社區治理面臨的問題精選(九篇)

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第1篇：社區治理面臨的問題范文

關鍵詞： “城中村”;社會治理;少數民族聚集;新疆庫爾勒

中圖分類號：C957 文獻標識碼：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08

“城中村”①作為城市的夾縫地，是一種獨特的社會結構和現象，它們已經成為城市社會治理的薄弱區，成為困擾許多城市發展的頑疾。

當前，中國的城鄉二元體制結構依然存在，城市與農村不論在經濟發展、社會結構、文化層次、產業布局，還是在社會保障、民眾收入、職業分布等方面都有明顯的差距。在城市―農村的二元分析框架下，早期研究者認為“城中村”的形成完全是一個被動過程。例如，敬東指出，“‘城中村’源于改革開放以來，一些經濟發達地區或城市急風暴雨式的城市建設和快速城市化，于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍，……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區稱為‘城中村’。”[1]8后來一些學者有不同解釋：“對于土地出讓中經濟補償數額的多少，‘城’‘鄉’雙方并非總能順利達成一致。為降低補償成本，也為了避免處理與‘城中村’相關的一系列復雜的社會管理問題，城市在征地中有意避開‘城中村’，村鎮也樂意保留原有的居住方式與社區關系，這是‘城中村’產生的直接原因。”[2]153

近些年，隨著新疆庫爾勒市城市化進程的快速推進，鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉大部分村莊被拆遷，成為城市部分，但是由于拆遷的不完全，一些村莊變為典型的“城中村”。“城中村”面積的不斷擴大和流動人口的快速聚集，給城市治理和維護穩定帶來了巨大的壓力。庫爾勒市對于“城中村”治理有許多創新之處，例如，在安置上開辟新模式，對被征地農民實施就地安置、“插花”安置②，使各族群眾共住一個小區，加深了解，增進民族感情;通過市場、門面房出租或經營、各類資產入股等多種途徑，使被征地農民獲得租金、薪金、股金等方面收入;在機構設置、人員配備、工作機制等方面引入城市街道社區治理模式，實施村改居、鄉改辦，加大被征地農民“農轉非”力度，使被征地農民與城市居民一樣，享受到均等化的公共服務和同質化的生活條件等。盡管如此，庫爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸，探索一條適合少數民族聚集的“城中村”社會治理模式尤為重要。

一、庫爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸

（一）拆遷補償壓力大

這是當前庫爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年～2015年是庫爾勒市城市化推進最快的幾年，大面積的拆遷改造在短時間內進行。調查走訪發現，由于不同年份拆遷補償的價格標準不一，從每平米500元到每平米4 000元不等;同一時間段，不同地點的拆遷價格也不同。對此，村民意見很大。此外，一些村民違規建房，且漫天要價，也影響了拆遷補償工作的正常開展。

（二）流動人口管理難度大

庫爾勒市的“城中村”是流動人口最為集中的地區，也是南疆籍流動人口的聚集地。據庫爾勒市統計局所得數據顯示，有近15萬的流動人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉結合部，如庫爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人，而流動人口就有5 000余人。盡管庫爾勒市的“城中村”大部分已經被拆遷，但依然有大量的平房區用于出租。這些租住人員大多從事小商貿和建筑等行業，文化層次較低，民族成分復雜、流動性大，管理難度很大，治安、維穩任務艱巨。

（三）問題不斷產生

除了多年累積問題解決難度越來越大，新的問題仍在不斷產生，深層次的矛盾逐漸呈現，其中多數涉及群眾切身利益。從近年來群眾反映的問題看，大部分集中在房屋拆遷補償、農村土地征占等方面，拆遷帶來的一些歷史遺留問題成為群眾上訪的重要誘因。各級政府及村委會在解決問題上耗費很大精力，壓力和難度也在日益增大。

（四）違規建房極為嚴重

由于歷史原因，庫爾勒市的“城中村”幾乎沒有統一的建設規劃，因而導致村民所建的房屋高低不一、雜亂無章。近幾年的拆遷補償，很多人一夜變富，致使很多將被拆遷的村民投機取巧，想盡辦法蓋房子，違法用土和違法建設屢禁不止，隨意搭建成風，部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。

（五）失地農民融入城市生活難

庫爾勒市很多農村居民瞬間變成城市人，這種巨大的社會變遷造成村民各方面的落差，使他們面臨很多的不適應感，甚至有些茫然，“這種典型的社會變遷形成了巨大的‘社會墮距’和‘文化墮距’，即政治、經濟、文化、社會心理和制度建設未能形成同步轉型” 。[1]93很多村民還保持著原來的生活習慣和思維方式，無法真正地融入到城市生活中去，甚至對城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就業問題，由于沒有專業技能、文化水平較低，致使就業渠道狹窄、再次就業率低。

二、庫爾勒市“城中村”治理難的原因分析

（一）社會各階層利益追求細分化給社會治理帶來不利影響

庫爾勒市作為新興城市，特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經濟帶”上的重要城市，城市規模在短短幾年內快速膨脹，致使社會階層的分化越來越明顯，隨之各階層間的利益沖突增多。通過城市拆遷補償，很多“城中村”居民一夜變富，而一部分人依然生活在貧困邊緣，使得原本平等的村民間社會地位差距瞬間拉大，造成巨大的心理落差。在這樣的局面下，一些村民不顧相關的政策法規，試圖通過大量違規建房來獲得高額拆遷補償。而當政府不予承認時，又借助上訪等手段要求維護自己的利益。當利益訴求依然得不到滿足時，就會對地方政府產生不滿、不信任，甚至仇恨，致使黨群、干群關系緊張，社會治理難度加大。

（二）“城中村”社會治理機制出現的新問題沒有適時調整

盡管庫爾勒市的新型城鎮化在全疆處于領先地位，甚至在很多方面有先行先試的特權，但是在對“城中村”治理中依然有很多問題值得探討。

一是治理主體間的權責關系不夠明確。一方面市、鄉兩級機構設置和人員配備上沒有真正跟上變化的形式，致使行政主體間權、責部分管理混亂，政策實施力度不夠，甚至出現漏管現象。另一方面村委會自治管理職能沒有得到充分發揮，很多時候只是充當政府基層上傳下達信息的站點，部門村干部不作為的現象時有發生。

二是社會治理體制、機制不夠完善。“城中村”盡管還被稱為村，但是其治理已經大大區別于傳統的村莊模式，因為“城中村”面臨的社會問題、主要矛盾已經發生了極大的變化。無論是政策法規方面，還是社會治理組織內部的規章制度方面，都需要根據發展形勢不斷做出調整和革新。如鄉政府和村委會職責定位清晰與否？對違規建房情況，能否快速處理解決？此外，庫爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數民族，對以漢語下達的文件理解困難，更多是通過別人轉達了解內容，存在理解偏差。

（三）“城中村”管治中的單一性和多元性沖突

“中國的城市社會管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’，從傳統城市管理到‘現代性’意義的‘城市管治’。”[3]210在“城中村”的管治中，如果摻雜太多的人為因素，就會造成事實上的不平等，形成社會的不滿。從治理者主觀角度認為只要站在大多數人利益的立場上管治就是正確的，而沒有真切了解利益主體的訴求，于是急功近利、大拆大建時有發生，缺乏人文關懷。而從村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想嚴重，只想政府按照最高標準給予補償，這就造成治理者與村民各自利益方向出現偏差，表現為基層干部與村民間的沖突不斷。

（四）村民對城市化的認知差異大

城市化過程較早融入城市生活的村民和有相對穩定的職業和收入的村民會更多地認可城市化，對快速城市化給他們生活帶來的便利和改變給予積極肯定;而對于那些過去一直從事農業勞動的中、老年人，由于很難找到穩定的職業，他們會對城市化有一定的抵觸，他們的生活方式、思維方式都沿襲著過去農耕時候的習慣，對于沒有農耕的生活具有恐懼感，因此很難在短期內融入到城市文化中去。

三、提升少數民族聚集城市“城中村”社會治理水平的路徑探析

（一）對“城中村”拆遷補償合同梳理兌現，對現有土地房屋面積重新測繪確權

當前，庫爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補償上，拆遷補償幾乎涉及所有村民，村民手中很多合同沒有得到及時兌現，如庫爾勒市海力帕爾村，從村委會調查了解到村民手中有近5 000個沒有兌現的合同，一些合同是5年前甚至更久前簽訂的，對此，農民怨聲很大。解決這些問題的當務之急是成立州、市、鄉共同參與的專項整治小組，各部門協調規劃，核查農民手中的補償合同，對于合法正規的合同給予重新認定，并根據合同的時間給出新的兌現時間。

“城中村”違規建房屢禁不止，要控制這種局面，可考慮以下操作模式：一是將“城中村”土地國有化，政府分片區集中買斷，一次性給予補償，這樣有利于產權明確，可以在政府框架下開發，避免“小產權房”問題;二是盡快對現有土地、房屋進行科學測繪，并下發正式文件告知村民，一旦確權登記后5年內沒有允許不能改建增加面積;三是由政府負責，村委會參與，對村集體土地進行靈活改造開發，確保村集體土地保值增值，使每位村民受益。

（二）規劃建設“互嵌式”社區安置模式

庫爾勒市的“城中村”少數民族占大多數，在村民安置時，要充分考慮民族間的互嵌式環境建設。可以嘗試在漢族較為集中的小區周邊建設安置小區，政府給予補貼低價出售;在安置小區附近引進企業、商業進駐，給予優惠政策。

另外，積極開展村改居、鄉改辦工作。先在集中連片農民安置小區建立農村社區，引入城市社區管理模式，增強社會化服務功能，再打破原有村莊界限，重新調整劃分與城市街道、社區的行政區域，逐步撤銷村民委員會。近期庫爾勒市批準了鐵克其鄉成立9個社區、恰爾巴格鄉成立5個社區、英下鄉成立2個社區的方案，這就打破了原先少數民族聚集村莊的居住環境，有助于建設各民族間“互嵌式”居住環境，有利于民族團結。

（三）規范、完善“城中村”治理主體的內部機制建設

“城中村”作為社會發展、變革中的特殊存在形式，其改造所需的龐大資金及隨后帶來的一系列社會問題，使得改造過程舉步維艱。“‘城中村’的改造可能需要一個很長的時期，有的可能要花一兩代人的時間，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村莊，“城中村”面臨更多的社會問題和治理難題，特別是維穩形勢嚴峻的背景下，需要不斷創新和完善治理主體內部的制度建設，進而提升治理能力和水平。庫爾勒的大多“城中村”村委會缺乏機制建設，致使很多工作沒有制度可依，很多時候靠村長、書記的個人理解行事。針對這些情況，應當根據鄉、村所應承擔的社會治理和公共服務職責要求，不斷完善相關機制，既要對村委會工作職責和服務明確規定，又要建立和完善村集體資產透明公開、財務管理等相關制度。

（四）“城中村”治理要體現治官在先和民生為要

庫爾勒市的“城中村”改造和治理，帶來了激烈的利益博弈，隨之出現和與民爭利，故在對其的改造和治理中，既要先治官，又要凸顯利民。

在治官層面上，首先要做的是對所有相關部門的官員進行清查，特別是城建、拆遷部門，對有問題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機構設置，尤其是對城建局、拆遷辦的人員加強入崗考核。在部門新人員工作之先就健全制度，運作盡可能將權力和利益分離，讓權力運行過程完全處于法律和民眾監督之下。

在利民層面上，要將發展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續堅持和創新3個結合：貨幣安置與新居建設相結合，置換新居與分類安置相結合，住宅安置與不動產經營相結合。積極推進安居富民工程，不斷完善城鄉基礎設施建設，妥善解決被征地農民安置問題。此外，要全面落實居民養老、醫療等社會保障政策，提高和改善被征地農民生產、生活條件。

總之，要做好少數民族聚集城市“城中村”社會治理工作，既要借鑒發達地區成功的治理模式，又要結合本地實際，，探索一條符合自身特點的治理模式。

注釋：

①城中村，通常指在經濟快速發展、城市化不斷推進過程中，位于城區邊緣農村被劃入城區，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。

②“插花”安置，即將征地農民化整為零，分散安置在其他地區。

參考文獻：

[1]敬東.“城市里的鄉村”研究報告――經濟發達地區城市中心區農村城市化進程的對策[J].城市規劃，1999（9）.

[2]鄭靜.論廣州城中村的形成、演變與整治對策[J].規劃與觀察，2002（1）.

第2篇：社區治理面臨的問題范文

一、喀納斯社區旅游商業化歷程及表征

1．喀納斯村社區概況。喀納斯村是禾木喀納斯蒙古族自治鄉下屬的一個村，位于著名的喀納斯旅游區的下湖口處，距離喀納斯湖3．5公里，是大喀納斯旅游區內的主要社區之一。喀納斯村還是我國蒙古族圖瓦人主要聚居的村落之一，在漫長的歷史進程中，喀納斯村相對閉塞的地理環境和獨特的自然條件決定了其獨特的社會經濟特征。圖瓦人以游牧、狩獵為主要生計，牧業人口占主要比重;經濟結構單一，居民主要從事初級的畜牧養殖業及少量的農業生產，以往收入來源不足;生活水平較低，傳統的牧業經濟難以滿足當地居民日益增長的消費需要。因此，在旅游業進入之前，當地居民的生產生活在相當長的時間內處于原始、保守、封閉的低水平狀態。喀納斯原本為一個村落，但出于旅游開發的需要而被分為老村和新村。1999年，位于現藍湖餐廳所在地的部分老村村民在政府的指導下，搬遷到現觀魚亭下喀納斯河以西的區域，形成喀納斯新村。此次搬遷過程中，原有的126戶人家中53戶搬遷到新村，38戶留在老村，19戶遷往自己新選擇的定居點，其余16戶搬遷到禾木村或白哈巴村［15］。現在的喀納斯新村和老村之間相距約4公里，有旅游區間車相連通。兩村面積之和約3平方公里，至2009年底全村人口238戶、787人。其中，蒙古族圖瓦人666人，占全體村民的85%，哈薩克族97人，回族20人，漢族3人①。在旅游發展過程中，喀納斯村具有獨特的圖瓦民族風情、特色小木屋建筑和民族風味飲食，成為了旅游區內對游客有較大吸引力的旅游資源之一。

2．喀納斯村旅游商業化表征。喀納斯圖瓦人社區目前主要的商業形式為民族家訪、旅游紀念品店、超市、馬匹租賃及紀念品攤位經營等。民族家訪。民族家訪是喀納斯村村民參與旅游發展的方式之一，拉動了部分村民就業，是融合民居參觀、服飾及歌舞欣賞、民族飲食品嘗以及民俗體驗為一體的社區旅游形式。這種舞臺化、表演化的產品成為團隊游客最常參與的文化娛樂項目之一。超市。在喀納斯新村和老村，分布有約十家超市，面積大的三十多平方米，面積小的僅十幾平方米。超市主要針對本地村民及景區內的務工人員，針對村民的超市營業時間一般為全年，另外一些則僅在喀納斯景區開放的時間段內營業②。超市內售賣的多是油、鹽、醬、醋、蔬菜、煙、酒等基本生活用品，較大的超市還賣衣服、鞋帽，并提供手機話費充值服務。旅游紀念品店。旅游紀念品店主要分布在游客經常逗留的老村。在喀納斯老村游客來往較頻繁的公路兩旁，分布有芒達勒西、大紅魚、奇石緣等6家旅游紀念品店③，售賣的紀念品一部分是從阿勒泰或烏魯木齊進貨回來的標準化商品如手鏈、手機掛墜等。另一部分則是喀納斯當地及周邊區域的特產，如羊皮、奶酒、禾木蜂蜜、馬鞍、哈薩克繡毯、戈壁玉石等。馬匹租賃。牧民出租馬匹給游客在喀納斯村較為常見，每戶村民可在有剩余勞動力時，帶上1－2匹馬參與馬匹租賃。這種社區參與旅游的方式雖耗費一定的人力、畜力和時間，但對于缺乏參與資本和能力的大多數牧民來說卻可以直接帶來現金收入。紀念品攤位。在新村停車場、喀納斯湖邊平臺上、神仙灣的斜坡上分布有村民及周邊鄉民們的攤位，出售松子、酸奶、奶疙瘩、羊皮及方便面、帽子、水、披肩等游客較常用的物品。酒吧。酒吧主要分布在新村，約3－4家，少數小餐館在晚上也充當酒吧角色。游客、村民都會光顧，主要售賣啤酒及花生等小食。家庭旅館和餐館。雖然景區管委會已經在2005年禁止喀納斯村的村民從事家庭旅館和餐飲接待服務，但由于市場需求的刺激，仍有部分村民利用自家民房經營家庭旅館，也有少部分村民出租民房給外來經營者經營餐館或家庭旅館。餐飲供給包括揪片子、大盤雞、烤羊肉等新疆特色食品。住宿設施相對簡單，大多為多人間，床鋪密度大，僅部分房間提供電視。

3．社區參與旅游及旅游商業化歷程。社區旅游商業化過程與社區旅游參與相伴而生。為便于厘清社區參與旅游及旅游商業化歷程，本文將社區參與旅游及旅游商業化過程大致劃分為以下幾個階段進行分析。第一階段(1980—1986年)，未參與時的非商業化期。此階段村民并沒有參與到旅游中來，此時喀納斯村還沒有成為真正的旅游景區，到喀納斯來的外地人其主要目的并不是以旅游觀光為目的，喀納斯村的主要經濟產業以狩獵游牧為主，同時伴有少量的農業、養殖業，沒有針對旅游的商業。第二階段(1986—1996年)，個別參與的低度商業化期。此時為喀納斯旅游發展早期，村內旅游接待為政府主導型，設施比較少且大多簡陋，層次較低。在旅游旺季，餐館旅館等接待設施常常供不應求。此階段，極個別村民開始自行開發家庭旅館和餐館，也有具有遠見的外來經營戶進入并開展旅游經營活動。總體而言，參與旅游經營的社區居民極少，旅游商業化處于萌芽階段。第三階段(1996—2006年)，無序參與的過度商業化期。此階段為國內旅游市場快速發展的時期，喀納斯景區的游客量也呈現出“井噴式”增長。為滿足游客需要，政府鼓勵全社會大辦旅游業。社區居民開始參與到經營家庭旅館、民族風味餐館或者家訪等旅游商業活動中。由于旅游較傳統畜牧業能取得更多更穩定的經濟收入，村民參與旅游積極性較高，形成了“家家都有旅店、餐廳”(受訪者語)的情況。后來部分村民因自己經營效益不好，就在每年5月至9月的旅游季節將自家的房屋出租(售)給外來的經營戶，獲取租金，自己則繼續從事傳統的牧業。到2005年底，新老村共有130戶人家將自家房屋出租給外來經營戶①。

此階段喀納斯村中小餐館、小旅館林立，雖在一定程度上緩解了游客量快速增長帶來的需求壓力，但也帶來了社區的無序參與和景區的過度商業化。第四階段(2006年至今)，限制參與的商業化控制期。這一階段，阿勒泰地委、行署根據《大喀納斯旅游總體規劃》，對景區的管理體制進行了改革，于2006年7月正式成立喀納斯景區管理委員會，與喀納斯國家級自然保護區管理局實行“一套機構，兩塊牌子”的管理模式，并賦予該管委會“景區政府”的所有權限。之后喀納斯景區管委會著手對喀納斯村過度商業化進行整治，禁止喀納斯村開展家庭旅館和餐飲接待服務。期間關停經營房屋153戶，拆除床位3490張，絕大部分從事旅游住宿、旅游餐飲的外來經營戶離開喀納斯村，到賈登峪接待中心繼續開展旅游住宿、餐飲等經營活動。這一階段，喀納斯村內旅游商業大幅減少。至2009年，新老村僅極少數村民自主經營或出租房屋給他人經營家庭旅館和餐館;老村沿線分布家訪、超市、旅游紀念品店共20家左右;新村公路沿線及停車場附近分布十幾個攤位和少數幾家小餐館、超市和酒吧;湖邊平臺上和神仙灣等地也建立起有序的固定攤位。至此，喀納斯社區商業化得到一定程度的控制。下文將對喀納斯社區的商業化治理措施和效果予以進一步分析。

二、喀納斯村旅游商業化的社區治理

1．政府對喀納斯社區旅游商業化的治理措施。喀納斯旅游商業化的社區治理是喀納斯景區管理委員會主導展開的。為了控制下湖口區生態環境、旅游發展秩序及服務水平，保證區域旅游可持續發展，從2006年起，喀納斯管委會實施了一系列治理措施。首先，提出了近期內禁止喀納斯村村民從事家庭旅館和餐飲接待服務，也禁止出租房屋給外來經營者做家庭旅館和餐飲接待。管委會在積極使用強力行政治理這根“大棒”來對喀納斯村進行治理外，還加上“胡蘿卜”———房屋補貼，來彌補喀納斯村牧民因不能出租房屋或者餐飲接待而失去的收入。該補貼方案是對喀納斯新村和老村中此前從事房屋租賃的牧民進行的經濟補償。其補償期限為2006年到2010年，總額為220萬元，主要參照牧民原出租房屋的收入高低及房屋大小等標準分年進行補償。同時，管委會還定期到喀納斯村村民家中進行檢查，一旦發現私自接待游客者，管委會人員會將游客勸走，并對村民進行批評教育，如果多次進行批評教育仍然不改的，則對該村民當年的房屋補貼進行一定的扣除。但由于仍有不少游客希望能跟喀納斯湖有親密接觸而愿意選擇住在緊鄰下湖口的村中，近些年開始有村民違規經營或出租房屋經營家庭旅館。這也成為當前政府管制的一個難點。其次，為了防止經營家訪者之間內部削價等惡性競爭，管委會對家訪的數量進行控制，經營家訪者需要提前向管委會提交申請，經審核批準后才能經營。同時，在管委會的倡議下，由村民自行組織成立馬隊，并選出村民做馬隊長，負責馬隊的管理工作。馬匹租賃服務和管理逐漸規范化、制度化。此外，村委向在景區內擺攤售賣紀念品的村民收取一定費用，并用這些費用在湖邊平臺和其他區域修建少量固定攤位給村民售賣奶疙瘩、酸奶、遮陽帽、披風等給游客。

2．喀納斯旅游商業化社區治理的效果及困境。以管委會為主體對喀納斯旅游商業化的社區治理有一定效果，卻也面臨一些問題。從家訪經營治理來看，經營戶數得以控制。老村家訪維持在10家左右，但家訪仍以外來經營者為主，競爭激烈，高額回扣使得經營者收益微薄;且家訪中本地人參與較少，一些社區居民對當前村內的家訪及其族群文化的真實性存在意見和看法。從馬匹租賃治理來看，馬隊的成立規范了馬匹租賃服務，居民參與經營的積極性普遍較高。馬匹租賃成為社區居民參與旅游發展中較為普遍的一種方式。從商店和紀念品攤位治理來看，商業及商品經營空間及產品范圍得以控制。村民們都積極利用旅游紀念品攤位獲得經濟收益。但也有因不符合經營空間和范圍規定的經營受到管制，這類經營者有一定的抵觸情緒。對家庭旅館和餐館經營的管制是當前政府旅游商業化治理中最大的難點。一些村民對房屋補貼政策存在看法，如補貼金額多少的問題:2005年村民通過房屋租賃取得的收入就有305．38萬元，高于220萬元的補貼，不少村民認為補貼遠遠少于租賃房屋收入①;也有村民認為房屋補貼的發放和管理存在不合理的情況②。而針對“禁止喀納斯村經營家庭旅館和餐館”這一規定，喀納斯村民的反應并非只是停留口頭，他們嘗試通過上訪、向人大代表反映等方式來迫使管委會取消規定，并于2007年將自己的意見通過政協委員別田•夏哈拜在自治區政協大會上提出，要求政府準許本地人參與旅游，最終該提案由阿勒泰地區行署辦公室作出回應。總之，禁止村民從事旅游住宿接待的規定，使得喀納斯本地牧民對當下的旅游開發政策具有一定的抵觸情緒，這種抵觸情緒又影響著當今旅游管理政策在基層的實施。目前，部分存在抵觸情緒的村民甚至暗地經營或出租房屋讓他人經營家庭旅館或餐館，與管委會進行“住宿”游擊戰，在政府開展的專項檢查中沖突也偶有發生。總體來看，喀納斯旅游商業化的治理取得一定成效，但也存在諸多問題。喀納斯村旅游商業化的社區治理效果不盡如人意，原因何在?

3．旅游商業化治理成效不足的原因。社區治理通常意義上指的是一種有共同的目標支持的社區公共事務方面的活動或管理機制［16］。社區治理強調的是公共事務和多元主體的參與，社區治理的主體包括政府、社區組織、社區公民等，社區治理的客體是社區公共事務［17］。喀納斯社區治理出現的問題，原因主要集中于事后治理導致的收益落差與難以彌合的心理差距、治理協商溝通機制缺乏、公共利益基礎不扎實、公共事務的公眾參與性不足以及社區共同目標的缺失。

(1)缺乏事前治理，事后商業化治理難以彌合社區在治理前后的旅游收益落差。喀納斯社區商業化治理是典型的事后治理。20世紀90年代末，隨著喀納斯村的游客量持續增長，各級政府和企事業單位大量投資旅游接待服務設施建設，村民也自行參與到旅游開發中來，到90年代末開始進入旅游大發展時期，社區旅游也進入了商業化階段。直到2006年前后，在統一規劃的指導下管理部門開始對社區旅游商業化有所意識并進行整治。但旅游大發展期，外來資本的大量進入使得村民獲益頗多，并導致了居民對旅游收入的過高期望，即使未參與餐飲、住宿的居民也覺得錢“來得容易”。因此，當管理部門出臺商業化治理措施，并通過強力行政手段推行如“住宿、餐飲禁令”等時，導致一些居民家庭收入大幅減少，引發他們的不滿。雖然管委會也試圖通過房屋補貼的形式給村民進行補償，以緩和村民對這一規定的對抗，但如前所述，目前村民對房屋補貼金額和發放渠道及方式均存在一定看法。原本旅游收益較高的村民在村中有更多的話語權，這使得不滿情緒在社區內更容易擴散。地方政府對喀納斯旅游區的管制措施對喀納斯旅游的可持續發展有著長遠的戰略意義，有利于旅游景區的規范化運作。但是，由于政府前期干預缺失，直至不規范經營廣泛存在的情況下才實施社區旅游管制政策，引發村民對治理的抵制。不少村民認為管制政策“剝奪了村民獲取旅游收益”的權利，部分村民認為:“自從不允許家里接待游客后，收入就大幅度減少了”，并“希望管委會允許我們接待游客住宿”。社區主體看著眼前的經濟利益，而地方政府為長遠發展而進行管制，兩者之間缺乏社區治理的“共同利益”。

(2)社區治理主體協商機制缺失，各主體的意見不能及時溝通。由于不少村民經濟利益在旅游管理部門一系列商業化治理措施之下縮減，他們開始渴望掌握社區發展的決策權，希望有機會參與制定“游戲規則”［18］，能對社區重大事務行使決策權和管理權。但社區與旅游管理部門缺乏有效的溝通機制與渠道，如喀納斯村就缺少民族語言與漢語對照的公共政策宣傳欄，大量的消息通過個體口口相傳，其中很難避免信息的漏損和變異。而旅游旺季管理部門工作壓力大，其投入社區治理與溝通的人力不足，導致社區與管理部門之間產生隔閡。由于自身及外部的種種因素，致使基層村民對旅游開發的意見難以反饋到決策層，社區難以充分參與旅游決策和管理過程中。當社區居民認為其參與旅游及受益的機會受到限制，他們就會對社區治理相關措施產生抵制情緒。如果沒有合適的協商機制對其意見進行傳導及處理，則很容易引發村民對直屬政府層的不信任，并有可能產生越級“維權”行動。喀納斯村民對政府管制措施表示不滿，在其意見不能得到地方旅游管理部門有效的反饋和解決的情況下，向新疆政協遞交《關于要求布爾津縣喀納斯本地圖瓦人和哈薩克族人參加到旅游事業中展示本民族民俗風情開氈》提議，明確提出:反對管委會“不準圖瓦人和哈薩克族人開氈房接待游客”，要求恢復牧民經營餐飲旅館接待設施。他們強調，“我們只是想接待游客賺點錢，已經反映過很多遍，但還是不允許”，“沒有途徑表達自己的意見，希望有人能幫我們老百姓說話”。原本為緩解下湖口區生態壓力和保證景區可持續發展的治理措施及執行治理措施的管理部門被貼上“忽略社區民意”的標簽，而村民們對“參與旅游權利”的定義，對已有的“租賃馬匹、特色紀念品店、攤位及補貼”等多元收益方式避開不談，僅聚焦于經營或出租房屋人經營餐飲和住宿，使得旅游管理部門和社區的矛盾凸顯，旅游商業化的治理基礎不牢，也面臨更大阻力，政府管制成本大幅提升，旅游商業化社區治理的效果也打了折扣。

(3)社區難以共擔治理責任，無法為過度商業化負責。旅游地的現代生活與傳統建筑保護近年來受到學界較多討論。喀納斯村傳統圖瓦民居在旅游商業化發展下從格局到內部裝飾都發生很多改變，而旅游發展為當地帶來的經濟收益也使得現代化更有條件嵌入到傳統的圖瓦村落中，這使得村民更看重經濟利益，因此在享受現代生活和開展餐飲住宿方面，更多村民首先考慮的是自己能否過得舒適、經濟收益是否能提高，但很少有村民會考慮這是否影響了村落的吸引力及景區的長遠發展。對村民而言，現代化生活方式的實現在很大程度上依賴了旅游商業化帶來的經濟收益，經濟收益成為給村民帶來“美好現代生活”的重要保障，也因此對政府出臺的某些限制過度商業化的治理政策存在抵觸情緒。對大多數村民而言，當前低層次的參與能力使得他們多關注自我的經濟利益，而往往缺乏對社區共同利益的關照。而以管委會為代表的旅游管理者則更加注重于村落傳統和環境的保護。政府一方面通過出臺政策禁止村內大范圍經營餐飲和住宿，以保護村落建筑景觀和生態環境。另一方面對承載社區傳統文化的家訪項目及民族特色節慶活動(如敖包節、喀納斯冰雪風情旅游節)進行扶持和挖掘。前者是對喀納斯村商業化的整治，其實施后，村內住宿和餐飲等商業設施數量大幅減少，村內過度商業化情況在一定程度上得以緩解，但卻對村民的經濟收入產生直接影響。而后者雖然在一定程度上為村民增加了商機，但其帶給村民的直接經濟收益卻遠小于前者。由上可見，村民對現代生活方式和經濟利益的追求與旅游開發者對村落傳統元素的保留和生態環境的保護兩種立場在喀納斯村社區旅游開發中互相交織，不斷抗衡。社區治理中仍未形成針對區域旅游發展的公共目標，各主體也沒有對此達成一致，而相對統一的社區發展目標的權責也未制度化，旅游商業化治理的合法性沒有完全建立，“誰為旅游商業化負責”也成為一個沒有答案的問題。旅游商業化治理過程中責任意識和共同目標缺失，不可避免地影響到各措施的實施進程和效果。

三、結論與討論

1．結論。社區治理是一個由社區范圍內的不同公私行為主體，依據正式的強制性法規以及非正式的、人們愿意遵從的規范約定，通過協商談判、資源交換［16］、協調互動，共同對涉及社區居民利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區凝聚力、提高社區自制能力、增進社區成員福利、推進社區經濟和社會進步的過程。從喀納斯旅游商業化治理的案例分析可得出如下主要結論。(1)喀納斯旅游商業化的社區治理是政府主導型的社區治理———以管委會為主導，社區居民主體缺位。管委會及在其領導下的基層組織實施的一系列旅游商業化治理措施直接引導并限制了社區參與旅游的方式與內容。(2)喀納斯旅游商業化治理取得一定效果，但也存在諸多問題。管委會主導對喀納斯旅游商業化進行治理，采取清理喀納斯村內家庭旅館/餐館、成立馬隊、規范家訪、設立旅游紀念品攤點、對旅游紀念品商店等進行監管等一系列旅游商業化治理措施，對喀納斯村的商業化起到一定的控制和規范作用。但喀納斯政府對已旅游商業化并廣泛參與旅游的喀納斯村的社區治理也引起社區對政府的敵意或者反抗，導致旅游商業化社區治理面臨困境。(3)引起喀納斯旅游商業化社區治理困境的原因主要為預先治理方案的缺失、溝通協商機制不健全、公共事務的公眾參與性不足以及社區共同目標的缺失。喀納斯旅游商業化的社區治理中沒有實現預先治理，而后期難以完全兼顧社區的經濟訴求，導致社區居民產生抵觸情緒;喀納斯旅游商業化的社區治理仍體現著中國式的“管制”特色，是政府主導的社區治理，社區居民等主體參與性低，影響社區“治理”的合法性;喀納斯旅游商業化的社區治理缺少主體間的協商機制與平臺，社區偏重個體的經濟利益訴求而使社區治理沒有合作的基礎，極大影響了社區治理的效果;此外，旅游發展和商業化治理中各利益主體立場不同，責任意識和共同目標缺失不可避免地影響到各社區治理措施的實施進程和效果。

第3篇：社區治理面臨的問題范文

關鍵詞：城鄉結合部；社區整合；襄陽市

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0195-02

引言

對于處于城市擴張過程中的邊緣區域，國外學界普遍使用的是“城市邊緣區”（Stadtradzonen）、“ 城 鄉 邊 緣 區 ”（The Rural- Urban Fringe）、“ 鄉村-城市邊緣帶”（Rural- Urban Fringe Belts）、城市邊緣帶”（Urban Fringe Belts）“、轉型區”（Zonein Transition）等概念。在筆者看來，中國的城鄉結合部社區首先是在整個社會大轉型過程中出現的，在當代中國，社會轉型既是一個價值理想，也是一個理論范式，同時還是一個社會過程。這個社會過程在“總體性社會”和“市場社會”兩種“非傳統的”社會形態之間的轉變，在此” 現代化”的過程中形成了相當有中國特色的城鄉結合部社區。

城鄉結合部目前出現的問題與我國長期實行的城鄉二元管理體制密不可分。中國改革開放以來資源大部向城市傾斜，對農村缺乏應有的資源投入，而隨市場快速發展起來的城鄉結合部在政府眼中仍然屬于農村地區，因此缺乏有效規劃與管理，城鄉結合部在相當程度上處于任由自身發展的狀態，嚴重地制約了城市化進程，影響了經濟發展、社會進步，亟待治理。與此同時，在計劃經濟時代對社會人員管理起過相當重要作用的中國單位組織卻日益受到來自市場化的壓力，國家與社會的同構關系被打破；市場化造成社會資源的重新配置和社會結構的重組，國家通過單位組織進行的單一行政性整合模式受到了挑戰。越來越的管理需要下放到新興出現的各類基層社區。要解決這個問題應從基層管理入手，即強化社區管理。社區管理是指在一定的組織內，為了維護社區的正常秩序，滿足社區居民物質生活、精神生活等特定需要而進行的一系列的自我管理和行政管理的活動。本文擬以襄陽市S社區為例，對我國城鄉結合部治理面臨的問題及對策，謹陳管見。

一、S社區的管理現狀

S街道地處湖北省襄陽市樊城區近郊，是襄陽市西大門，316國道和鄧城大道橫貫東西，襄荊高速公路連通南北，并留有出口。全街版圖面積28.6平方公里，擁有耕地面積1.4萬畝、灘涂資源近8 000畝，農業主要以蔬菜為主，兼有花卉、糧食等經濟作物，工業以民營企業為主體，現有工業企業近70家，是一個涉農型的街道辦事處。隨著城市規模的擴張，S社區快速由傳統農業區轉變為現代工商業區，村民變為居民，農村變為社區，農田變為工業和商場。目前，該社區現有常住人口3 140戶，總人口7 450余人。

二、S社區管理存在的問題

（一）種糧不如種房，違法建設泛濫，亟須治理

隨著近年來城鄉結合部地價的飆升，越來越多的社區居民開始大肆違規建房以期在拆遷時等到高額賠償。目前，S社區存在的違法建設主要有，一是鄉鎮政府、村集體經濟組織未經批準，擅自占用大量土地，用于建設廠房、商鋪出讓、出租；二是借農業結構調整、舊村改造等名義，規避用地審批手續或超范圍建設，搞小產權房開發；三是通過出租、承包等以租代征方式，非法使用農業用地進行非農建設；四是村民未經批準強占邊角地、綠地、耕地等，建房出租，謀取不法利益。其中，前三類屬集體違法，第四類屬個人違法，說明在違法用地方面鄉鎮基層政權、村集體組織與村民個人具有一致性。

（二）城鄉結合部管理體制不順，從而引發許多社會矛盾

城鄉結合部說到底是隨著城市的發展，以往近郊農村在向城市轉化過城中形成的過度階段，這種特性造成了其城不城，村不村現象，一方面它必須接受以管理城市為主的社區的領導，但又不能實施城市社區管理體制，另一方面其農村社區屬性，決定了在土地所有權、戶籍制度等方面只能實行農村管理體制。于是，就形成了城鄉二元管理體制并存的交叉性矛盾，導致城鄉結合部管理乏力和管理效率低下，最終只能是誰也管不著，誰也管不好。而管理體制交叉性矛盾與管理體制改革的滯后相結合，致使現行的管理體制大大落后于已經基本實現城市化，甚至高度城市化了的城鄉結合部村鎮的發展需要，因此出現了所謂城中村現象。特別是因為體制滯后，使土地所有權、戶籍管理等問題難以解決，導致城鄉結合部的社區建設不能納入城市發展整體規劃，形成了特有的戶籍身份與職業身份嚴重不相符的特殊人群部落。

（三）人戶分離，農居混雜，流動人口密集，治安形勢嚴峻

城鄉結合部的人口構成最典型的特征就是“農居混雜”，指農民與居民混聚在同一村落。主要情況，一是本地現代小區建成后，許多城鎮戶籍的居民隨之遷來，與本地農民形成廣義層面的農居混雜；二是外來流動人口中也是農居混雜，既有農民工，也有外地城鎮戶口的務工經商人員。尤其值得關注的是外來人口的快速集中和高流動性、人員構成的復雜性、素質的低層次性和較高的犯罪率，已嚴重影響了城鄉結合部穩定發展。城鄉結合部社區聚集了較多文化素質較低、法制觀念淡薄、幫派性較強的流動人口，加上地方宗族勢力和惡勢力的抬頭，極大地削弱了當地社會穩定的控制機制。另外，城市化進程中城鄉結合部地區社會資本下降，其原有的 “熟人社會”變成了新的 “陌生人社會”，人們相互之間缺乏一定的互動網絡與信任，行為容易 “失范”。在調查中，我們著重對當地的社會治安狀況做了針對性的調查，結果如表1。

表1 居民對所在地社會治安滿意度調查

如表1所示，有61.6%的受訪者對當地社會治安狀況表示滿意，他們普遍認為當前的社會治安較以前有所好轉，總體上呈現良好的態勢；而剩余36%的受訪者則給出了否定的意見，即不滿意當前的社會治安情況，這些人認為當前的社會治安還存在諸多隱患和問題，亟須采取措施加以改善。綜合來看，居民對當地公共安全給予了較好的評價，但仍需注意解決隨時可能發生的公共安全問題，進一步提高公共安全指數。

（四）基礎設施不足，環境臟亂，公共服務落后

一是社區居民娛樂健身設施較少，社區現有占地400多平米的文化活動廣場，300平米的社區辦公、老年活動用房，休閑小樂園。這些硬件設施能滿足居住在社區辦公樓附近的居民休閑娛樂需求，但不能滿足社區其他角落居民的需要。二是商店較少，無固定買賣場所。例如，居民買菜是在路旁的小攤上，僅有8：00--9：00和17：00一18：00兩個時間段營業，給居民生活帶來不便。三是路燈稀少，草叢濃密，建筑工地多，易造成安全隱患。

三、實現城鄉結合部社會穩定發展的思路與對策

（一）強化城鄉結合部社區居民自治意識，促進社區自治

目前城鄉結合部社區治理亂象主要原因在于由村級管理模式向社區管理模式的轉變過程中，符合社區建設需要的各類組織形式沒有充分發展，以及相應的組織制度建設滯后。我們應該轉變政府主導型的社區管理措施，把社會資本引入到社區管理中來，引導非政府組織、公眾、志愿者、私人部門等多方力量參與，形成多元化治理的新格局。

這種背景下，社區建設的方向就不應是國家化與行政化，而是通過改變政府對資源分配的絕對控制，逐步弱化政府對社區的直接控制和干預，適當從社區退出，培育社區居民自治的土壤。同時，重視中介組織的培育，把社區中的一些公益性事務轉由中介組織或公益組織承擔，從而使居民委員會卸下重負，淡化行政色彩，由此促進居民的自我組織與社區自治。

（二）培育社區社會資本加快社區整合

社會學將人們之間的社會聯系納入資本范疇，提出了社會資本概念。帕特南運用社會資本的概念探討市民社會與民主行政運作的關系，將社會資本界定為社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作來提高社會效率，并減少群體內部的機會主義行為。社會資本理論認為，個體公民關心公共事務，并形成互惠合作的規范。網絡是公民參與的前提條件與基本特征，活躍的公民參與是推進民主政治與獲得良好制度績效的有效保證。加強社會資本建設，提高居民的社區認同感，是實現社區整合的又一途徑。城鄉結合部社區面臨著公共產品供給不足、社區成員復雜、管理難度大等問題，提高居民的社區認同度，能夠彌補組織和功能整合上存在的不足。 社區社會資本是一種群體視角的社會資本，它涉及社區居民間的交往頻率，社區居民的交往越頻繁，對其社區的歸屬感越強，就越能夠在整體上提升全社區的社會資本，從社區工作的角度來看，也有助于社區各項工作的開展。

第4篇：社區治理面臨的問題范文

一、學習理論，提高覺悟。作為踏入社會不久的年輕人，個人思想素質是做好每一項工作的基礎。堅定政治立場，嚴守政治紀律，牢記“全心全意為人民服務”的宗旨，是每個司法行政工作人員的基本素質。積極參加理論學習，及時了解黨和國家的方針政策,認真學習實踐科學發展觀,不斷提高自己的思想覺悟。在2018年9月份,我參加了牡丹江市舉辦的初任公務員培訓班。在為期兩周的培訓中,我系統的學習了《公務員法》,充分認識了新形勢下的社會發展面臨的機遇和挑戰,同時還就公務禮儀、 機關公文寫作與處理以及鹽城市發展面臨的新形勢和新思路等方面進行了系統的學習、培訓。這次培訓讓我樹立了“權力是人民賦予的”觀點, 也讓我認識到了公務員身份的責任,真正體會到了“全心全意為人民服務的 ”宗旨的深刻內涵, 從而自覺地把全心全意為人民服務作為開展工作的出發點和落腳點。堅持在實踐中領悟理論知識，通過這些學習不斷提高了自身的政治理論水平，豐富政治頭腦。

二、邊做邊學，踏實做事。面對日新月異的形勢，只有加強學習才能做好工作。在工作崗位上，我結合自己的工作實際需要，認真學習法律法規知識，積極參加國家統一法律職業資格考試。用法律規范自己的一言一行，嚴格依法辦事。作為一名司法行政機關的公務員, 雖然通過大學的專業學習和社會實踐讓我學習到了相關的知識, 但是在新的工作環境中仍然會面臨很多問題。面對這種情況,我虛心的向領導、同事請教 ,在他們的幫助下, 我能獨立完成本職工作。領導布置的各項工作任務我都不折不扣的完成,并且在工作中不斷的分析、總結, 以提高今后的工作效率和質量。

三、嚴于律己，尊規守約。平時堅持按點上下班，嚴格執行請銷假制度。工作中能夠服從各級領導的安排，尊重同志、顧全大局。我本著老老實實做人、踏踏實實做事的原則，在工作中，不計較個人得失，尊重同志，樂于助人，努力營造和諧的工作環境。一切工作能夠以大局為重、以全局利益為重，堅決貫徹個人利益服從于集體利益的原則，以高度的責任 感高標準地完成好自己的本職工作。

第5篇：社區治理面臨的問題范文

這樣的轉變過程向我們提出了很多挑戰，農民變市民怎么變？如果標準定得不科學，老百姓不接納不認可，就容易帶來社會問題和壓力，這是全國各地面臨的共同問題。為了解決老百姓實際困難，江欣苑想了很多辦法，建公司、搞產業、成立保安隊伍等，很多進城的農民在此找到了工作，這里面也有經驗可借鑒。

還有集體關系怎么處理、集體經濟資產怎么處置的問題。過去在一個村里面，老鄉鄰里之間的幾代人非常熟悉，管理起來也方便。現在，在社區這個小的空間里，聚集了一些來自不同地區的老百姓，要使管理有效，必須要認識他們、熟悉他們。應當如何治理新型的城市社區，使其變成一個熟人社會？關鍵在我們的治理創新上。在頂層設計方面，在整個思路方面，在具體做法方面，江欣苑和漢陽都有大量的創新，值得我們研究和跟蹤。我認為，江欣苑之所以做得好，是因為處理好了三個關系。

第一，處理好了黨建引領與多元主體共治的關系。黨建引領紅色引擎，還有社區居委會、社區企業、居民參與、社會組織，叫“一核四元”，這種管理非常好，把各種參與社區治理的力量充分發揮出來，發展起來了。

第二，處理好了民生與民主的關系。“為人民服務”五個字應怎么體現？農民從農村轉向城市以后，環境治理問題、社會秩序問題、居民心理穩定問題、老百姓吃飯的問題等，怎么解決？江欣苑有四條保障線，從最基本的民生抓起，盡可能按照城鄉一體化、城鄉統籌的思路去建設和打造，而且充分發揮了社會組織的力量。

第三，處理好了當前發展與可持續發展的關系。江欣苑有年度的積累，有滾動發展和累計分紅，不是村改居，讓村民一夜之間暴富，拿了幾百萬甚至幾千萬，而是把這種巨大的利益和紅利體現在當前的老百姓發展安置和長遠的民生考慮當中，銜接得非常好。

第6篇：社區治理面臨的問題范文

【關鍵詞】居委會；社區；社區自治；基層民主

社區居委會在社區管理中扮演著重要的角色，在社區治理、社區服務以及社區居民進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監督等各方面發揮著重要作用。然而，一直以來，我國社區居委會在實際工作中發生了角色錯位，給社區管理和基層民主建設等方面帶來嚴重的影響。定位好社區居委會在社區管理中的角色，能促使居委會更好地發揮作用，對加強社區建設、推動我國政治體制改革和基層民主制度完善等均具有十分重要的意義。

一、應然視角下社區居委會角色

應然視角下的社區居委會角色就是指在現行法律法規或社會規范下，社區居委會在社區治理和基層民主建設中的所應具有的特征和作用。我國現行的對社區居委會角色及作用做出明確規定的法律法規主要有《憲法》和《城市居委會組織法》。這兩部法律從居委會的建立與組成、作用內容與方式等方面進行了規定，成為我們了解并定位居委會角色的基本依據。

（一）法律法規規定的社區居委會角色所應具有的特征

我國《憲法》第一百一十一條明確規定：城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。我國《城市居民委員會組織法》也規定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織。不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。從以上法律法規條款可以看出，居委會的在社區治理中主要扮演著自我監督者的角色、自治主體角色、基本公共服務提供者的角色。

（二）法律法規規定的社區居委會角色所應具有的作用

根據《憲法》第一百一十一條的規定：居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。

根據《城市居民委員會組織法》的規定，居民委員會的任務體現在以下方面：宣傳法律、法規和政策，維護居民的合法權益，教育居民依法履行義務，開展社會文明建設活動；辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助行政部門做好各項與居民利益有關的工作，如社區環境衛生、社會保障、社區居民教育等；向行政部門匯總并反映社區居民的意見、要求和提出對行政部門的行動改進建議等。

二、實然視角下社區居委會角色

實然視角就是將一個事物放在社會歷史這一大環境中，根據它在這一大環境下的運作方式、狀態表現及其與周圍事物的關系來定義這個事物的性質，說明其實際狀況是怎么樣的。實然視角的社區居委會角色，就是考察社區居委會在實際的社區管理、提供公共服務和基層民主建設中所承擔的角色。通過對社區工作流程的考察和研究，居委會的實然角色可以歸納為以下方面。

（一）政府行政任務執行者

為充分了解當前社區居委會的實然角色，筆者對湖南省岳陽市岳陽樓區某街道辦及其所管轄社區進行了考察。岳陽樓區社區各居委會在職能部門的設置上，與街道辦的市政科、衛生科、民政科、治保科等部門相對應，居委會設有綜合治理、計劃生育、衛生工作、居民調解、文體娛樂、老齡工作、社區服務等各個小組，由居委會成員專人負責。居委會的日常工作大部分都是受是街道辦的命令。每個星期，各個居委會的有關人員都要按時到街道辦去開工作例會，向街道辦領導匯報工作并接受街道辦領導對居委會的工作指示。在接到市、區級工作任務通知時，街道辦的各個部門人員還經常通過電話或到居委會直接指導工作或分派任務。同時，街道辦也通過評比以及各種創建活動對委會的工作進行考核并分出排名先后，排名靠前的居委會，街道辦就會發給一定數額獎金。不難看出，現在的街道辦事處基本上已經成了居委會的直屬上級部門，居委會也成了街道辦的行政任務執行者。街道辦通過掌控居委會的財權，對其發號施令，將使之不完全再是自治性的組織而是聽令于街道辦下屬行政機構。同樣的現象不只存在于岳陽地區，全國也屢見不鮮。比如，深圳市羅湖區湖景居委會只有6個編制，卻掛有45個牌子，大約平均每人要頂8塊牌子。據統計，深圳市內各社區居委會實際上承擔著計生、治安等至少28項本應歸于街道辦的政府職能。這些現實都無疑論證了居委會作為政府行政任務執行者的角色。

（二）社區居民非真實意愿的代表人

通過對社區的考察，我們也發現了現今社區居委會的一個更加明顯的角色特點：居民會雖然仍然代表社區居民表達意愿，但是更多時候卻并不真實，它所表達的意愿通常都是經行政部門“過濾”后的居民意愿。

比如，在街道辦進行人大代表選舉中，居民委托居委會來選舉人大代表。由于受到第一個角色的影響，行政化了的居委會由于受到“上級”街道辦事處的制約，在選舉的過程中，參與投票的居委會成員出于自身利益考慮，會選擇對自己最有利的投票方案，而不是遵從社區居民真實意愿的投票方案。在這里，居委會雖然形式上還代表著社區居民行使選舉權力，但是實質上卻并不能真實的表達居民的意愿了。顯然，一個不能真實表達居民意愿的居委會，是很難真正為社區居民們表達意愿與訴求的，此時的居委會成了居民非真實意愿的代表人。

（三）社區關系的協調者

社區管理需要一些社會民間組織和政府官方組織的共同努力，也需要處理好這些組織之間的關系。社會民間組織中，除了社區居委會外，還有如業主委員會、物業服務公司等等組織。但現階段，社區管理面臨的顯著問題之一就是社區居委會、業主委員會、物業服務公司等甚至是一些政府組織都未能合理定位自身角色和處理好彼此之間的關系，而且各種組織之間的功能作用多少都有重疊交叉。社區居委會在這里就可以扮演一個很好的協調者。社區居委會的成員是由本社區居民組成的，與社區居民聯系密切，但是又由于它是已經行政化了的組織，使它與街道辦等政府部門也密切相連。這樣一種“雙面人”的地位無疑能使它在社區各種組織力量之間斡旋，發揮很好的協調作用。

三、居委會角色錯位所帶來的問題

社區居委會角色的錯位雖然為上級行政機關的工作帶來極大的方便也省去了不少事情，但是造成的問題遠遠超過它所帶來的“方便”。具體可以歸納為以下幾點：

（一）阻礙基層民主建設進程

居委會已趨于行政化，與社區居民的聯系逐漸拉遠，不再是“聽令于”社區居民的組織。因而實際上對于社區居民來說，就失去了表達自身訴求的有力途徑，使得居民不再能很好的通過社區居委會來進行自我管理、自我治理，使得社區層次的基層民主建設失去了它最可靠的組織基礎，直接阻礙了整體的基層民主建設進程。

（二）社區居委會工作不堪重負

后果就是不可能很好地完成每一項工作，任務完不成，上級政府部門又將責任推卸給居委會承擔，居委會在此時不僅要承擔繁重的工作而且還要面臨責罰的困境，極大地打擊了工作人員的積極性。因此，時下一些城市社區居委會干部戲稱自己為“小巷總理”，意思是什么都管，簡單羅列一下他們的工作，大的不下十幾項，小項多達百余個。

（三）基層政府工作人員人浮于事

基層政府（街道辦）將工作交由居委會去執行，導致居委會工作量的膨脹的同時也必然是基層政府部門的工作人員人浮于事，辦事推脫。一般而言，只要有機會，人們都會將自己的任務推給別人去完成，而社區居委會的存在及其與基層政府的淵源（聽令于基層政府），使得基層政府工作人員沒有理由不將工作任務推向居委會這一機構。

（四）居民監督失效

居委會成員是由居民選舉產生的，從理論上講，居委會成員的業績的考核應該由居民或居民代表來執行，基層政府只能對其考核程序與結果等提出建議或提供幫助。但在現實中，基層政府的考核和監督的效力及執行力遠遠大于居民。因此，從對居委會的監督的角度看，與廣大居民群眾對居委會的軟弱無力的監督相比，基層政府可以對居委會的監督更加有效力。

四、社區居委會角色的矯正

綜上所述，可以看出，本應作為社區居民進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的居委會蛻變成行政任務的執行者，使得居委會在社區治理和社會基層民主建設上無法正常發揮作用的問題日益凸顯。本文從治理理論出發，提出采取如下對策來矯正社區居委會的角色：

（一）正確定位政府和居民委員會在社區管理中的角色

依據治理理論，在社區治理中應當追求社區治理主體的多元化，正確定位政府和居民委員會在社區治理中的角色，尋求政府、社區組織和社區居民在社區治理中主體關系的和諧。政府是當前社區治理的重要主體之一，它的職能是宏觀性的，主要在于制定社區建設規劃、培訓社區管理人員、幫助社區完善必要的服務配套設施、培育社區中介組織和整合社區資源以促進社區發展。政府在對社區事務進行管理時不能將居委會管得過死，應轉變管理觀念和管理方法，改變慣用的領導、命令、控制等行政化管理手段。街道辦事處應回收本應由其承擔的卻已轉移給居民委員會的行政工作，下放一部分社會管理權給居民委員會。

（二）提高社區工作人員的責任意識和管理技能

依據治理理論，在社區管理中應當追求社區管理主體間責任界限的模糊性，強化各主體的責任意識。因此，實現居委會角色的矯正，就要在加強社區工作人員的培訓提高其管理技能和責任意識上努力。居委會和基層政府的工作人員應該提高自身的責任意識，要建立科學高效的績效評估體系和責任到人，避免人浮于事和推脫工作的現象，防止他們將工作和責任推給居委會。

（三）培育和完善社區居委會的獨立性

治理理論要求平衡主體間權力的互相依賴性和互動性，為此，政府必須要逐步授權給社區居委會，使之擺脫政府的主導，充分發揮應有的作用。同時，要用法律法規進行制約，提高居委會自治與自律能力，建立基層政府與居委會的相互協作的互動關系，將居委會的財源從基層政府剝離開來，使居委會在行事時不再受到基層政府的制約，這樣才能更好地發揮其本身應該發揮的作用。

（四）建立政府與公民之間的合作互動關系

基于治理理論關于自主自治的網絡體系的建立和政府作用范圍及方式的重新界定的要求，必須建立政府與公民之間的合作與互動關系，以促進公民社會的成長。社區居委會是公民便利直接地表達自己意愿的有效機構，為恢復居委會這一角色的作用我們還必須重視教育，加強宣傳，這是能夠有效提高居民積極參與民主治理的意識，實現轉變社區居委會角色良性轉變充分發揮其應有作用的一條重要途徑。

五、結語

實踐證明，定位一個正確的居委會角色，能夠使居民通過社區居委會進行自我管理，自我服務來行使自身民力得到保障，從而使我國的基層民主制度更趨完善。現在，雖然居委會的角色定位依然存在一些問題，但是我們堅信隨著我國社會主義民主政治的發展，社區居委會在社區中的角色將會得到進一步的發展和完善。

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第7篇：社區治理面臨的問題范文

老舊社區由于建造年代較早，存在基礎設施落后，居民違章搭建，空間層次混亂等一系列的問題。隨著時間的流逝和城市的發展，其公共空間在服務功能、環境質量等方面已經不能有效的滿足現代居民的需求，例如基礎設施老化嚴重，交通堵塞、私家車停車困難，甚至出現了占據消防通道、綠化帶為停車位等現象，因此老舊社區的公共空間具有更新改造的必要。

1．3老舊社區公共空間活化需要有機更新

老舊社區是城市的有機組成部分，老舊社區的公共空間不僅是城市文脈延續，還是鄰里關系構建的紐帶。因此應當采用尺度適宜、循序漸進的有機更新模式，對老舊社區進行改造，延續城市空間格局，重塑社區與城市關系，營造社區場所精神，優化社區物質環境，同時賦予老舊社區以新的經濟與文化價值，使其以嶄新的面貌重新融入現代城市生活。

1．4老舊社區公共空間改造所面臨的問題

老舊社區愈發受到外界的關注，但其公共空間在改造過程中也面臨著許多的問題:一是沒有完善的基礎服務設施，在硬件配置方面需要提高;二是改造后的公共空間有閑置現象，并且空間功能布置重復、利用率低，公共空間需要整合;三是缺乏長期有效的運營機制，社區“造血功能”不足;四是社區居民的歸屬感與認同感不高，公眾意識薄弱。

2新都區桂湖街道新桂東片區現狀

新桂東片區位于新都區老城中心區域，新桂東社區始建于20世紀80年代，是計劃經濟向市場經濟轉型時期新都老城建設的縮影。歷史在該社區留下了小單位型住區、貼心農貿市場、封閉居委會等轉型時期的痕跡。社區總面積約為15ha，社區居民3461戶，6399人，流動人口550人，轄區內的常住居民以老人與兒童所占比重較大，外來人口和流動人口較多(圖1)。整個片區經過第一輪社區治理，完成了公共空間基礎設施更新改造，并且初見成效。(1)拆墻并院，針對破敗巷道、連通性差的空間，重點拆除圍墻約1200m，合并12個小院落，轉化封閉小住區為共享大社區，施行“權責利掛鉤的空間共享再分配”理念，實現空間共享。(2)挖掘存量空間，開放出背街小巷，通過墻繪表現40年生活場景記憶;增加微綠地，使社區居民在共享公共資源中，建立起親密的鄰里關系，激發出強烈的主人翁意識，自發營造出美麗舒適、綠色生態的社區共享空間。(3)花池增綠300m2，增設兒童活動區域和居民休閑區域;引入社區商業，對東環路南段一巷、二巷共計128個店招及立面進行綜合改造，促進居民日常休閑活動，引導居民成立“社區自治小組”，自主決斷他們所共享公共資源的使用與維護，共建共治共享。(4)挖掘整合閑散空地為貼近生活的綠化環境、規范的停車位等，五四小區新增停車位50個;利用背街小巷補齊廉價民生服務設施、增加就業空間供給。(5)有效利用閑置資產，將老法院改建為社區文體綜合體，新增公共廣場5000m2，黨群服務中心3000m2，有效解決了社區公共空間設施總量少，類型缺，服務弱等問題。(6)將荒廢的原制版廠舊食堂改造成樹袋熊的家社區兒童活動中心，為社區兒童提供了一個學習娛樂的活動場所，搭建起了社區人群之間溝通的橋梁。

3“完整社區”概念

隨著社會的發展、人們生活水平的提高，越來越多的居民追求更高品質的生活，希望在社區獲得便捷的教育、文化、健康服務，享有豐富多彩的社區公共生活等。完整社區的概念最早由我國兩院院士吳良鏞先生提出。吳良鏞指出人是城市的核心，社區是人最基本的生活場所，社區規劃與建設的出發點是基層居民的切身利益。不僅包括住房問題，還包括服務、治安、衛生、教育、對內對外交通、娛樂、文化公園等多方面因素。既包括硬件又包括軟件，內涵非常豐富，應是一個“完整社區”(IntegratedCommunity)的概念。2019年12月23日，全國住房和城鄉建設工作會議在北京召開。會議要求，著力提升城市品質和人居環境質量，建設“美麗城市”，建立完善城市建設管理和人居環境質量評價體系。圍繞改善城鄉人居環境，繼續深入開展“共同締造”活動，使“共同締造”活動與美麗城市、美麗鄉村建設有機融合，統籌推進。會議強調，2020年要重點抓好9個方面工作，其中，第八點是著力開展美好環境與幸福生活共同締造活動，推進“完整社區”建設。試點打造一批“完整社區”，完善社區基礎設施和公共服務，創造宜居的社區空間環境，營造體現地方特色的社區文化，推動建立共建共治共享的社區治理體系。“完整社區”的概念首次正式提出，引起業界廣泛關注。建設“完整社區”正是從微觀角度出發，進行社會重組，通過對人的基本關懷，維護社會公平與團結，最終實現和諧社會的理想。這就需要我們規劃和建設社區時，從傳統的關注物質形態的規劃，向以人為本、強調可持續發展的規劃轉變。“完整社區”是宜居城市的基本空間單元和社會服務單位，這一概念的提出和實踐，將有助于解決我國住區規劃建設當前面臨的諸多困境，同時也將為老舊小區改造、美麗鄉村建設等工作提供有力的抓手。在完整社區里要有一個綜合服務站、一個衛生服務站、一個幼兒園、一片室外活動場地、一套完善的市政設施、一套便捷的慢行系統。同時，社區還必須外觀整治達標、公園綠地達標、道路建設達標、市政管理達標、環境衛生達標;社區里的組織隊伍要完善，社區服務要完善，共建機制要完善，環境更要優美溫馨舒適。簡單概括為:“六有、五達標、三完善”(表1)。

4新都區桂湖街道新桂東片區存在的問題

雖然經過了第一階段社區治理，完成了公共空間硬件設施打造，也取得了不小的成效，但是新桂東片區公共空間仍然存在許多問題，對標“完整社區”建設要素，筆者梳理了存在的相關問題。

4．1硬件設施方面

(1)雖然經過第一輪的更新打造，重新梳理了社區的服務設施，但是新桂東黨群服務中心和新桂東社區文體綜合體存在功能重復的現象(都設置了兒童閱讀、兒童娛樂等空間)，黨群服務中心(創意少兒空間、圖書館等)開放程度低，且與社區衛生服務、兒童活動中心、社區營造中心分隔。整體上因為社區服務設施布置的相對分散，導致人的參與度不夠高，空間缺乏活力。同時新桂東文體綜合體在改造后空間存在閑置現象，空間資源有待整合。(2)“樹袋熊的家”社區兒童活動中心建成之后，作為紐帶將老法院和活動場地連接起來，形成了一個更加集中，更富有活力的活動中心區域。“樹袋熊的家”也榮獲2019年成都市優秀兒童之家三等價，但是其硬件服務設施與兒童友好型社區的標準還存在一些差距，應當提高標準，完善服務設施，讓兒童活動中心更好的為社區兒童的健康成長提供關懷與服務。(3)新桂東片區在經過拆墻并院，整合了部分公共空間之后，也建設了一個開場的廣場(包括籃球場和乒乓球場等)來滿足居民的體育活動，但是社區整體缺乏室外綜合健身場地和兒童戶外游戲場地。應當在公共空間中多加考慮不同人群的活動需求。(4)整個社區在第一輪改造之后，新建了停車場，增設了小區停車位，但是目前仍未滿足社區居民的停車需求，社區內部存在機動車隨意停放，甚至占用消防車道等情況。但市政公用設施基本達到標準新桂東片區缺乏海綿城市和綠色基礎設施。(5)整個社區沒有形成一個具有體系的慢行系統，機動車侵占人行道現象比較普遍，幼兒園出入口出對兒童的出行安全考慮不夠全面。(6)無障礙設施在社區公共空間覆蓋不完全，應當為老年人提供更加人性化的服務設施。(7)社區院落空間綠化不足，同時部分樓道空間衛生條件較差，院落空間的品質還有待提升。(8)整個新桂東片區缺乏系統的智慧社區建設。

4．2軟件配套方面

(1)由社區居委會/街道辦事處、學者團隊、社會企業、社會組織、社區自治組織等組成的多方參與的社區營造平臺還不夠完善，同時還應加強社區居民的主人翁意識，多參與到社區治理之中。(2)雖然有社區基金，但是基金來源渠道較少，社區基金會沒有形成一個完善的運營體系來管理社區公共事務，發展社區產業。(3)社區公眾意識薄弱，缺少一個通過共商共議達成的居民自治公約，同時缺少對社群組織的培育，公眾的社區歸屬感和認同感還需加強。

5設計策略

5．1功能歸并，空間復合

由于社區有許多性質的功能空間，所以應對各功能空間進行分類，并對功能進行歸并，將功能性質類似或相同的空間緊鄰布置或是復合化布置。如新桂東片區黨群活動中心的兒童閱讀空間與樹袋熊的家就可以進行功能整合，同時黨群活動中心利用率低，可在新桂東文體綜合體可設置辦證服務等功能，充分利用空間資源，激發社區活力。同時在空間設計時應該把握好尺度，既要有美感也要結合社區居民的具體需求，注重實用性，營造親民化和富有歸屬感的空間氛圍。

5．2全年齡段硬件設施

社區應當綜合考慮不同年齡段的人群，兼顧老人，青年人和幼兒的使用需求。新桂東片區的公共空間中不僅需要覆蓋無障礙設施，也需要設置兒童戶外游戲場地，同時也需要引進適合年輕人的業態，考慮不同年齡群體的使用需求。

5．3可持續運營模式

公共空間的活力激發不是一蹴而就，也不是有了基礎的硬件配套就能讓空間煥發活力，在空間打造之后也需要讓居民介入到空間運營，推動后續使用的有效運轉，并且形成一個長期有效的運營模式。在黨建引領的基礎前提下，強調多方參與，建立完備的社區基金體系來管理發展社區公共事務。通過培育社群組織，在共建社區的長期過程中培育社區居民的歸屬感和認同感，強化社區公眾意識。

第8篇：社區治理面臨的問題范文

[關鍵詞]：微觀組織；社區；自我整合

建設社會主義新農村正在成為一個全社會所關注的重大問題。新農村建設不可避免地要回答的問題是：新農村建設為誰而建，由誰來建。按照慣常的思維自然是中央出政策，地方出規劃，基層來組織。但是，伴隨農業稅的免除和鄉村治理體制改革，相當多數地區的農村基層政府與基層組織由于財政經費的缺乏而處于維持狀態，難以承擔組織動員農民、整合資源，進行新農村建設的重任。由此需要重新構造農村微觀組織體系，大力推動鄉村社區民間組織的發育，使之成為新農村建設的重要組織載體。本文將結合中國農村基層組織體系狀況，以湖北省一個鄉鎮的農村社區建設經驗為例，探討農村微觀組織再造與社區自我整合問題。

一、鄉村治理體系中社區民間組織的缺失

在傳統中國，鄉村治理體制是官治與民治的二元并存結構。除征稅征兵以外，國家不直接干預鄉村內部事務，處于孤立分散狀態的鄉村主要依靠民間社會資源進行自我整合。自近代以來，伴隨現代國家建設，鄉村治理體制開始趨于單軌制。一方面，國家將原來散落在各個村落的權力集中為統一的，形成自上而下的單一行政治理體制；另一方面，國家又要將其意志極力滲透到分散孤立的鄉村，促使鄉村社會的國家化。近代以來，特別是1949年以來，中國的鄉村經過社會主義和現代化的改造，建立了覆蓋全國農村的基層政權組織體系。但同時，原有的內生于鄉村內部的組織及其整合機制趨于消失。

自上而下的單一行政治理對于將分散孤立的鄉村迅速整合到國家體系中有其積極意義，但這種整合主要是依靠外部性的國家力量所進行的外部性整合，它在將鄉村和農民帶入國家體系的同時，卻中止或者割斷了鄉村內部農民之間的聯系，發軔于鄉村內部和農民需求并聯結農民的自組織基本不復存在。而外部性國家治理鄉村的體制一旦發生變化，鄉村內部沒有相應的組織來承接和應對大量農村內部公共事務，進行自我整合，由此就會陷于“治理真空”。

而造成單一的行政化治理體制不斷發生變化的重要原因又在于這一治理體制所賴以存在的財政體制。體制是單一的行政化治理達到極致的體制。這一體制存續的基礎就是“政社合一”，即政權組織和經濟組織合為一體。上千萬農村干部（包括公社、大隊和生產隊三級）是由公社集體經濟供養的準國家干部，農村公共事務和公益事業的辦理主要依靠集體經濟的支持。國家依靠這一體制，既實現了國家意志的滲透，又節省了大量的行政成本。當然，它的代價是由農民支付著本應由國家承擔的治理成本，其后果是農民的生產積極性逐漸降低和農民對國家的高度依附。正是基于此，農村改革后，分戶經營體制取代了體制。分戶經營體制提高了農民的生產積極性和自主性，并在此基礎上重新構造了鄉村治理體制，即實行“政社分開”，農村基層實行村民自治。

村民自治是在體制解體并出現“治理真空”時產生的，是農村微觀組織體制的重構。作為村民自治組織載體的村民委員會是村民群眾自治組織。但是，村民委員會及其下屬的村民小組仍然屬于國家管理農村居民的基層組織，仍然屬于一種外部性的制度安排，由此使村和組（大多由公社時期的生產大隊和生產隊改名而生）具有天然的行政地域屬性和服從國家的公共管理功能（從國家的行政管理看，村民委員會又被視之為“行政村”）。在宏觀的單一制下，法定的自治組織與實際的基層行政組織合為一體，并大量承載著自上而下的行政功能，由此使村民委員會及其下屬的村民小組更多地具有行政化的色彩，即它們的主要任務仍然是完成政府交辦的各種任務，而不是基于本社區內部需要的公共事務。與公社體制相同的是，改革后的農村基層治理的經費仍然主要來源于農民。由于包括政府任務在內的公共事務的迅速增多和人員的增加，以各種稅費為主要內容的農民負擔日益沉重，以致達到農民不得不離開土地而“拋荒”和“民怨沸騰”的程度。為此，進入新世紀以后，中央政府決定進行農村稅費改革，并免除農業稅。在這一過程中，還開展了以合并村組、合并鄉鎮、“減人減事減支”為主要內容的鄉村治理體制改革。

稅費改革和鄉村治理體制改革是圍繞減輕農民負擔而展開的。這一改革同公社體制改革之初一樣，又面臨著農村公共事務和公益事業無錢辦、無人管的問題，即外部性治理體制一旦變動，沒有內生的社區組織來承接原由行政化組織所承擔的事務，農村迅速重新陷入一盤散沙的“治理真空”境地。一是村組干部人數大量減少。在中部地區的村，如有2000—3000人，一般規定配村干部5人左右，許多村民小組的組長由村干部兼任。二是免除農業稅費以后，村組基本沒有公用財力，也沒有了從內部獲取資源的體制性渠道。三是村組干部減少后，村組干部更缺乏精力和時間處理本村公共事務。另外，村組干部的報酬由縣一級財政支付，具有“工資化”的傾向，從而更強化了村組干部對上級政府的依賴。所以，農村稅費改革的一個預想不到的后果是行政化治理進一步向村組滲透，而大量基于鄉村社區內部，需要以自治的方式加以處理的公共事務卻陷于無組織依托辦理的困境。這實際也反映了社會主義國家改革中的一個共同性問題，即一旦外部性的行政（黨政）整合機制發生變化或者鏈條中斷后，沒有內生的自組織加以替代，缺乏自我整合的機制。要解決這一“治理真空”問題，必須重新構造微觀組織體系，特別是注重內生的社區民間組織的發育。湖北省楊林橋鎮在農村稅費改革中產生的農村社區建設經驗為我們尋求解決問題的思路提供了經驗性范例。

二、楊林橋鎮社區建設的動因及自我整合機制

湖北省秭歸縣位于長江三峽大壩壩址所在地，是典型的山區，還是國家級貧困縣。楊林橋鎮位于該縣西南部的高寒山區，自然條件差，經濟發展相對落后。近年，該鎮利用興建三峽大壩的機遇，經濟有了相當程度的發展，農村貧困狀況得到很大改善。特別是交通狀況的改善，將長期封閉的山區農民與山外的大市場緊密聯系起來，經濟社會發展對村莊外部的依存度愈來愈高，人們對當地社會公益事業的需求也愈來愈強。但是，該鎮興辦農村公益事業的物質基礎很薄弱，特別是在稅費改革后遇到了新的問題，無法滿足農民對興辦農村公益事業的需求。

為了減輕農民負擔，維護農村穩定，楊林橋鎮貫徹中央的稅費改革政策，從!""&年下半年開始，取消了統一規定的積累工和義務工等籌勞項目以及以資代勞和道路、教育等集資項目，同時進行鄉村機構配套改革。然而楊林橋鎮和全國其他農業地區一樣，農村水利工程、鄉村道路建設、校舍改造等公益事業的辦理出現了新的“空殼化”現象。

首先是無錢辦事，發展農村公益事業的投入嚴重不足，并且正在成為發展投入的一個“盲區”。一方面，取消和減免各種稅費后，加劇了鄉鎮財政的收支矛盾，過去主要依靠向農民收費來維系的農村公益事業發展，現在只能按照“一事一議”籌資籌勞政策規定來辦，由于標準低、數額少，與解決農村公益事業發展問題的實際需要相距甚遠。另一方面，統籌城鄉發展的公共財政體制尚未建立，上級財政轉移支付數額有限，楊林橋鎮各個村轉移支付只有20000多元，支付村組干部的工資后，所剩無幾，根本沒錢辦理鄉村的公益事業項目。其次是無人理事，農村公益事業發展出現了無組織機構管理協調的“治理真空”局面。楊林橋鎮進行鄉鎮機構配套改革，裁減和辭退富余人員，機關工作人員只保留30人左右，撤銷和合并了各種事業單位，這些單位的一些職能被轉并到了鄉鎮和縣直其他單位，但人手、經費都不足，公共服務職能嚴重弱化。同時從2001年下半年開始，為適應稅費改革的要求，楊林橋鎮將36個村304個村民小組合并成14個村84個村民小組，平均每村1800多人，600多戶，一個小組97戶，一個村的村干部不過三五人，平均一人管150多戶。鄉鎮財政既要保吃飯，又要還債務，發展農村公益事業成了出力不討好的事，因而鄉村基層政府和組織缺乏積極性。特別是鄉鎮干部人數大大減少，主要精力只能用于貫徹和完成上級政府布置的任務，根本無力和無暇顧及本地公益事業。

“危機孕育著生機”。當外部性整合“缺位”時，基于鄉村內部和農民需要的自組織力量也有可能產生，并填補“治理真空”。正當當地干部和村民面對“治理真空”一籌莫展時，農民自己組織起來解決自身面臨的公共性問題的活動得以出現，其初始動因便是道路修建。

楊林橋鎮是典型的山區，離秭歸縣城有60多公里，道路沿高山盤繞九曲十八彎，平均海拔1000多米，農戶大多分散居住在山區，原先縣鄉道路沒打通時，許多人一輩子沒有出過大山，農村的道路建設確實困擾了山區里許多代人的出行問題。修路可以說是山區人最為迫切的公共需要。該鎮鳳凰嶺村4組，有個叫鐵爐沖的小自然村，有11戶42名村民，三面環山一面臨崖，僅有一條懸崖上開鑿的小道與外界聯系。兩人相遇，得側著身子才能通過。眼看山下的農民依靠種蔬菜、種烤煙脫貧致富，鐵爐沖的村民卻連喂養的豬都賣不出去。有膽大的請幾個人下山賣豬，可連續有7頭豬滾下懸崖，村民們心都涼了半截。以前由于對國家的依附而產生依賴思想，總是希望上級能撥付經費并組織修建道路。2002年，村組合并后，為數不多的村干部很少光顧該地，更無錢投入，該村成為被“遺忘的角落”。失去依賴的村民只好自發地組織起來，推舉袁學商領頭，連開五次會，最后一次用稿紙寫下修路計劃，各戶簽名蓋章，共同舉手宣誓：依靠自己的力量修路，一年不成兩年，總有一天要修通。22個勞動力，靠賣豬、雞蛋湊起2萬余元，連續3個冬春閑月，投工5600多個，1037天，終于在懸崖上開鑿出一條2公里的山區公路。村民種的烤煙、野菜能運出去了。2004年人均收入達到了3000多元。

受到鐵爐沖依靠村民自己辦理自己最需要的公益事業的啟發，2003年5月，鎮黨委和政府引入當時正流行于城市的“社區建設”的理念，并首先在白鶴洞村進行農村社區建設試點。試點成功后便在全鎮統一推行。2003年7月1日，楊林橋鎮正式開始撤銷運行多年的村民小組建制，組建農村社區。按照“地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿”的原則，全鎮14個村成立社區306個，互助組1034個。每個社區30個左右農戶，設理事長1人，理事2—3人，共“海選”出理事會成員1028人，建立了“村委會—社區理事會—互助組—基本農戶”的新型農村社區自治組織機構。社區理事會在村黨總支和村委會的領導下，以議事懇談會為主要形式，廣泛聽取社區農戶的意見和建議，形成決議，再付諸實施，行使自我教育、自我管理、自我服務、自我發展的職責，“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么”完全由農民群眾自己說了算，實現了真正的群眾當家作主。

從表1可以看出，村民小組延續了時期生產隊的運行機制和管理模式，行政色彩較濃厚。農村稅費改革和合村并組以后，村民小組無法滿足新時期農村公益事業發展的需要，而農村社區與村民小組從服務戶數、事務范圍、產生方式、工作方式、責任指向和報酬的有無等方面都有很大的區別。楊林橋鎮楊林橋村村支書王太富說：“以前當組長，是村委指派的，上頭要你干什么，你就干什么；現在當理事長，是海選的，每件事都是老百姓自己坐下來協商好，干的都是農民想干的。”“以前的村干部就是處亂子（解決民事糾紛）、收款子（收農業稅）、刮娃子（抓計劃生育），根本沒有精力想發展。現在從小事中解放出來，能考慮大事了。”

表1：楊林鎮農村社區與村民小組的區別

數量87個306個

戶數97戶/組30戶/社區

產生方式村委會指派村民投票選舉

報酬由村提留提取無報酬或項目獎勵

工作方式行政命令方式協商肯談方式

事務范圍上級任務為主本社區事務

責任指向向上級負責對村民負責

村民自治的主體是村民。但是，長期以來，自治的組織載體單一，主要是依靠村民委員會和村民小組，而村和組的行政功能較強，村民廣泛參與公共事務缺乏必要的組織載體。楊林橋鎮通過農民自組織農村社區這一載體，重新構造農村微觀組織，深化了村民自治的內涵，突出農民參與，建立起“大家的事情大家辦、大家的事情大家議”的活動機制。白鶴洞村25社區于!2004年6月10日就農網改造問題共同討論并定出的一套方案是：（1）每戶集資15元，選一人負責經營（師傅吃飯每人一天一頓5元的標準，由集資中開支，煙在外，給師傅煙時，必須要有證人）。（2）不交錢的獻出桿子一根（7米長、粗一尺二，大葉春木不要）。（3）不夠用的錢大家補，用不完的退到農戶，做到不存不掛。不上工的付多做工的每天20元。社區理事會根據村民的需求開展社區服務活動，如民事調解、舉辦科技培訓活動、提供經濟信息等，自發投入大量人力和物力，使過去很多不通公路的地方打通了道路，農家生產的無公害蔬菜和糧食可以運出山外，有力地推動了農村經濟和農村社會事業的發展。據不完全統計，楊林橋鎮各社區2004年興辦基礎設施25個，集資12496元，投工51155個，維修公路492公里，新修公路49.8公里，同時也減少了投入成本。響水洞村13社區王太成說，他們自發在海拔800米的山上修路0.5公里，集資和投工共花費1600元左右，而政府按照這個標準修路則至少需要5000元。近年，社區的飲水、供電、通訊達到了很高的水準，小農戶與大市場有機地連接起來了。

社區在為農民參與提供組織平臺的同時，也建立起相應的行為規則，從而形成社區自我整合的機制。這一機制的基礎是利益共享。農村社區發軔于當地居民最迫切的修路需求，正是道路修建后社區成員可以共同受益，才促使社區成員自愿投資投勞，沒有感到這是額外的“負擔”。社區自我整合機制的活動原則是商議共識和公共輿論。社區要辦的事由社區成員共同討論，對于討論通過的事，雖然允許有少數人不同意或不愿參與這種情況出現，但這些“反對者”也面臨著利益和道德的雙重壓力。響水洞村13社區王太成說，他們自發在海拔800米的山上修路，當時討論集資，規定“摩托車10元，拖拉機50元，自行車5元，人均3元”，集資方案拿出來以后，80%-的人同意，只有20%-的人不同意。但是村社區是熟人共同體，20%-的人面臨公眾輿論壓力，別人在修路，自己不修路，以后走在別人費錢費力修的路上怎能心安理得呢？王太成說，后來這部分人也參與到集資建路中來，或者以其他方式為自己的“過失”進行補償。

民間性的社區組織還為整合各種資源提供了開放性平臺。現階段的農村處于大流動和大變動之中，一個重要趨勢就是大量農村精英外流，但這并不意味農村組織資源完全枯竭。關鍵在于開發和利用。由公社體制沿襲下來的村組體制是與戶籍制、土地承包制相伴隨的。行政化的村組體制只是將村組干部作為領導者和組織者，其他民間精英往往被排斥在外。傳統的村組體制打破后，實行社區體制，則有助于將各種民間精英吸納到社區組織中來，豐富農村組織資源。一是市場經濟發展中的各種“致富能人”得以進入社區理事會，成為主事者和社區致富的帶頭人。楊林橋社區理事會的會長有相當一部分是近年跑運輸，種蔬菜、魔芋、烤煙的能人。以往，他們只是考慮自己的利益，但當他們進入社區組織中心以后，道德榮譽感促使他們考慮社區共同富裕的問題。他們通過傳授技術，帶動社區成員種植經濟作物，帶來更大效益，實現社區整體“共贏”。二是由城鎮返鄉居住的人得以進入社區理事會。這部分人在村組體制下根本沒有進入社區組織中心的可能。實行社區體制以后，他們以居住者的身份參與社區活動，并以其特有的見識、權威和資源在社區內發揮主導性作用。

三、楊林橋鎮社區自我整合的效能與啟示

楊林橋鎮以民間性的社區組織建設，重新構造農村微觀組織體制，解決農村公益事業辦理難的問題，填補了外部整合“缺位”和“治理真空”，取得了初步成效。與傳統的村組體制相比，其成效及其對當前新農村建設的啟示主要表現為以下幾方面。

第一，要變動員式參與為主動性參與。20世紀以來，伴隨國家政權建設和外部性整合，成為唯一整合力量的是對農民的外部性動員。這種動員式參與的直接后果是培育了農村社區和農民對外部力量的依從性和依賴性。一旦外部整合發生變化，農村社區內部就有可能無所適從。這種“等、靠、要”的思想已深深浸潤在廣大農村干部與村民之中，在新農村建設中也處處可見。如新農村建設本來是為農民而建，但許多農民卻無動于衷，認為只是政府行為或者“政府政績”。楊林橋社區建設的突出功能是將“政府要”變成“我自己要干”。社區事務來自農民需求，社區治理由農民討論，農民通過社區組織平臺創造自己的幸福生活。

第二，要開發農村內部的組織資源。在20世紀的外部性整合過程中，鄉村組織基本上都是由國家自上而下建構和延伸的，這一組織體制是適應于國家對鄉村資源的汲取和社會改造的。而在當前的新農村建設中，國家由向農村汲取資源轉為支持農村發展，大量的資源將輸入農村。但是，自上而下的輸入不可能窮盡農村所有事務，更不可能由政府包辦一切。如在道路建設中，中央、省、市、縣財政主要用于主干道的建設，而農戶與主干道連接的“最后一公里”也是“關鍵的一公里”，卻得由農村自我負責。在新農村建設中，會產生大量農村內部事務。這些事務需要相應的組織加以處理，傳統的縣、鄉、村、組的行政一體化組織體制顯然已不適應這一要求。楊林橋社區建設正是在這一背景下產生的，也為新農村建設中開發農村內部的組織資源提供了有益的經驗。

第三，要節省鄉村治理成本。20世紀以來，鄉村治理體制之所以不斷發生變化，一個重要原因就是外部性整合的治理成本過高。這一治理成本是多方面的，包括財政成本、行政成本和心理成本。單一的行政治理并不都是為了從農村汲取資源，有的的確是為農村發展謀取利益，但是，單向度的行政吸納資源的方式將被吸納者排斥在外，使他們將無論何種政府行為都視之為外在于自己的“負擔”或者與自己無關的“公事”。楊林橋社區建設的重要經驗是在構造農村微觀組織的同時，重新構造著農民的治理成本意識。大家的事大家辦，大家的財大家管，調動了農民投資投勞的積極性和主動性。盡管為修路，他們的集資集勞早已超出政府設定的限制，但是農民并沒有感到這是不可忍受的“額外負擔”。因為投資投勞是為自己謀求福利，并直接接受投資投勞者對全過程的監督。

社區的概念原本就來自鄉村，其核心精神是形成具有共同的認同和歸屬感的生活共同體。這種共同體的基礎是共同體成員的公共需求，并主要依靠社區自身的力量進行整合。但長時間以來，由于單一的行政化治理，社區的理念未能進入鄉村。楊林橋鎮率先將社區的理念引入鄉村治理中，并以社區體制重新構造農村微觀組織體系，對于構建鄉村自我整合機制具有重要啟示性意義。

第9篇：社區治理面臨的問題范文

一、蘇州城鄉一體化綜合配套改革的經驗

蘇州以較小的城鄉居民收入差距、較高的城鄉文明程度、較完善的城鄉公共服務保障體系，使城鄉一體化水平居于全國領先地位。

構建以城鄉一體化為宗旨的城鄉利益協調機制。改革實踐中，蘇州市政府站在維護公平正義、促進社會和諧的高度，按照集約、智能、低碳、生態和可持續的發展要求，制定城鄉一體的發展規劃，通過建立城鄉一體化綜合配套改革領導小組以及跨部門綜合辦公室，改變“管城的不管鄉、管鄉的不管城”的二元管理體制，使土地利用、城鎮布局、產業發展、生態建設等專項規劃有機融合、協調一致。

健全以“三集中”為特征的城鄉利益生成機制。目前，蘇州建設用地占陸地面積已超過40%，從生態和宜居角度看，粗放式增量擴張的路子難以為繼。為此，蘇州通過工業向園區集中、土地向規模經營集中、居住向社區集中，即“三集中”，引導鄉村工業和農業實現規模經營以獲取規模效益，引導農民集中居住以節約土地資源，拓展發展空間。

形成以“三置換”為導向的城鄉利益交換機制。在改革過程中，蘇州積極引導農戶把集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及農村住房置換成股份合作社股權、城鎮社會保障和社區住房，即“三置換”，并參照市場原則，形成利益交換機制。通過該機制，最大限度地使農民擺脫土地、農村住房、集體資產的牽A，提升農村資源的“動能”。

建立以服務均等化為內涵的城鄉利益保障機制。目前，蘇州已建立起城鄉一體的交通、通信、供水、供電、污水和垃圾集中處理基礎設施體系;已建立起集黨員活動、就業社保、商貿超市、衛生計生、教育文體、綜治警務、民政事務、環境保護等多種功能于一體的農村社區服務體系;已實現城鄉低保、養老和醫療保險的“三大并軌”，成為“統籌城鄉社會保障典型示范區”。

二、蘇州城鄉一體化發展所面臨的問題

農村產權制度改革滯后。在上述所分析的“三集中”所涉及的產權中，除置換后的房屋產權完整外，土地承包經營權、集體資產所有權均表現為“權能”不足。這就使得農民手中的“股權證”，僅有表決權和分紅權，不能抵押、擔保和轉讓，沒有“用腳投票”的權力，存在較大的“委托―”風險，無形中增加了行政成本，也使“集中”的效率難以得到充分發揮。

農村合作組織治理低效。截至2013年底，蘇州共有各類農村合作組織4168家，持股農戶比例超過96%，村均集體收入達到650萬元。然而，調查顯示，這些合作組織也存在著諸多的發展桎梏，如分紅水平不高，分紅收入占家庭收入比重太低，影響了合作社凝聚力;超過90%的合作社經營管理層與村“兩委”有疊合，這種疊合雖在短期內可提升農村基層組織執行力，但從長期來看，并不利于合作社成長，導致治理結構虛置，形成新的“政社不分”，制約了城鄉一體化的進程。

城鎮社區管理不夠健全。目前，蘇州鎮域常住人口規模一般在15萬～30萬之間，經濟總量堪比內地縣級市。雖然蘇州正試點“區鎮合一”，但其僅限于將開發區經濟管理職能與鎮的社會管理職能合并，并未真正突破“鎮”建制束縛。另外，隨著城鎮化進程的加快，以失地農民為主的新型社區大量涌現，大量撤并村進駐同一社區。這一方面會導致新型社區自治與撤并前村民自治在銜接方面存在困難。另一方面也會導致原村集體財產在分割、繼承、管理等方面出現較多的管理漏洞。

三、深化蘇州城鄉一體化發展的對策建議

建立產權交易市場，實現資源配置優化。明晰產權歸屬，順暢產權交易，是確保農民權益，發展農業組織，推進城鄉一體化發展的重要保障。對此，農民土地承包經營權和集體資產所有權要在“確權”的基礎上，賦予其抵押和擔保的權能，并在此基礎上，可探索性地建立縣級農村產權交易市場。這一方面主要是允許農村產權在村鎮內部的有償轉讓以及在資產市場上的有效交易，確保農民手中的土地及相關資產能夠實現其應有的市場價值。另一方面，對于零碎的產權，可在健全保障的基礎上促使農村產權適當集中，以此促進資源能夠集聚在最有效率的使用者手中。通過建立農村產權交易市場，借助市場的力量，可以激活各農業合作組織完善內部治理結構，進而有效推進城鄉一體化。

培育農業經營主體，發展現代農業經營模式。現代化的農業經營主體，是加快城鄉一體化建設的主要推動力。這方面可借鑒荷蘭農業合作社的發展經驗，通過大力發展基于家庭農場的農業合作社來增強農業經營主體的自營能力。對此，可結合蘇州實際，建議重點扶植和培育千畝規模以上的家庭農場，并適時出臺《家庭農場法規》，為家庭農場經營提供相應良好的法制、稅收、資金、裝備等條件，并規定家庭農場承租經營期不宜少于10年，適時推動家庭農場之間的專業合作。同時，要理順家庭農地與土地股份合作社的關系，即家庭農場主要負責農業生產日常管理，而合作社主要負責加工、技術和服務等，努力形成以承包經營權入股組成土地股份合作社和專業合作社，并通過聘請職業經理人，將土地（林地）招標給家庭農場耕種，努力探索現代農業經營模式的有效路徑。

提高農民收入水平，加快城鄉一體融合步伐。據統計，2013年蘇州市農民人均收入為21569元，其中工資性收入、家庭經營性收入、財產性收入和轉移性收入占比分別為64.23%、21.16%、7.61%和7.0%。在此收入構成中，工資性收入主要由市場決定，一般而言，只能通過長期的教育投資慢慢轉化為農民現實收入增長;對于家庭經營性收入，政府可通過采取加快城鎮化步伐，拓寬農民經營內涵，提高種植、養殖平均經營規模等方式，多管齊下地實現經營性收入的快步增長;對于財產性收入，政府可通過政策規定和審計督查等方式，確保農民合作組織能將當年盈利的60%用于分紅和返還社員，確實提升農民福祉。同時，為避免失地農民“上樓萬事愁”，所有新型社區都應提供良好的基礎教育、職業教育和公民素質教育等，以此構建社區終身教育體系，增強農民收入獲得能力和現代社會適應能力，加快城鄉融合。

實施政社分離，統籌協調村社組織自治關系。在推進新型城鎮化過程中，農村人口會逐漸進入新型社區，但村集體的經濟利益和原村民的自治組織在此過程中可能會依舊保留和存在。為改變這種“政社不分”的傳統村社治理方式，在構建和推進新型社區時，特別要注意統籌社區自治與村民自治的關系。對此，可建議將原村自治組織改造為經濟組織，而社區組織則維持其社會管理服務職能，目的在于實行政社分離的管理模式，給予村組織充分的經濟自治權。在該模式的引導下，在不斷提升村組織發展活力的同時，社區組織應為其提供多方面的服務保障，積極改進村組織的管理方式，帶動和推進村組織的現代化進程。借助統籌村社組織發展關系的契機，在優化村社組織治理結構的同時，努力探索基層政府行政管理與群眾自治有效銜接的多樣實現形式。