán)格貫徹實(shí)施新《土地管理法》中所規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)、土地征用和建設(shè)用地審批權(quán)，由國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府來(lái)行使相關(guān)權(quán)利，并按照規(guī)定對(duì)國(guó)有土地有償收益的范圍及收益分配，即有償使用土地繳納的土地使用費(fèi)，存量土地的收益全部歸地方、增量土地的收益按3:7在中央政府與地方政府之間分成，從而打破“賣地機(jī)制”對(duì)地方政府的利益刺激。

3.理順政、事，以及事、企的關(guān)系。通過(guò)將土地管理許多技術(shù)業(yè)務(wù)（土地使用權(quán)出讓的交易活動(dòng)，土地利用規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃等各種專項(xiàng)規(guī)劃的編制、審查，土地的分等定級(jí)、估價(jià)等）交給相應(yīng)的事業(yè)單位或企業(yè)性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)去完成，轉(zhuǎn)變政府職能。

4.土地利用的決策、執(zhí)行兩者的職能和監(jiān)督職能應(yīng)相對(duì)分離。將審計(jì)制度引入監(jiān)督職能中，對(duì)各級(jí)土地部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行年審和離職審計(jì)。

（五）優(yōu)化土地執(zhí)法監(jiān)管體系

在現(xiàn)行的土地督察制度下，國(guó)家土地總督察直接向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)；同時(shí)，由國(guó)土資源部向地方派駐土地督察專員，但省以下的土地督察體制沒(méi)有本質(zhì)變化，原有問(wèn)題依然存在。因此，建議設(shè)立隸屬于國(guó)土資源部的土地監(jiān)察委員會(huì)，健全大地執(zhí)法監(jiān)管體系。

第4篇：對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制與實(shí)施；思考和建議

一、引言

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)，在空間、時(shí)間上所作的總體安排和布局，是國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途管制和土地利用計(jì)劃管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。其實(shí)質(zhì)是對(duì)有限的土地資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門間的合理配置，即土地資源在部門間的時(shí)空分配（數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位），體現(xiàn)在土地利用結(jié)構(gòu)上的合理和科學(xué)布局。它是土地利用管理的“龍頭”。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快、耕地大量減少等情況，我國(guó)先后組織開(kāi)展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實(shí)施工作，取得了很大成就，很大程度上發(fā)揮了規(guī)劃在科學(xué)利用和合理配置土地資源中的宏觀調(diào)控作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和改革開(kāi)放的不斷深入，規(guī)劃預(yù)測(cè)的不確定性因素越來(lái)越多，特別是第二輪規(guī)劃是在90年代初經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，中央采取從緊政策，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)的背景下編制的，規(guī)劃實(shí)施后，出現(xiàn)了一系列新情況、新問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和宏觀政策的調(diào)整，使得這輪規(guī)劃在許多方面顯現(xiàn)出不相適應(yīng)的地方。隨著我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》的制定和國(guó)內(nèi)、國(guó)際土地利用規(guī)劃新理念的傳播，我國(guó)的土地利用管理思路也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，上一輪規(guī)劃越來(lái)越難以適應(yīng)土地管理的新形勢(shì)、新要求，迫切需要進(jìn)行新的修訂。目前，如何開(kāi)展新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作，是一項(xiàng)十分重要的課題。要在總結(jié)上一輪規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)上，改進(jìn)規(guī)劃方法，提高規(guī)劃水平，確保規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。

二、新一輪土地利用總體編制與實(shí)施的思考

通過(guò)上輪土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施的成效及存在問(wèn)題進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為，新一輪的規(guī)劃編制，應(yīng)重點(diǎn)研究解決好以下五個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）規(guī)劃的多元化目標(biāo)定位問(wèn)題

社會(huì)決策中的目標(biāo)通常不會(huì)只有一個(gè)，不同經(jīng)濟(jì)層次的組織有不同的目標(biāo)，不同水準(zhǔn)的個(gè)人也有不同的目標(biāo)，同一組織或同一個(gè)人也不會(huì)只有一個(gè)目標(biāo)，這就是多目標(biāo)決策。多目標(biāo)決策有兩個(gè)特性：一是目標(biāo)之間的不可公度性。人們所追求的目標(biāo)之間沒(méi)有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益，可以用貨幣來(lái)衡量標(biāo)準(zhǔn)，而社會(huì)和諧、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中，是無(wú)法用貨幣指標(biāo)作為衡量的。二是目標(biāo)之間的矛盾性。當(dāng)改進(jìn)了某一個(gè)目標(biāo)值，就很可能使另一目標(biāo)變壞，滿足了一個(gè)目標(biāo)卻損害了另一個(gè)目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)并不一定意味著人們愉悅程度得到增加、生態(tài)環(huán)境得到改善。很顯然。土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)多目標(biāo)決策問(wèn)題，在新一輪土地編制中，如何確定規(guī)劃的多元化目標(biāo)問(wèn)題，如何對(duì)目標(biāo)進(jìn)行篩選、排序、優(yōu)化是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

（二）規(guī)劃的彈性與剛性關(guān)系問(wèn)題

彈性，是指當(dāng)經(jīng)濟(jì)變量之間存在函數(shù)關(guān)系時(shí)，一變量對(duì)另一變量變化反應(yīng)的靈敏程度。運(yùn)用到規(guī)劃中，是指規(guī)劃思路及指標(biāo)體系對(duì)隨機(jī)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度。從理論上講，規(guī)劃和市場(chǎng)之間存在一種相互聯(lián)系、相互制約的辯證關(guān)系，一方面規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)起著誘導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范和拉動(dòng)作用，另一方面市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃起著主導(dǎo)的、決定性的作用；就土地利用總體規(guī)劃而言，首先是規(guī)劃在編制時(shí)接受市場(chǎng)變動(dòng)的信號(hào)，即信號(hào)刺激，如地區(qū)建設(shè)用地供給不足、需求市場(chǎng)發(fā)生變動(dòng)，導(dǎo)致用地結(jié)構(gòu)布局變化或需求導(dǎo)致區(qū)域大量土地閑置等；繼而規(guī)劃通過(guò)各種機(jī)制對(duì)此做出相應(yīng)調(diào)整，如增加建設(shè)用地指標(biāo)，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局等；隨后規(guī)劃將這一信息反饋到市場(chǎng)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)整和引導(dǎo)，市場(chǎng)在規(guī)劃的作用下不斷調(diào)節(jié)并將新的信息反饋給規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)式雙向作用機(jī)制。在西方國(guó)家，彈性被廣泛運(yùn)用到各個(gè)規(guī)劃領(lǐng)域。如波蘭、法國(guó)、西德等西方國(guó)家早在上世紀(jì)60年代就開(kāi)始探討彈性發(fā)展規(guī)劃方法論，同時(shí)做出若干不同方案，供決策部門評(píng)價(jià)選擇。實(shí)踐證明，彈性規(guī)劃對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源的合理配置和利用有較強(qiáng)的適應(yīng)性和指導(dǎo)性。關(guān)鍵在于如何處理彈性與剛性的關(guān)系，彈性太大會(huì)給地方政府留有尋租的機(jī)會(huì)，地方高興，國(guó)家遭殃；剛性太大會(huì)使規(guī)劃呆板，國(guó)家好管理，地方?jīng)]自。

（三）規(guī)劃的開(kāi)放性問(wèn)題

從系統(tǒng)論角度看，土地的本質(zhì)是由土地生態(tài)系統(tǒng)和土地經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在時(shí)空耦合而成的復(fù)合系統(tǒng)，土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，只有開(kāi)放，才可能保持系統(tǒng)的有序性。土地規(guī)劃就是在時(shí)間上和空間上對(duì)土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不斷地輸入和輸出物質(zhì)、能量、信息和資金，使之向決策者預(yù)期的方向發(fā)展變化，以實(shí)現(xiàn)土地生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙贏。系統(tǒng)的開(kāi)放程度決定于影響系統(tǒng)開(kāi)放的激勵(lì)機(jī)制。所謂激勵(lì)，就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的當(dāng)事人達(dá)到的一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，他具有從事某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在推動(dòng)力。一般而言，激勵(lì)功能的強(qiáng)弱，主要與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)事人的努力和報(bào)酬的接近程度相關(guān)，要使土地利用總體規(guī)劃具有開(kāi)放性就是要營(yíng)造這種開(kāi)放性的激勵(lì)機(jī)制。

（四）規(guī)劃理念與規(guī)劃技術(shù)問(wèn)題

20世紀(jì)80年代以后，基于可持續(xù)發(fā)展的土地可持續(xù)利用研究日益成為熱點(diǎn)，它尋求實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置的有效途徑，認(rèn)為土地利用規(guī)劃應(yīng)遵循公平、選擇、共同、需求等一系列原則，應(yīng)以不損害、不掠奪后代的發(fā)展需求作為前提，滿足當(dāng)代的發(fā)展需求，以體現(xiàn)高效和諧、循環(huán)再生、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)行平穩(wěn)的良性狀態(tài)。近10年來(lái)，新土地規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃理論在區(qū)域發(fā)展問(wèn)題的過(guò)程中進(jìn)一步把視角從“物”轉(zhuǎn)向了“人”，轉(zhuǎn)向了人對(duì)土地資源需求的滿足和社會(huì)發(fā)展，主要借助人文社會(huì)科學(xué)的方法論，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)和文化特點(diǎn)，并引用相關(guān)人文社會(huì)學(xué)科的理論、來(lái)分析其對(duì)經(jīng)濟(jì)空間問(wèn)題的影響。如勞動(dòng)地域分工中借用生產(chǎn)關(guān)系理論， 新產(chǎn)業(yè)空間中借助經(jīng)濟(jì)學(xué)中的柔性生產(chǎn)概念，網(wǎng)絡(luò)研究中借助社會(huì)學(xué)家的社會(huì)根植性概念等。在方法和技術(shù)應(yīng)用上，近年來(lái)發(fā)展很快，隨著最優(yōu)化技術(shù)的出現(xiàn)與應(yīng)用，各種線性和非線性規(guī)劃及多目標(biāo)規(guī)劃的方法開(kāi)始應(yīng)用于土地利用規(guī)劃編制和研究過(guò)程中，已較為廣泛地運(yùn)用遙感(RS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)與地理信息系統(tǒng)(GIS)等新技術(shù)進(jìn)行土地利用適宜性評(píng)價(jià)、現(xiàn)狀變更調(diào)查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理和信息系統(tǒng)建設(shè)方面，并探索“3S”一體化技術(shù)和WebGIS在土地利用規(guī)劃中的運(yùn)用。

（五）規(guī)劃實(shí)施與追蹤管理問(wèn)題

規(guī)劃作為一種中長(zhǎng)期計(jì)劃和一種行動(dòng)綱領(lǐng)，其編制工作的完成，僅僅是規(guī)劃成功邁出的第一步。是否能夠?qū)嵤?，則是規(guī)劃成功的關(guān)鍵，它直接影響著規(guī)劃的生命力和應(yīng)用前景。土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程與實(shí)施過(guò)程是一對(duì)有機(jī)聯(lián)系不可分割的孿生體，規(guī)劃編制過(guò)程僅僅是一種研究、一種分析、一種建議和一種規(guī)定，只有將這種規(guī)定和建議同規(guī)劃實(shí)施追蹤過(guò)程對(duì)接起來(lái)，才能構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)完整的規(guī)劃全過(guò)程，這種全過(guò)程規(guī)劃就是土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施追蹤一體化的過(guò)程。這種一體化過(guò)程包括三個(gè)方面：1.規(guī)劃“政策”化。規(guī)劃在未進(jìn)入實(shí)施前，不管實(shí)施可行性看起來(lái)有多強(qiáng)，都只能是停留在文字（圖件）化階段。規(guī)劃的政策化過(guò)程就是將土地利用總體規(guī)劃文本中的各種規(guī)劃目標(biāo)、各類實(shí)施措施等變成政府的政策加以實(shí)施。2.謀劃與決斷的相互監(jiān)控。土地利用總體規(guī)劃是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的咨詢服務(wù)系統(tǒng)，主要通過(guò)探討各種土地利用問(wèn)題，對(duì)土地利用系統(tǒng)進(jìn)行綜合分析，向政府針對(duì)具體土地利用問(wèn)題提出多個(gè)理念，多個(gè)規(guī)劃方案。也就是說(shuō)，土地利用總體規(guī)劃只擔(dān)任“謀士”的角色，最后的決斷權(quán)在政府決策者。只有真實(shí)反映某一時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求的規(guī)劃才是好的規(guī)劃，才能在實(shí)施過(guò)程中，不斷促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。3.動(dòng)態(tài)化的追蹤管理。規(guī)劃作為對(duì)未來(lái)多種可能性的描述，在實(shí)施過(guò)程中不可避免地會(huì)遇到這樣那樣的問(wèn)題，需要經(jīng)常在實(shí)施過(guò)程中加以調(diào)整，也就是對(duì)規(guī)劃實(shí)行動(dòng)態(tài)式追蹤管理，對(duì)區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

三、新一輪土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施的具體建議

(一)堅(jiān)持為以保護(hù)耕地為主線的規(guī)劃目標(biāo)不動(dòng)搖，重點(diǎn)兼顧土地空間布局，土地生態(tài)環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)

實(shí)踐證明，在土地利用總體規(guī)劃中，堅(jiān)持以保護(hù)耕地為主線的功能定位，是符合我國(guó)人多地少、農(nóng)用地特別是耕地不足的基本國(guó)情的。國(guó)土資源部就第三次土地利用總體規(guī)劃的修編，也提出了嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田是修編的首要原則。

土地的空間布局首先就要考慮農(nóng)用地布局尤其是耕地布局，主要是基本農(nóng)田布局問(wèn)題。基本農(nóng)田布局就要根據(jù)我國(guó)未來(lái)人口高峰期，綜合考慮城鎮(zhèn)發(fā)展體系和城鎮(zhèn)用地規(guī)模，科學(xué)地確定。參照英國(guó)的作法，在大城市周圍修建綠化帶，作為隔離地帶，可以有效控制城市外延，對(duì)保護(hù)城市郊區(qū)耕地起到了很好的作用。這樣確定的基本農(nóng)田不會(huì)輕易被占，不會(huì)造成對(duì)基本農(nóng)田投入的浪費(fèi)。除劃定的基本農(nóng)田外，其他一般農(nóng)田改設(shè)為農(nóng)業(yè)調(diào)整區(qū)，把合理布局，突出區(qū)域特色，大力發(fā)展區(qū)域化、專業(yè)化、集約化較高的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地作為規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并根據(jù)集約利用的原則進(jìn)行集中布局。只要是不破壞耕層，在指標(biāo)上不限制，可根據(jù)實(shí)際情況在農(nóng)業(yè)調(diào)整區(qū)進(jìn)行安排，視為符合規(guī)劃。其次要考慮建設(shè)用地的布局。建設(shè)用地布局主要是城鎮(zhèn)體系布局，在規(guī)劃中，從統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的空間均衡理念出發(fā)，使人口、經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)的分布與環(huán)境、資源的承載能力相協(xié)調(diào)。要考慮哪些地方適合擴(kuò)大城市規(guī)模，適合進(jìn)一步聚集人口，哪些地方不適合進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā)和建設(shè)，而是需要進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)，甚至疏散人口，這些問(wèn)題都需要通過(guò)加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的空間引導(dǎo)和約束功能來(lái)予以解決。

在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制中，要考慮由于規(guī)劃實(shí)施而產(chǎn)生外部性作用。一般而言，正的外部性應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償，負(fù)的外部性應(yīng)當(dāng)賠償，不能以犧牲環(huán)境、犧牲子孫后代的利益為代價(jià)來(lái)?yè)Q取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（二）改革僵化的指標(biāo)體系，構(gòu)建剛、彈性互補(bǔ)的規(guī)劃指標(biāo)

要改革目前僵化的指標(biāo)體系，根據(jù)新形勢(shì)的需要，應(yīng)把指標(biāo)分成強(qiáng)制性指標(biāo)、指導(dǎo)性指標(biāo)和機(jī)動(dòng)性指標(biāo)。強(qiáng)制性指標(biāo)主要包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)占用耕地面積、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)。這部分指標(biāo)需要無(wú)條件地實(shí)施，如規(guī)劃應(yīng)明確規(guī)定在空間上需要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)和管制、嚴(yán)格禁止開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域和地段。指導(dǎo)性指標(biāo)主要包括農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)(設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽飼養(yǎng)和養(yǎng)殖水面等農(nóng)業(yè)用地占用耕地指標(biāo)、生態(tài)退耕)、土地資源生態(tài)保護(hù)、林木覆蓋率等指標(biāo)。這些指標(biāo)主要是為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)保護(hù)需要，具體實(shí)施是由相關(guān)部門實(shí)施。機(jī)動(dòng)性指標(biāo)主要針對(duì)一些定位隨機(jī)性較大的、零星或突發(fā)性建設(shè)項(xiàng)目而設(shè)置，因其建設(shè)用地?cái)?shù)量及位置難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，用機(jī)動(dòng)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)節(jié)。在規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)中，增設(shè)適當(dāng)比例的機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以保證一些特殊用地的需要。根據(jù)各地實(shí)際情況，這部分指標(biāo)可以是規(guī)劃期規(guī)劃建設(shè)用地增量的10％~20％，由各級(jí)人民政府機(jī)動(dòng)調(diào)整，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性，但這些指標(biāo)不能隨意突破，這些指標(biāo)都要由上級(jí)土地管理部門和用地審批部門同意與備案。

（三）建立規(guī)劃修編的公眾參與制度，提高規(guī)劃的開(kāi)放程度

公眾參與規(guī)劃編制是規(guī)劃編制人性化的要求，有利于增強(qiáng)規(guī)劃本身的綜合性，為規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。公眾參與的方式應(yīng)根據(jù)規(guī)劃編制不同階段的特點(diǎn)，采取行之有效的參與方式，注重實(shí)效。政府應(yīng)制定相應(yīng)的法規(guī)，規(guī)定土地利用規(guī)劃中公眾參與的組織設(shè)置、參與形式及參與步驟，確保公眾參與的合法性，保證公眾參與層面廣、參與活動(dòng)貫穿規(guī)劃編制全過(guò)程。市級(jí)規(guī)劃采取了吸收各相關(guān)部門及其專家參與專題研究、方案論證的方式，專題研究吸納了土地管理部門、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，規(guī)劃方案綜合了部門發(fā)展意見(jiàn)，活躍了學(xué)術(shù)探討氛圍，探索出順應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、又不違背國(guó)家土地政策的規(guī)劃方案和實(shí)施保障措施。縣級(jí)規(guī)劃將采取部門提出行業(yè)規(guī)劃、縣主要領(lǐng)導(dǎo)參與規(guī)劃方案審查等公眾參與方式。鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的公眾參與主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出地方建設(shè)發(fā)展設(shè)想，對(duì)實(shí)施涉及到農(nóng)民切身利益的項(xiàng)目(如居民點(diǎn)調(diào)整、土地開(kāi)發(fā)整理、生態(tài)退耕等）的安排廣泛征求村民委員會(huì)和村民意見(jiàn)等。

（四）堅(jiān)持“以人為本”的規(guī)劃理念，同時(shí)做好土地資源的供需預(yù)測(cè)工作

堅(jiān)持“以人為本”的規(guī)劃理念，就是要以黨的十六屆四中全會(huì)提出的“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，改變過(guò)去單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、忽視資源保護(hù)的規(guī)劃理念，把土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和提高耕地質(zhì)量納入規(guī)劃目標(biāo)體系。要轉(zhuǎn)變土地資源利用方式，變粗放、掠奪性的消耗模式為集約和永續(xù)利用模式，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

堅(jiān)持“以人為本”的規(guī)劃理念，要吸收國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)的規(guī)劃理念，如全球化理念、社會(huì)化理念、外部性、資源稟賦、理性發(fā)展理念等。這里著重介紹一下理性發(fā)展理念。理性發(fā)展理念在20世紀(jì)90年代初由美國(guó)的建筑師創(chuàng)立，在學(xué)院派的理論學(xué)說(shuō)基礎(chǔ)上，形成理性發(fā)展政策。理性發(fā)展理念符合可持續(xù)發(fā)展原則，是可持續(xù)發(fā)展在現(xiàn)實(shí)條件下的具體實(shí)踐。理性發(fā)展作為一種與市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)應(yīng)的政府宏觀調(diào)控職能，主要是通過(guò)法律、財(cái)政、金融、稅收等手段對(duì)土地開(kāi)發(fā)和利用的過(guò)程與模式進(jìn)行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，實(shí)現(xiàn)城市的理性發(fā)展。筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)人多地少的國(guó)情，適當(dāng)控制城市發(fā)展的規(guī)模是必要的，理性發(fā)展理念值得借鑒。

針對(duì)上輪土地規(guī)劃土地供需預(yù)測(cè)，特別是建設(shè)用地偏差較大的情況，筆者認(rèn)為，在研究方法論的同時(shí)，主要做好土地供需預(yù)測(cè)的調(diào)查工作與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集工作，做到定性與定量、主觀與客觀的統(tǒng)一。這是因?yàn)榛跀?shù)理統(tǒng)計(jì)的方法論并不完全能夠反應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，除了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確之外，還要通過(guò)實(shí)地調(diào)查來(lái)檢驗(yàn)，這往往是以往規(guī)劃容易忽視的環(huán)節(jié)。

（五）完善土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)控體系

“三分規(guī)劃，七分管理”，在土地利用總體規(guī)劃管理過(guò)程中，編制是基礎(chǔ)，審批是保證，實(shí)施是最終目的。首先，要加快相關(guān)法律法規(guī)的立法步伐。抓緊制定《土地規(guī)劃法》《土地用途管制法》等項(xiàng)法律法規(guī)，在這些法律法規(guī)中應(yīng)著重明確土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，一切土地利用都應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行。其次，要建立起由政府、公眾和規(guī)劃師三位一體的群體決策支持系統(tǒng)，其組成結(jié)構(gòu)可以是各占1/3。決策支持系統(tǒng)對(duì)規(guī)劃的實(shí)施起決定作用，既對(duì)政府的尋租行為起到約束和制約作用，也可以對(duì)個(gè)人和單位的土地利用行為和方式進(jìn)行監(jiān)督。第三，要建立完整的規(guī)劃編制評(píng)估體制。通過(guò)建立“規(guī)劃編制――實(shí)施――評(píng)估――調(diào)整”，修訂一套完整的規(guī)劃體制，解決“重編制、輕實(shí)施、缺評(píng)估、泛調(diào)整”的問(wèn)題，建立規(guī)劃的監(jiān)督檢查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和反饋修改機(jī)制。第四,建立規(guī)劃的動(dòng)態(tài)化追蹤管理機(jī)制。充分應(yīng)用各種技術(shù)手段，對(duì)區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，反饋問(wèn)題，解決問(wèn)題。

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第5篇：對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文

由于城市是時(shí)間和歷史的見(jiàn)證，因此城市發(fā)展與遺址保護(hù)應(yīng)該和諧規(guī)劃。由于遺址，遺跡作為具有歷史意義的文物承載著一座城市乃至整個(gè)國(guó)家或世界文化聞名的根源和發(fā)展歷程，因而，怎樣使城市發(fā)展和遺址保護(hù)相得益彰，讓當(dāng)代城市既展現(xiàn)出現(xiàn)代文明的普遍性，有保留民族歷史文化風(fēng)貌的獨(dú)特性，是一個(gè)不容回避的問(wèn)題。隨著城市范圍的不斷擴(kuò)展及城市建設(shè)的更新，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)遺址文物的大量出現(xiàn)，使得人們對(duì)城市遺址文物在城市發(fā)展中的命運(yùn)更加的關(guān)注。雖然城市與遺址之間并不必然聯(lián)系，但卻越來(lái)越的被連接在一起。城市發(fā)展并不必然需要摧毀遺址，遺跡所映射的歷史文化。如意大利的米蘭，法國(guó)的巴黎，充分將現(xiàn)代文明與古代文明相結(jié)合，最終使其成為世界典范，為城市再發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)。城市發(fā)展所代表的現(xiàn)代文明與遺址等所表達(dá)的歷史文明都是城市文化不可或缺的部分，將其共同融入城市發(fā)展需借助于事前的統(tǒng)籌安排，事中的修正執(zhí)行，事后的保護(hù)制等措施。通過(guò)城市規(guī)劃，將城市發(fā)展中旭傳承的歷史文明與在此基礎(chǔ)上發(fā)展創(chuàng)造的現(xiàn)代文明融為一體。城市規(guī)劃上述功能的發(fā)揮，須遵守一定的原則，主要指從城市原有的發(fā)展基礎(chǔ)這一實(shí)際出發(fā)，科學(xué)預(yù)測(cè)城市遠(yuǎn)景發(fā)展，要正確處理好城市局部建設(shè)和整體發(fā)展的辯證關(guān)系：保護(hù)生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)，防止污染和其他公害：將城市防災(zāi)減災(zāi)安全納入規(guī)劃體系等方面。而這些原則需借助于具體規(guī)劃手段或方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，如采用城市總體規(guī)劃和城市局部規(guī)劃相結(jié)合，隨著城市的不斷發(fā)展進(jìn)行階段性規(guī)劃，也可在規(guī)劃內(nèi)容上將物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和社會(huì)規(guī)劃均納入進(jìn)來(lái)等，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的總目標(biāo)。正確處理城市發(fā)展中對(duì)代表其歷史文化的文物遺址遺跡的保護(hù)問(wèn)題，是城市發(fā)展的根本動(dòng)力和靈魂。城市總體規(guī)劃的主體是城市的人民政府。

在土地規(guī)劃、土地儲(chǔ)備到土地出讓這一過(guò)程中，既要有政府職能又要有市場(chǎng)職能，科學(xué)的土地調(diào)控機(jī)制能控制過(guò)快的城市化進(jìn)程，并促進(jìn)城市建設(shè)的發(fā)展。其總體思路是，把土地儲(chǔ)備中的市場(chǎng)職能和政府職能分開(kāi)，市場(chǎng)職能由市場(chǎng)主體去完成，政府用土地供給計(jì)劃等手段來(lái)調(diào)控土地市場(chǎng)，同時(shí)把過(guò)于集中的決策權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w決策。因此，建議保留國(guó)土資源局，由其代表政府對(duì)土地經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督和管理；增設(shè)土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，使其作為土地資產(chǎn)管理的決策主體，對(duì)土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、范圍等進(jìn)行宏觀決策；改革土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，使其作為土地資產(chǎn)管理委員會(huì)的派出單位，保持事業(yè)單位性質(zhì)不變，職能上只負(fù)責(zé)編制土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃和出讓年度計(jì)劃，履行地方政府對(duì)土地市場(chǎng)宏觀指導(dǎo)和控制的職能。

經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施由于其本身能產(chǎn)生收益，可以利用市場(chǎng)籌集建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金，而非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)需要政府給予支持rq。其總體思路是，建立城市建設(shè)專項(xiàng)基金，實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入產(chǎn)出良性循環(huán)。建議將城市土地的政府純收益、城市建設(shè)維護(hù)稅、公用事業(yè)費(fèi)附加和市政設(shè)施配套費(fèi)組成城市建設(shè)專項(xiàng)基金，并建立相應(yīng)的使用制度，其根本目的是保證非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)管理有穩(wěn)定的資金來(lái)源。經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施可以比較容易地實(shí)現(xiàn)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化，而非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施則需要政府引導(dǎo)，社會(huì)參與。

第6篇：對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文

Abstract： This research thinks that the executive organizations and staff of the overall plan are the executive bodies of policy. The influence factors of promoting the execution of the overall plan for land utilization are analyzed from the executive mentality， executive ability， profit distribution， ethical anomie and other aspects. Five suggestions of building the good executive mentality inside， constructing the good executive ability outside， establishing the team mechanism of clear responsibilities and collaborative communication， perfecting the monitoring system of executive planning and regulating the balance relationship of interests are put forward.

關(guān)鍵詞： 執(zhí)行主體;土地利用總體規(guī)劃;執(zhí)行力;提升

Key words： executive body;overall plan for land utilization;execution;promotion

0 引言

作為指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性政策，土地利用總體規(guī)劃是從宏觀角度調(diào)控土地用途，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)布局的重要依據(jù)，具有對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各業(yè)各類用地規(guī)模的總量宏觀控制和合理布局的“龍頭”作用[1]。至今我國(guó)已開(kāi)展了三輪國(guó)土全覆蓋的土地利用總體規(guī)劃編制，然而，通過(guò)對(duì)每一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)后，存在一個(gè)普遍性問(wèn)題，即規(guī)劃遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃最初的目標(biāo)在具體實(shí)踐中不能最大化地落實(shí)，存在明顯的不足[2]。

本研究從執(zhí)行主體視角，對(duì)土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體進(jìn)行了內(nèi)涵界定與功能確定，剖析了影響土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升的因素，最后總結(jié)歸納了提升規(guī)劃執(zhí)行力的對(duì)策建議，以期為土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升提供理論借鑒意義。

1 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)土地利用總體規(guī)劃這一國(guó)家政策的執(zhí)行主體的界定并未有過(guò)多的探討，在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的這個(gè)過(guò)程中，涉及到很多主體，企業(yè)與社會(huì)人員是政策作用的對(duì)象，是執(zhí)行主體在執(zhí)行和實(shí)施政策過(guò)程中發(fā)生影響與作用的承受著，是土地利用總體規(guī)劃這個(gè)政策運(yùn)行過(guò)程中的一部分。

2 提升土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的影響因素

土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升是在多因素綜合作用下的結(jié)果，其中執(zhí)行主體是影響政策執(zhí)行力效能的主導(dǎo)因素。目前，我國(guó)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行制度模式仍不完善，不能可持續(xù)發(fā)展（見(jiàn)圖1）。

2.1 執(zhí)行心態(tài)因素 土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家對(duì)土地利用的政策，具體目標(biāo)執(zhí)行要落實(shí)到各級(jí)人民政府、以國(guó)土部門為主的相關(guān)單位的工作人員上。從內(nèi)部影響方面分析，執(zhí)行主體的心態(tài)是發(fā)揮主觀能動(dòng)性、創(chuàng)造性的動(dòng)力源泉，是決定執(zhí)行主體在執(zhí)行活動(dòng)中力量大小和效率高低的關(guān)鍵因素。執(zhí)行心態(tài)可以分為執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行激情、執(zhí)行信念。

2.2 執(zhí)行能力因素 土地利用總體規(guī)劃的核心是實(shí)現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，即土地在各用地部門間的合理分配，包括數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。①政策認(rèn)知能力。土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)時(shí)效性、執(zhí)行力非常強(qiáng)的國(guó)家政策，其發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程。如何把握土地政策的發(fā)展方向、準(zhǔn)確理解土地政策的含義對(duì)于執(zhí)行主體是一項(xiàng)必備的能力。②溝通協(xié)作能力。土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，受土地多樣性和多用途性、涉及相關(guān)部門的眾多性，決定了土地利用規(guī)劃的多目標(biāo)性，執(zhí)行方式?jīng)Q策的多樣性。土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體的溝通協(xié)作能力包括兩方面：一是執(zhí)行主體內(nèi)部縱橫向關(guān)系的溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)國(guó)土系統(tǒng)的協(xié)作力、整合力;二是執(zhí)行主體內(nèi)外部、縱橫向的人際關(guān)系之間的溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)國(guó)土系統(tǒng)的凝聚力、驅(qū)動(dòng)力。③組織實(shí)施能力。土地利用規(guī)劃的作用群體主要是農(nóng)村集體組織，如“土地整治”、“增減掛”、“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)”、“征地補(bǔ)償”等具體工作無(wú)不與農(nóng)戶打交道，對(duì)于國(guó)家重大項(xiàng)目以及受眾群體，執(zhí)行主體的組織實(shí)施能力顯得尤為重要，是提升執(zhí)行力的關(guān)鍵之處。

2.3 利益分配因素 土地利用規(guī)劃按照國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)的等級(jí)可以劃分不同層次規(guī)劃，各個(gè)層次的規(guī)劃其執(zhí)行主體的組成也不一樣。

2.4 倫理失范因素 在執(zhí)行土地利用規(guī)劃過(guò)程中，如果執(zhí)行主體對(duì)各種土地利用事務(wù)、土地利用現(xiàn)象、土地利用關(guān)系、土地利用行為進(jìn)行評(píng)價(jià)后表現(xiàn)出的態(tài)度和觀點(diǎn)出現(xiàn)了負(fù)面的變化，則可能直接導(dǎo)致倫理失范，從而引起偏差發(fā)生。

3 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升的對(duì)策建議

3.1 內(nèi)塑良好執(zhí)行心態(tài) 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升首先要塑造執(zhí)行主體良好的執(zhí)行心態(tài)，這是最關(guān)鍵的途徑。首先，用正面思想教育方法，端正執(zhí)行主體的態(tài)度。其次，建立完善的激勵(lì)機(jī)制與合理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)執(zhí)行主體的激情，包括物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)、職業(yè)發(fā)展激勵(lì)三方面;最后，用實(shí)際行動(dòng)落實(shí)土地利用總體規(guī)劃，培養(yǎng)執(zhí)行主體堅(jiān)定的信念。

3.2 外修過(guò)硬執(zhí)行能力 土地利用總體規(guī)劃是對(duì)我國(guó)土地資源開(kāi)發(fā)、利用、治理保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性部署和宏觀調(diào)控，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。在具體執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行組織不僅要解決如何最大利益化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局、保護(hù)耕地等難題，還要充分協(xié)調(diào)與發(fā)改、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等相關(guān)部門的關(guān)系，而執(zhí)行主體具有過(guò)硬的執(zhí)行能力是保障土地利用總體規(guī)劃能順利執(zhí)行的必要條件。

3.3 建立職責(zé)分明、溝通協(xié)作的團(tuán)隊(duì)機(jī)制 從各行政縱向關(guān)系來(lái)看，各級(jí)土地利用規(guī)劃執(zhí)行均要以全國(guó)總規(guī)的執(zhí)行動(dòng)因和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，明確各級(jí)具體任務(wù)與目標(biāo)，加強(qiáng)各級(jí)規(guī)劃間的溝通協(xié)作，將任務(wù)逐級(jí)具體化、措施技術(shù)化，實(shí)際操作執(zhí)行任務(wù)，最終落實(shí)到具體地方上;首先應(yīng)明確執(zhí)行主體成員的崗位分工，其次，要加強(qiáng)執(zhí)行主體間的溝通和協(xié)作，保障規(guī)劃執(zhí)行日常事務(wù)的有序推進(jìn)。通過(guò)溝通，可以共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與規(guī)劃信息，形成高度的團(tuán)隊(duì)意識(shí)，創(chuàng)造輕松的工作氛圍。

3.4 完善規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)控制度 為了保障土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升和落到實(shí)處，關(guān)鍵是要建立一套完整的執(zhí)法監(jiān)控制度，對(duì)執(zhí)行主體的行為進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)。首先，建立健全公眾參與、社會(huì)輿論征求制度，加強(qiáng)第三方監(jiān)督力度。其次，建立層級(jí)監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部相互監(jiān)督。從執(zhí)行主體在執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃有關(guān)活動(dòng)與行為監(jiān)督入手，控制主體“越軌行為”，達(dá)到相互監(jiān)控，提高執(zhí)行績(jī)效、糾正執(zhí)行行為偏差的效果。

3.5 規(guī)范執(zhí)行主體的利益平衡關(guān)系 土地利用總體規(guī)劃是關(guān)乎全局發(fā)展的綱領(lǐng)性政策，涉及到各個(gè)階層乃至全國(guó)所有公民的共同利益。權(quán)衡各主體的發(fā)展意愿，實(shí)現(xiàn)各主體利益平衡，對(duì)于規(guī)劃執(zhí)行力的提升具有非常重要的意義。第一，協(xié)調(diào)上下級(jí)政府之間的利益平衡。第二，協(xié)調(diào)政府與公眾之間的利益平衡。第三，協(xié)調(diào)政府與企業(yè)間的利益平衡。政府與企業(yè)既有合作，又有矛盾。因此，政府應(yīng)堅(jiān)持耕地總量不增加、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的原則選擇性地對(duì)企業(yè)供地，對(duì)于無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的企業(yè)嚴(yán)禁供地，而對(duì)符合條件的企業(yè)給予一定經(jīng)濟(jì)和政策優(yōu)惠。

參考文獻(xiàn)：

[1]曾遼廣.對(duì)土地利用總體規(guī)劃存在問(wèn)題及其對(duì)策的探討――以《惠東縣土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》為例[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2013，12：188-190.

第7篇：對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文

【關(guān)鍵詞】土地規(guī)劃；節(jié)約方式；科學(xué)發(fā)展

一、土地規(guī)劃利用

節(jié)約用地即是在土地建設(shè)的過(guò)程中，有效地合理地利用土地，不出現(xiàn)土地浪費(fèi)的現(xiàn)象。狹義的概念主要指具體的土地建設(shè)項(xiàng)目，用一些措施來(lái)保證土地的利用效率。從國(guó)家的角度，土地的有效利用，可以提高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)又可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

二、土地規(guī)劃節(jié)約的根本原因

2.1土地規(guī)劃節(jié)約利用是可持續(xù)發(fā)展的要求

近幾年來(lái)，國(guó)黨和國(guó)務(wù)院提出我國(guó)要走經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的路線，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的理念，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧關(guān)系。要樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，第一，必須始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，第二，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展；第三，必須著力提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，不斷保護(hù)和增強(qiáng)發(fā)展的可持續(xù)性。

2.2土地資源的有限性

我國(guó)雖然是資源大國(guó)，國(guó)土面積遼闊，但是土地資源具有有限性，就決定了我國(guó)的土地規(guī)劃利用要走節(jié)約的路線。我國(guó)的城鄉(xiāng)建設(shè)的速度不斷地加快，對(duì)土地的需求量也不斷地加大，所以出現(xiàn)了土地供需的矛盾。解決土地供需的矛盾，首要的措施是合理的利用土地資源，進(jìn)行節(jié)約使用。在使用土地最小的面積下，獲取最大的利用效率。避免因粗放的開(kāi)發(fā)方式，造成土地的浪費(fèi)。

2.3改變粗放的開(kāi)發(fā)方式的必然要求

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的土地開(kāi)發(fā)大多數(shù)采用粗放的方式，造成嚴(yán)重的土地浪費(fèi)現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)效益低下。很多的地方盲目的開(kāi)發(fā)土地資源，大量占用農(nóng)地、拓寬道路、娛樂(lè)廣場(chǎng)等。這些不合理的使用情況，為未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了隱患。另一方面，我國(guó)人口數(shù)量龐大，人均占地面積小，這也要求我們現(xiàn)在必須提高土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

三、我國(guó)土地的利用狀況

近幾年來(lái)，根據(jù)國(guó)家土地宏觀調(diào)控的總體要求和港閘區(qū)委、區(qū)政府關(guān)于國(guó)土資源管理工作的部署，我們陳橋街道土地資源利用和保護(hù)開(kāi)始呈現(xiàn)出制度化、程序化、規(guī)范化的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在以下的幾個(gè)方面。

3.1國(guó)土資源保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)

我國(guó)人多地少，土地資源十分稀缺。為落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策，我們相繼出臺(tái)了一系列文件，進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度。

3.2土地節(jié)約集約利用程度不斷提高

近年來(lái)，在加強(qiáng)項(xiàng)目管理、規(guī)劃建設(shè)、國(guó)土資源管理的基礎(chǔ)上，我街道以實(shí)施“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”為契機(jī)，加快現(xiàn)有土地資源的整合。通過(guò)大規(guī)模農(nóng)地整理，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化；通過(guò)建設(shè)用地空間整合，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)節(jié)約集約用地水平大力提升。我們通過(guò)提高準(zhǔn)入門檻，變“招商引資”為“招商選資”，較好地處理了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地節(jié)約集約利用的矛盾。

3.3加強(qiáng)依法行政

為加強(qiáng)依法行政，切實(shí)有效地保護(hù)土地資源，我街道根據(jù)上級(jí)國(guó)土資源主管部門的統(tǒng)一部署，建立完善覆蓋全境的街道、村兩級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，全面推行和落實(shí)“片警式”監(jiān)管制度。通過(guò)認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作制度，對(duì)各類土地違法違規(guī)行為做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早匯報(bào)、早拆除”，積極提高有效制止率，較好地遏制了各類違法違規(guī)用地的產(chǎn)生。

四、我國(guó)土地規(guī)劃節(jié)約存在的問(wèn)題

4.1供地緊張現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)的城市化發(fā)展的速度不斷地加快，對(duì)土地的需求量大增。但是由于在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，缺少監(jiān)督，規(guī)劃性不強(qiáng)，上級(jí)下達(dá)的土地開(kāi)發(fā)指標(biāo)過(guò)高，導(dǎo)致供需地緊張，用地面積缺口現(xiàn)象嚴(yán)重。

4.2違法開(kāi)發(fā)土地資源

由于我國(guó)的土地資源分布不均勻，負(fù)責(zé)管轄的部門缺少凝聚力，法律法規(guī)的體系不完善，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用缺少監(jiān)督與指導(dǎo)，在一些地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)違法違規(guī)的土地開(kāi)發(fā)現(xiàn)象。一方面，相關(guān)的部門缺少工作的實(shí)踐性，土地執(zhí)法檢查和例行檢查的力度不夠，導(dǎo)致私用違法占地、虛假上報(bào)土地開(kāi)發(fā)的占用面積，最后導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。在監(jiān)管工作中，存在監(jiān)督缺乏主觀能動(dòng)性的問(wèn)題，如某建筑物完成后，監(jiān)管人員才去親自檢查，發(fā)現(xiàn)建筑物不合格，需要拆除處理，導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)。另一方面，負(fù)責(zé)檢查的工作部門，對(duì)違法的行為處罰的力度不大，不能起到教育的作用。

4.3規(guī)劃性不高

目前，我國(guó)一些土地的管理部門，對(duì)土地規(guī)劃的不明確或者不合理，直接導(dǎo)致建筑施工的不合理的建設(shè)，造成土地的浪費(fèi)。一些土地部門的管理人員對(duì)土地的總體規(guī)劃缺少認(rèn)真的態(tài)度，把規(guī)劃的內(nèi)容依賴于項(xiàng)目的內(nèi)容，片面的了解項(xiàng)目的作用。

五、土地規(guī)劃節(jié)約的利用建議

5.1樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀理念 加強(qiáng)工作力度

堅(jiān)持走經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的路線，推廣土地的節(jié)約開(kāi)發(fā)方式，推進(jìn)科學(xué)的開(kāi)發(fā)策略。一方面嚴(yán)格要求工作人員務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，提高責(zé)任感；另一方面，進(jìn)一步宣傳國(guó)土資源的法律法規(guī)，從而加強(qiáng)土地管理層的法律法規(guī)的意識(shí)。

5.2提高土地的總體規(guī)劃性

土地的規(guī)劃工作，直接決定了土地的利用效率，所以，土地管理部門應(yīng)該把規(guī)劃放在首要位置，全面地分析要開(kāi)發(fā)的土地狀況。協(xié)調(diào)的安排時(shí)間與空間的關(guān)系，提高土地利用的效率。如管理部門可以對(duì)土地利用進(jìn)行分類規(guī)劃，最大限度地提高規(guī)劃工作的務(wù)實(shí)性和指導(dǎo)建設(shè)的作用。

5.3建立健全土地法律法規(guī)機(jī)制

國(guó)土資源的管理離不開(kāi)法律法規(guī)的保障，出臺(tái)土地相關(guān)的法律法規(guī)的政策，可以進(jìn)一步提高執(zhí)法的管理水平。同時(shí)，土地執(zhí)法部門，要嚴(yán)格按照法律的規(guī)定對(duì)違法使用土地者進(jìn)行處罰，起到示范性、教育性的作用。

六、結(jié)論

根據(jù)以上的論述，只有不斷地完善我國(guó)土地的規(guī)劃政策，才能保障土地的有效利用。從中央到政府應(yīng)該采取全面有的措施，保護(hù)好國(guó)土資源，依據(jù)法律處理非法的用地行為。同時(shí)也要正確處理城市化與土地的供需關(guān)系。建立健全土地規(guī)劃的理論系統(tǒng)，堅(jiān)持走科學(xué)的發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。

參考文獻(xiàn)

第8篇：對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞：重慶；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；大部門體制；四規(guī)疊合；虛擬大部制

中圖分類號(hào)：D630.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007―5194(2009)03―0064―04

總書記在黨的十七大報(bào)告中指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！贝蟛块T體制在我國(guó)的首次提出，意味著政府行政體制改革目標(biāo)已經(jīng)明確，即整合政府行政資源，構(gòu)建富有綜合性、協(xié)調(diào)性的政府行政體制模式――大部門體制。大部制的主要特征：“大”，即組織規(guī)模大、職能范圍廣；“少”，即世界上主要國(guó)家大多在12～19個(gè)部門；“合”，即實(shí)施大部門體制的目的之一是整合行政資源；“協(xié)”，即大部制改革不是簡(jiǎn)單的、機(jī)械的把職能相近或相關(guān)的部門組合在一起，而是有機(jī)的整合機(jī)構(gòu)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，協(xié)同行政。

一、重慶“四規(guī)疊合”創(chuàng)新實(shí)施

中國(guó)大部門體制的全面實(shí)施，是自上而下推行的。而在政府運(yùn)行中，一些地方政府積極地探索、創(chuàng)新，使大部門體制在地方推行中，出現(xiàn)了一些新的運(yùn)行方式。重慶市“四規(guī)疊合”是實(shí)施和運(yùn)行得較好的一種模式。

(一)“四規(guī)疊合”推行背景

2008年6月，國(guó)土資源部和城鄉(xiāng)建設(shè)部在浙江召開(kāi)了一次“兩規(guī)協(xié)調(diào)”推廣會(huì)。目前，廣西、浙江、山東、廣東等已經(jīng)開(kāi)始“兩規(guī)協(xié)調(diào)”(土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃)的實(shí)驗(yàn)。重慶市在獲批全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)后，2008年初，也開(kāi)始“四規(guī)疊合”的探索(在市內(nèi)的四區(qū)兩縣)。

所謂“四規(guī)疊合”是指將產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地資源利用總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行疊合，整合成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，其實(shí)質(zhì)是大部制的具體實(shí)現(xiàn)形式之一。重慶市能夠在全國(guó)率先推行“四規(guī)疊合”試點(diǎn)，有其深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的背景：

1．“四規(guī)疊合”探索創(chuàng)新，是重慶面對(duì)其特殊的大農(nóng)村與大城市并存，嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元困境這個(gè)現(xiàn)實(shí)市情，需要打破規(guī)劃部門的分割局面的訴求；是在“314”總體部署背景下，按照重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展“六個(gè)翻番”的要求，積極謀劃新形勢(shì)的發(fā)展新思路和新目標(biāo)的需要。2007年6月7日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)重慶市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，不久，《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。之后，在現(xiàn)有城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”原則，重慶市已經(jīng)建立起市域、區(qū)縣和鎮(zhèn)域的三個(gè)層次分明的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。而區(qū)縣規(guī)劃是地方城市規(guī)劃的重點(diǎn)，由區(qū)縣規(guī)劃疊合，帶動(dòng)市級(jí)優(yōu)化，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，使地方城市規(guī)劃一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。由此，重慶市開(kāi)始推行“四規(guī)疊合”。

2．2007年6月重慶獲批全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)以來(lái)，重慶主城九區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)一管理，11區(qū)縣設(shè)立了獨(dú)立的規(guī)劃管理部門，但需要改變區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的規(guī)劃及其管理依然薄弱的狀況。重慶市規(guī)劃研究中心當(dāng)時(shí)的調(diào)研表明：所調(diào)查的12區(qū)縣所轄的87個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有4個(gè)區(qū)縣政府，10個(gè)市級(jí)部門編制完成各類規(guī)劃達(dá)195項(xiàng)，涉及面積1280平方公里。其中，未經(jīng)審批的手續(xù)和審批手續(xù)不全的違法建設(shè)大概141個(gè)。僅都市區(qū)南山風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃，重慶市規(guī)劃局、園林局和林業(yè)局都有其規(guī)劃編制成果，各自確定的規(guī)劃用地和建設(shè)規(guī)模不統(tǒng)一，單純地進(jìn)行整合后，建設(shè)總規(guī)模過(guò)大，與總體規(guī)劃相沖突。規(guī)劃不協(xié)調(diào)的直接后果是：產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃混亂，城市總體規(guī)劃不健全，環(huán)境保護(hù)得不到改善，城市建設(shè)土地資源浪費(fèi)，不能實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約用地，幾規(guī)“打架”。

3．需要解決過(guò)去地方政府制定城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)，因不同部門均從自己部門工作出發(fā)而出現(xiàn)各自為政、地方城市發(fā)展規(guī)劃極為不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。過(guò)去，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃由經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門制定，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；土地利用規(guī)劃由土地部門編制，指導(dǎo)思想是保護(hù)耕地；城市建設(shè)規(guī)劃由建設(shè)部門負(fù)責(zé)，重點(diǎn)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)由環(huán)保部門考慮，意在保護(hù)生態(tài)環(huán)境。長(zhǎng)期以來(lái)，四個(gè)規(guī)劃編制部門互相不通信息；資源獨(dú)享，并且編制標(biāo)準(zhǔn)不一、技術(shù)手段有差異，因此無(wú)法對(duì)接協(xié)調(diào)。推行“四規(guī)疊合”，在落實(shí)同一指標(biāo)時(shí)，相關(guān)部門要統(tǒng)籌商量，可以避免事后協(xié)調(diào)。之所以地方政府積極推行“四規(guī)疊合”，其根本緣由是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和嚴(yán)格保護(hù)耕地政策。

“四規(guī)疊合”的推行，有利于破除“四規(guī)”所涉及的部門利益之爭(zhēng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、國(guó)土管理、環(huán)境保護(hù)等方面的相互銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、土地和環(huán)境等部門互通信息，統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃和互通有無(wú)，做到“一個(gè)規(guī)劃，服務(wù)經(jīng)濟(jì)”。

(二)“四規(guī)疊合”實(shí)踐情況

加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，整合規(guī)劃資源，形成規(guī)劃合力，實(shí)現(xiàn)空間協(xié)調(diào)、項(xiàng)目落實(shí)、調(diào)控統(tǒng)一，是充分發(fā)揮規(guī)劃宏觀作用的必然要求。

1．“四規(guī)疊合”的實(shí)施

各試點(diǎn)區(qū)縣積極推進(jìn)“四規(guī)疊合”。成立工作協(xié)調(diào)小組，由區(qū)縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)工作總體協(xié)調(diào)；區(qū)縣發(fā)改委、國(guó)土房管局、規(guī)劃局和環(huán)保局等四部門牽頭分別調(diào)整修改既有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；部門在各專項(xiàng)規(guī)劃修編過(guò)程中，注重相互協(xié)調(diào)、密切配合；吸納大專院校專家參與前期研究，委托規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等中介機(jī)構(gòu)參與“四規(guī)疊合”綜合實(shí)施方案編制工作。

注重規(guī)劃創(chuàng)新。試點(diǎn)過(guò)程中呈現(xiàn)不少工作亮點(diǎn)：創(chuàng)新性地將人口規(guī)劃納入規(guī)劃疊合，體現(xiàn)以人為本的規(guī)劃思路，注重經(jīng)濟(jì)布局與人口布局的協(xié)調(diào)；通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤等方式，解決城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)建設(shè)用地的需求；建立規(guī)劃部門聯(lián)席制度，通過(guò)定期交流溝通，強(qiáng)化了各分規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)。

注重謀篇布局。抓好城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系規(guī)劃，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的互動(dòng)平臺(tái)；抓住重大項(xiàng)目及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局契機(jī)，力求實(shí)施一個(gè)重大項(xiàng)目帶動(dòng)一片城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)一方城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；實(shí)施招商引資“一號(hào)工程”，深入推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放發(fā)展戰(zhàn)略；突出建筑勞務(wù)外包重點(diǎn)，大力發(fā)展外派勞務(wù)經(jīng)濟(jì)；探索建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)、住房等社會(huì)保障體系，探索建立教育、醫(yī)療、文化等公共資源城鄉(xiāng)共享機(jī)制，探索建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社區(qū)建設(shè)新模式；探索“能人治村”思路，狠抓示范村、試驗(yàn)村建設(shè)。

注重規(guī)劃重點(diǎn)。突出對(duì)現(xiàn)有四大規(guī)劃的評(píng)價(jià)，資源環(huán)境承載能力，規(guī)劃目標(biāo)與開(kāi)發(fā)原則，功能分區(qū)及空間布局，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)建設(shè)重點(diǎn)及布局等重大課題的規(guī)劃研究。著力探索解決重 點(diǎn)開(kāi)發(fā)所需空間資源不足的途徑，進(jìn)一步優(yōu)化空間布局結(jié)構(gòu)，努力通過(guò)集約節(jié)約開(kāi)發(fā)，城鄉(xiāng)一體開(kāi)發(fā)等多種形式，高效益利用空間資源。

2．規(guī)劃部門的定位

區(qū)縣發(fā)改委：負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)、組織起草“四規(guī)疊合”規(guī)劃方案，負(fù)責(zé)規(guī)劃期(2008―2012年)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度、總量規(guī)模、發(fā)展水平、發(fā)展質(zhì)量等。

區(qū)縣國(guó)土局：按規(guī)劃時(shí)序(2008―2012年)要求，完善土地利用規(guī)劃，負(fù)責(zé)研究確立優(yōu)先開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域板塊；負(fù)責(zé)規(guī)劃期耕地保有量、基本農(nóng)田總量、城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積等土地利用規(guī)劃指標(biāo)的測(cè)算論證；負(fù)責(zé)生活空間、產(chǎn)業(yè)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間三大空間落實(shí)的研究和資料提供；負(fù)責(zé)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃表、耕地規(guī)劃平衡表、建設(shè)用地指標(biāo)分解表等圖表資料的提供和編制；負(fù)責(zé)提供全縣土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃、耕地?cái)?shù)量及空間分布、地質(zhì)環(huán)境、石漠化等方面的資料，組織研究全區(qū)縣主體功能區(qū)土地政策。

區(qū)縣規(guī)劃局：按規(guī)劃時(shí)序(2008―2012年)要求，完善城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，提供全縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市控制性詳規(guī)、地理空間數(shù)據(jù)等方面的資料；配合參與四類主體功能區(qū)規(guī)劃，負(fù)責(zé)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間控制要素及產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施布局(即三空間兩布局)的控制要素的方案測(cè)算、圖表繪制、資料提供和成果研究。

區(qū)縣環(huán)保局：按規(guī)劃時(shí)序(2008―2012年)要求，完善環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，負(fù)責(zé)提供全縣生態(tài)功能區(qū)劃、自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀、環(huán)境容量等方面的資料；負(fù)責(zé)全區(qū)縣主體功能區(qū)環(huán)境保護(hù)政策的研究；負(fù)責(zé)規(guī)劃對(duì)四類主體功能區(qū)的污染物排放總量、自然人文保護(hù)區(qū)面積等控制參數(shù)的研究論證和資料提供；負(fù)責(zé)規(guī)劃期生態(tài)空間和維護(hù)生態(tài)安全的區(qū)域，包括林地、草地、山脊線、水域，自然人文保護(hù)區(qū)等面積及布局，重點(diǎn)控制要素為主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)(包括文化自然遺產(chǎn)，市級(jí)及以上自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，森林公園等)的研究和資料提供。

其他相關(guān)部門：水利農(nóng)機(jī)局負(fù)責(zé)提供全區(qū)縣水資源、水土流失等方面的資料。人口計(jì)生委負(fù)責(zé)提供全區(qū)縣戶籍人口、常住人口、人口流動(dòng)、人口增長(zhǎng)等方面的資料。交通局負(fù)責(zé)提供全區(qū)縣交通現(xiàn)狀及與規(guī)劃時(shí)序一致的規(guī)劃資料。氣象局提供全區(qū)縣氣象資源和氣象災(zāi)害方面的資料。林業(yè)局提供全區(qū)縣林業(yè)、森林公園、自然保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地等的現(xiàn)狀和規(guī)劃(2008―2012年)。農(nóng)業(yè)局提供農(nóng)業(yè)區(qū)劃，農(nóng)村污染防治等資料。經(jīng)委、工業(yè)園區(qū)提供全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工業(yè)園區(qū)發(fā)展及產(chǎn)出強(qiáng)度等方面的現(xiàn)狀和與規(guī)劃時(shí)序一致的規(guī)劃資料。旅游局提供全區(qū)縣旅游發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃等方面資料。

(三)“四規(guī)疊合”實(shí)施存在的問(wèn)題及其建議

規(guī)劃編制在實(shí)施過(guò)程中，由于各個(gè)部門進(jìn)行的步驟差異、標(biāo)準(zhǔn)差異、技術(shù)差異，因此，在規(guī)劃編制過(guò)程中存在著一些問(wèn)題。

1．規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題

一是重具體疊合輕體制創(chuàng)新。在規(guī)劃編制過(guò)程中，對(duì)技術(shù)層面、內(nèi)容規(guī)劃布局思考較多，但對(duì)如何改革創(chuàng)新體制機(jī)制思考太少。

二是重形式輕融合。注重疊合的形式創(chuàng)新，而在真正的“四規(guī)疊合”上顯得不足，存在各規(guī)劃之間銜接不夠，導(dǎo)致疊合矛盾。

三是重規(guī)模擴(kuò)張輕結(jié)構(gòu)調(diào)整。對(duì)建設(shè)用地、基本農(nóng)田、耕地保有量、污染物排放總量等控制指標(biāo)較重視，但如何集約節(jié)約資源，挖潛建設(shè)用地思考不足。

2．完善規(guī)劃編制的建議

首先，給予“四規(guī)疊合”試驗(yàn)區(qū)縣相關(guān)政策。主要是：(1)土地政策，允許區(qū)縣域內(nèi)占補(bǔ)平衡，并可先占后補(bǔ)；(2)財(cái)政政策，按照不低于庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的標(biāo)準(zhǔn)和額度設(shè)立市級(jí)綜合配套改革專項(xiàng)資金，支持試驗(yàn)區(qū)縣先行先試；(3)金融政策，支持試點(diǎn)區(qū)縣設(shè)立村鎮(zhèn)銀行或農(nóng)民資金互助合作社，按照利率市場(chǎng)化的要求，引導(dǎo)社會(huì)閑散資金轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本，緩解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸制約；(4)改革行政體制，允許區(qū)縣級(jí)政府整合行政資源，在機(jī)構(gòu)總量控制范圍內(nèi)，根據(jù)工作需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，允許區(qū)縣級(jí)政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。

其次，探索“四規(guī)疊合”的相關(guān)問(wèn)題。主要是：(1)完善“四規(guī)疊合”的組織機(jī)構(gòu)，在橫向上，成立規(guī)劃協(xié)調(diào)專業(yè)委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各層各類規(guī)劃，在縱向上，成立市級(jí)部門職能聯(lián)席會(huì)議制度；(2)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤，即如何通過(guò)整理農(nóng)村建設(shè)用地，提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約化水平，騰換出建設(shè)用地指標(biāo)，用于城市建設(shè)用地的增加；(3)探索同一功能區(qū)范圍內(nèi)，在總量規(guī)?？刂葡?，對(duì)已規(guī)劃建設(shè)用地與未規(guī)劃建設(shè)用地進(jìn)行置換的方法和途徑；(4)探索區(qū)縣域內(nèi)的國(guó)土空間綜合評(píng)價(jià)，根據(jù)國(guó)土空間綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)行功能區(qū)劃分和生產(chǎn)、生活、生態(tài)等空間的具體布局。

二、重慶大部門體制創(chuàng)新路徑

我國(guó)大部門體制的實(shí)踐起點(diǎn)，可以追溯到：首先是2000年，湖北省隨州市開(kāi)始“大部制”改革；2000年，海南省以“大交通”思路設(shè)置交通廳，負(fù)責(zé)地方航空、鐵路的規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)城市交通行業(yè)管理；2004年，成都市提出并實(shí)施“大農(nóng)業(yè)”、“大水務(wù)”、“太交通”；2005年，上海浦東、天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)的啟動(dòng)；2006年，深圳建立“大交通”、“大文化”的體制。重慶市“四規(guī)疊合”探索成功，為進(jìn)一步積極探索適合其統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大部門體制創(chuàng)新打下了基礎(chǔ)。當(dāng)前，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，更加需要重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的不斷深入，以及重慶行政管理體制的不斷調(diào)整，以適應(yīng)重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。關(guān)于重慶大部門體制的進(jìn)一步創(chuàng)新，筆者提出如下思路。

(一)創(chuàng)設(shè)統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)

市委成立“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作委員會(huì)”，市政府成立“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展局”，兩個(gè)機(jī)構(gòu)合署辦公，其職能：貫徹國(guó)家有關(guān)的方針政策，制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃和相關(guān)政策，制定促進(jìn)農(nóng)民工市民化的方案和措施，監(jiān)督統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策的落實(shí)情況等。機(jī)構(gòu)下設(shè)“教育培訓(xùn)處”、“衛(wèi)生保健處”、“社會(huì)保障處”、“綜合管理處”、“社會(huì)團(tuán)體處”和“綜合辦公室”等部門，人員由相關(guān)(職能)部門抽調(diào)組成。該機(jī)構(gòu)由市委書記或市長(zhǎng)直管。

市委成立“內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)”，市政府成立“內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)局”，兩個(gè)機(jī)構(gòu)合署辦公，其職能：貫徹落實(shí)國(guó)家商務(wù)部與重慶市簽訂的《共同建設(shè)內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)合作備忘錄》，制定內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)劃和相關(guān)政策，制定促進(jìn)內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方案和措施，監(jiān)督內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)政策的落實(shí)情況等。機(jī)構(gòu)下設(shè)“統(tǒng)籌進(jìn)出口處”、“統(tǒng)籌對(duì)外開(kāi)放和對(duì)內(nèi)開(kāi)放處”、“統(tǒng)籌資源處”和“綜合辦公室”等部門，人員由相關(guān)(職能)部門抽調(diào)組成。該機(jī)構(gòu)由市委書記或市長(zhǎng)直管。

大部制改革最主要是解決兩個(gè)問(wèn)題：一是如何實(shí)現(xiàn)大部制和大黨委制之間的制度整合，二是如何解決同一事務(wù)由黨政分別設(shè)置機(jī)構(gòu)管理的不協(xié)調(diào)。 地方政府行政體制改革，應(yīng)按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置”的要求來(lái)實(shí)施。也就是說(shuō)，地方黨委可以直接領(lǐng)導(dǎo)政府，但黨委工作部門只是黨委的參謀職能部門，不應(yīng)去領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的政府職能部門。

(二)整合基層部門

鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施綜合部門管理體制。合并業(yè)務(wù)工作相近、工作性質(zhì)相似的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和政務(wù)管理等三大職能進(jìn)行整合，成立三個(gè)綜合部門：政務(wù)綜合部門(主要負(fù)責(zé)民主政治、精神文明建設(shè)以及行政事務(wù)工作)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(主要負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地整理，招商引資等工作)、社會(huì)管理部門(主要負(fù)責(zé)教育、調(diào)解處理民事糾紛以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，計(jì)劃生育，文化衛(wèi)生，社會(huì)保障，村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)等工作)。

主城區(qū)實(shí)施“大社區(qū)”管理。在主城區(qū)撤銷街道辦事處，將原街道辦事處職能移交區(qū)政府有關(guān)職能部門、社區(qū)或非政府組織，實(shí)施“大社區(qū)”管理。城市治理架構(gòu)實(shí)現(xiàn)市、區(qū)兩級(jí)政府和“大社區(qū)”自治組織的體制。區(qū)政府在“大社區(qū)”直設(shè)社區(qū)行政服務(wù)站，負(fù)責(zé)社區(qū)的行政事務(wù)。街道原來(lái)承擔(dān)的一些政府職能由非政府組織承擔(dān)。

基層地方可以更多地考慮“兩個(gè)牌子、一套人馬”的體制，部門管理的范圍可以更加寬泛，并適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，合并黨委和政府職能相同或相近的職能部門。這樣，可以解決同一事務(wù)由黨政分別設(shè)置機(jī)構(gòu)管理的“雙頭制”和權(quán)力雙軌制引起的相互扯皮的問(wèn)題。只有這種政治體制與政治結(jié)構(gòu)的變革，才能解決黨政在實(shí)際運(yùn)行中的配合、協(xié)調(diào)。整合黨政部門是大部制改革的重點(diǎn)。

(三)虛擬大部門體制

第9篇：對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文

關(guān)鍵詞 環(huán)境規(guī)劃；公共政策；執(zhí)行力；歷史時(shí)空坐標(biāo)；適應(yīng)性

文／王偉

“十三五”是我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，也是需要環(huán)境保護(hù)規(guī)劃著力解決重大問(wèn)題的關(guān)鍵時(shí)期，需要我們?cè)诃h(huán)境規(guī)劃理論和管理實(shí)踐上作出探索創(chuàng)新。本文立足新的歷史時(shí)空坐標(biāo)，對(duì)實(shí)踐中我國(guó)環(huán)境規(guī)劃面臨的困境進(jìn)行剖析，對(duì)環(huán)境規(guī)劃編制工作展開(kāi)思考、提出建議。我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程回顧

我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，如從1973年算起，至今40余年，環(huán)境規(guī)劃從無(wú)到有、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從局部進(jìn)行到全面推廣，在這期間我國(guó)政府召開(kāi)了七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，每次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議的精神都將環(huán)境規(guī)劃工作向前推進(jìn)?，F(xiàn)以全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議劃分我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，大體上可分為四個(gè)階段（見(jiàn)表1）

實(shí)踐中我國(guó)環(huán)境規(guī)劃面臨的弱效困境

環(huán)境規(guī)劃實(shí)踐是整個(gè)規(guī)劃工作中最重要的一環(huán)，是目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間的橋梁。以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為分析參照，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境規(guī)劃在制訂、實(shí)施和評(píng)估上的實(shí)踐存在以下弱效表現(xiàn)。

理論“創(chuàng)新”弱

當(dāng)前采用的環(huán)境規(guī)劃理論大多系歐美發(fā)展的環(huán)境目標(biāo)規(guī)劃法，通常是依據(jù)已有的模式，根據(jù)一系列數(shù)學(xué)化學(xué)公式編制出來(lái)的，給出的許多削減或建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)很少考慮規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)分析與多元利益人關(guān)系，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)的可接受性和可操作性減弱。環(huán)境容量核算、環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算等領(lǐng)垣的基礎(chǔ)研究長(zhǎng)期未能取得突破性進(jìn)展，尚未有類似諸如城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中“容積率”、土地利用總體規(guī)劃中“耕地保有量”的核心環(huán)境規(guī)劃指標(biāo)體系，制約了環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展和深化。

數(shù)據(jù)“支撐”弱

編制一個(gè)科學(xué)合理的環(huán)境規(guī)劃對(duì)于環(huán)境信息數(shù)據(jù)的要求是很高的，目前環(huán)境統(tǒng)計(jì)的廣度和深度都不盡人意，制約了規(guī)劃的發(fā)展。在實(shí)際規(guī)翅工作中，經(jīng)常會(huì)面對(duì)水、大氣、土壤等環(huán)境資料不足和數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的問(wèn)題，使得城鄉(xiāng)環(huán)境系統(tǒng)變化規(guī)劃很難搞清楚，環(huán)境容量難以確定，這就對(duì)環(huán)境規(guī)劃很多具有重要作用的“指標(biāo)”缺乏足夠的信服力和約束力。

資源“調(diào)配”弱

規(guī)劃的主要作用是調(diào)配資源。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)項(xiàng)目資源調(diào)配權(quán)，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃主要配置土地這一可以轉(zhuǎn)化為“稀缺資產(chǎn)”的自然資源。這些年，這些規(guī)劃的強(qiáng)勢(shì)正是體現(xiàn)為對(duì)某種資源的支配力，環(huán)境規(guī)劃的弱勢(shì)根源在于其沒(méi)有可供規(guī)劃和調(diào)配的對(duì)象，為此常陷入“等、靠、要”的被動(dòng)局面，缺乏人、財(cái)、物、信息的及時(shí)有效支持，嚴(yán)重制約著規(guī)劃編制與實(shí)施任務(wù)的完成。

空間“底盤”弱

在以構(gòu)建國(guó)家空間規(guī)劃體系為最終目標(biāo)的“多規(guī)合一”工作中，通常認(rèn)為空間規(guī)劃的“正規(guī)部隊(duì)”是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。兩者“異曲同工之處”在于：法律支撐完備、行政管制強(qiáng)力、組織體系龐大以及技術(shù)方法縝密。相比“兩規(guī)”的成熟度，環(huán)境規(guī)劃仍顯稚嫩，對(duì)空間的謀劃幾乎處于空白狀態(tài)，在實(shí)施中常羅列一些缺乏針對(duì)性的原則、標(biāo)準(zhǔn)，缺乏執(zhí)行力度特別是沒(méi)有可操作性的編制導(dǎo)則和約束性指標(biāo)來(lái)控制城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)行為。

體系“合力”弱

當(dāng)前環(huán)境規(guī)劃體系一個(gè)很大缺陷是各類總體規(guī)劃、要素專項(xiàng)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃數(shù)量過(guò)多、類型龐雜，缺乏有效銜接整合，造成了自身體系紊亂。這些直接影響了環(huán)保工作的推進(jìn)實(shí)施，尤其是不同行政級(jí)別的環(huán)境規(guī)劃間環(huán)境職能、事權(quán)界定不清；地方政府在具體落實(shí)執(zhí)行時(shí)，要么不知所依，要么形成政策投機(jī)博弈；整個(gè)規(guī)劃體系難以形成合力，無(wú)法適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，也難談應(yīng)對(duì)復(fù)合型、交叉性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

法律“保障”弱

想讓環(huán)境規(guī)劃擺脫“墻上掛掛”，深入落實(shí)到實(shí)踐中去，就必須對(duì)規(guī)劃的編制報(bào)批、實(shí)施和檢查等各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行細(xì)致的研究，并做出明確的法律規(guī)定。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》明確了環(huán)境規(guī)劃的法律地位，但仍未將環(huán)境規(guī)劃真正納入法制化的軌道，具體實(shí)施過(guò)程中相關(guān)管理部門的職權(quán)內(nèi)容和范圍的設(shè)定、各個(gè)環(huán)節(jié)中所必須遵守的程序規(guī)定以及相關(guān)的處罰規(guī)定缺乏實(shí)施細(xì)則。輕視過(guò)程控制，這是規(guī)劃編制與實(shí)施脫節(jié)、環(huán)境規(guī)劃流于表面的一個(gè)重要原因。

話語(yǔ)“地位”弱

從發(fā)揮的作用看，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃大致可分為發(fā)展型與控制型兩類?，F(xiàn)在環(huán)境規(guī)劃扮演的潛在角色仍是“經(jīng)濟(jì)約束型規(guī)劃”，無(wú)形中使環(huán)保部門成為“孤立部門”，由于環(huán)保部門得不到其他相關(guān)部門的有力支持，使環(huán)境規(guī)劃成為“孤立規(guī)劃”，難以與其他部門規(guī)劃之間建立有效的銜接。加之地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，突出土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，往往忽視生態(tài)環(huán)境影響因素，如此則更弱化了環(huán)境規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展規(guī)模的控制作用，使環(huán)境保護(hù)失去了原本應(yīng)作為綜合部門的作用與地位，這也是導(dǎo)致環(huán)境規(guī)劃成為“孤立體系”，不能有效付諸實(shí)施，環(huán)境保護(hù)工作徘徊不前的重要原因。執(zhí)行力與適應(yīng)性導(dǎo)向下我國(guó)環(huán)境規(guī)劃提升路徑

針對(duì)執(zhí)行力與適應(yīng)性導(dǎo)向下的我國(guó)環(huán)境規(guī)劃存在不足，從轉(zhuǎn)型、統(tǒng)籌和差別化三個(gè)方面提出提升路徑建議，以期對(duì)“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制與實(shí)施的有所助益。

理念與定位轉(zhuǎn)型

理念轉(zhuǎn)型。環(huán)境規(guī)劃是解決環(huán)境污染問(wèn)題的綱領(lǐng)性文件，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作具有重要的指導(dǎo)作用。環(huán)保理念的成熟與否，不僅直接影響觀察、分析、判斷事物運(yùn)動(dòng)變化發(fā)展的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，還影響著領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性和正確性?；凇吧鷳B(tài)文明”下的環(huán)境規(guī)劃編制，必須在體現(xiàn)規(guī)劃的“前瞻性、綜合性、導(dǎo)向性”特點(diǎn)的同時(shí)，將對(duì)環(huán)境資源的剛性管控和規(guī)劃的“剛?cè)岵?jì)”相結(jié)合，塑立“統(tǒng)籌規(guī)劃、動(dòng)態(tài)維護(hù)、實(shí)時(shí)平衡、長(zhǎng)效評(píng)估”的規(guī)劃方法，通過(guò)研究環(huán)境資源約束下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和制約，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

定位轉(zhuǎn)型。在國(guó)家整個(gè)規(guī)劃體系中，環(huán)境規(guī)劃從無(wú)到有，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，從局部進(jìn)行到全面開(kāi)展，背后實(shí)質(zhì)反映出的是環(huán)境規(guī)劃從缺位、弱位、失位，回歸到“本位”。環(huán)境規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)并重、環(huán)境部門與其他部門協(xié)調(diào)以及利益相關(guān)方的利益均衡的重要工具。在中央當(dāng)前推進(jìn)“多規(guī)合一”建設(shè)國(guó)家空間規(guī)劃體系的進(jìn)程中，環(huán)境規(guī)劃作為環(huán)境安全底線的守衛(wèi)者和環(huán)境宜居高線的營(yíng)造者，應(yīng)轉(zhuǎn)變其部門規(guī)劃、五年規(guī)劃中專項(xiàng)規(guī)劃的傳統(tǒng)定位，上升為體現(xiàn)國(guó)家意志的指導(dǎo)性與約束性規(guī)劃，即國(guó)家規(guī)劃。最終目標(biāo)是通過(guò)在國(guó)家規(guī)劃體系中定位的轉(zhuǎn)型提升，為將來(lái)處理環(huán)保規(guī)劃與各級(jí)各類規(guī)劃之間的效力關(guān)系設(shè)置規(guī)則，雖不是說(shuō)環(huán)境規(guī)劃一定高于其他規(guī)劃，但也非常強(qiáng)調(diào)環(huán)境規(guī)劃對(duì)于其他規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，任何非環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施都必須與環(huán)境規(guī)劃相協(xié)調(diào)，不能夠突破環(huán)境規(guī)劃而絕對(duì)獨(dú)立。

規(guī)劃體系統(tǒng)籌

第一，對(duì)內(nèi)優(yōu)化體系形成合力。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)該具備一定的層次結(jié)構(gòu)，而對(duì)層次的劃分，筆名建議在常規(guī)空間尺度及行政等級(jí)等劃分依據(jù)基礎(chǔ)上，增加對(duì)主體粒度的劃分考慮，構(gòu)建一個(gè)“全覆蓋、全要素、全過(guò)程、全關(guān)聯(lián)”等級(jí)分明、分階段完成的規(guī)劃序列集合。初步設(shè)想率先面向城市開(kāi)展規(guī)劃體系建設(shè)，首先確立城市環(huán)境總體規(guī)劃，然后其上位規(guī)劃可增加區(qū)域規(guī)劃（如省、流域、城市群），重點(diǎn)是在其之下增加分區(qū)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃之下可設(shè)置環(huán)境控制單元規(guī)劃；此舉重在控制，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，重在具體操作，強(qiáng)調(diào)依法行政、提高效能，構(gòu)建出“區(qū)域規(guī)劃一城市環(huán)境總體規(guī)劃一分區(qū)規(guī)劃一控制單元規(guī)劃”的主干規(guī)劃體系。同時(shí)可根據(jù)具體需要，增加對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城鄉(xiāng)居民社區(qū)、重點(diǎn)企業(yè)的補(bǔ)充規(guī)劃。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡快從規(guī)劃法規(guī)、行政和技術(shù)三個(gè)層面完善支持環(huán)境規(guī)劃體系構(gòu)建，通過(guò)規(guī)章、制度、條例、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、導(dǎo)則等形式，明確各個(gè)規(guī)劃制定的范圍、內(nèi)容、程序，保證規(guī)劃的合理性、嚴(yán)肅性和操作性。

第二，對(duì)外確立環(huán)境部門話語(yǔ)權(quán)。環(huán)境規(guī)劃體系內(nèi)部的整合有助于環(huán)境規(guī)劃在整個(gè)國(guó)家規(guī)劃體系中進(jìn)行合理的定位。2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號(hào)）文件，全國(guó)28個(gè)市縣列入試點(diǎn)名單。新《環(huán)境保護(hù)法》第13條指出“環(huán)境規(guī)劃應(yīng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”。綜合來(lái)看，主體功能區(qū)規(guī)劃突出政策性作用，是我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃；土地利用規(guī)劃強(qiáng)調(diào)控制性作用，側(cè)重于對(duì)土地功能的劃分與用地指標(biāo)的調(diào)配；城鄉(xiāng)規(guī)劃著重于統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、管控項(xiàng)目建設(shè)的基本依據(jù)；環(huán)境規(guī)劃目的在于生態(tài)功能區(qū)的劃分及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施，強(qiáng)調(diào)約束性作用。在這樣一個(gè)規(guī)劃目標(biāo)逐漸趨同的大背景之下，當(dāng)前環(huán)境規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)與其他規(guī)劃在空間范圍、規(guī)劃內(nèi)容、管理事權(quán)、行政程序四個(gè)主要方面的融合協(xié)調(diào)。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)注重以質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、約束指標(biāo)與空間紅線輸出為主要抓手，制定與環(huán)境相關(guān)的核心指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范紅線，確立環(huán)保部（局）管控能力與話語(yǔ)權(quán)。

從理念到方案的差別化

作為一個(gè)幅員廣闊的大國(guó)，我國(guó)不同地域的自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)人文等都有明顯的差異性，加之環(huán)境規(guī)劃本身的多因素、多層次、多目標(biāo)性。雙重多樣性之下，從理念到方案的“因地、因時(shí)制宜”差別化，將大大有助于方案的操作實(shí)施，提升解決問(wèn)題的精確性，提高環(huán)境規(guī)劃的能效。

第一，面向“主體”的差別化。首先是對(duì)“人民”主體的差別化。將人居環(huán)境、生活質(zhì)量納入常態(tài)化規(guī)劃管理，使其成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間發(fā)展的前置條件，才能達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間的可持續(xù)發(fā)展福利最大化。同時(shí)，要加強(qiáng)建立完善的信息公開(kāi)與反饋機(jī)制、制度內(nèi)參與和制度外參與相結(jié)合的公眾（含NGO組織）參與方式，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次是對(duì)“企業(yè)”主體的差別化。面對(duì)處于不同行業(yè)的企業(yè)，如污染型或高科技型企業(yè)：面對(duì)不同投資性質(zhì)的企業(yè)，如國(guó)企、民企或外企；面向不同規(guī)模級(jí)別的企業(yè)，如大企業(yè)或小微企業(yè)；面向不同行政影響力的企業(yè)，如央企或地方企業(yè)，環(huán)境規(guī)劃都意味著更加精細(xì)化的制定與管理考量。最后是對(duì)“政府”主體的差別化。從中央到省市到鎮(zhèn)村，不同權(quán)力等級(jí)的上、下級(jí)部門擁有不同的權(quán)責(zé)，對(duì)環(huán)境規(guī)劃有不同的影響力，而即使在同一權(quán)力等級(jí)不同政府部門之間，也會(huì)對(duì)環(huán)境規(guī)劃的編制與實(shí)施產(chǎn)生不同影響。在傳統(tǒng)工程技術(shù)思維基礎(chǔ)上，強(qiáng)化環(huán)保人對(duì)“主體“利益關(guān)系、權(quán)利規(guī)則的意識(shí)提升與技能學(xué)習(xí)，這是最終構(gòu)建可實(shí)施環(huán)境規(guī)劃共識(shí)方案的基石。

第二，面向“時(shí)間”的差別化。首先是面向“發(fā)展階段”的差別化，不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段對(duì)資源的消耗需求是不同的；其次是面向“產(chǎn)業(yè)周期”的差別化。處于夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)階段的鋼鐵、水泥、化工等產(chǎn)業(yè)與處于朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)階段的新興產(chǎn)業(yè)的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差別化，不同生產(chǎn)階段的污染排放周期，污染物的排放濃度、速度會(huì)有很大不同；最后是面向“自然節(jié)律”的差別化，不同季節(jié)，不同自然地理與氣象條件下，環(huán)境對(duì)污染的容納與消解度不同。

第三，面向“空間”的差別化。環(huán)境規(guī)劃的功能或最大效用，是通過(guò)對(duì)人類自身活動(dòng)和環(huán)境在時(shí)間、空間上進(jìn)行合理安排，以期達(dá)到最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。今后，環(huán)境規(guī)劃應(yīng)盡快完善對(duì)“空間”的認(rèn)識(shí)與利用，建立高效、精準(zhǔn)和可持續(xù)的空間數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，分析當(dāng)前資源環(huán)境特征，探討資源環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、布局之間的相互關(guān)系，通過(guò)解析中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所呈現(xiàn)的特殊環(huán)境問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行布局，統(tǒng)籌各相關(guān)部門在環(huán)境管理中的職能作用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源可持續(xù)利用的總體效果。注重對(duì)以下幾組空間關(guān)系的把握平衡：東、中、西不同區(qū)域，大、中、小城市，農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部的地域空間；城市人居環(huán)境中的平面空間與立體空間、存量空間與增量空間；自然空間與人工空間。通過(guò)識(shí)別不同區(qū)域環(huán)境功能、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境區(qū)域分異特征，構(gòu)建綜合的環(huán)境功能分區(qū)，明確不同區(qū)域的環(huán)境功能定位，制定分區(qū)戰(zhàn)略，實(shí)施分區(qū)指導(dǎo)，進(jìn)而細(xì)化不同環(huán)境品質(zhì)要求與警情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)控制單元。同時(shí)，通過(guò)環(huán)境空間解析，明確“水環(huán)境紅線”、“大氣環(huán)境紅線”、“生態(tài)環(huán)境紅線”、“風(fēng)險(xiǎn)防線”、“資源底線”、“排放上限”和“質(zhì)量基線”等紅線約束，突出環(huán)境保護(hù)要求的空間落地。

主要

參考文獻(xiàn)

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