新出臺的土地管理法精選(九篇)

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第1篇：新出臺的土地管理法范文

關鍵詞：國有土地；房屋征收；補償；條例；可操作性指標；評價

中圖分類號：D912.3　文獻標識碼：A　文章編號：1004－0544(2012)04－0134－04

土地，作為國家賴以存在、延續的最重要物質資源，自文明創始以來就一直是人類所珍視、追逐的目標，“人類文明的標志就在于通過以國家強制力為后盾來確定人們或各社會集團對于土地的權利”。土地征收法律制度作為土地法律制度中的重要組成部分，更需高度關注與重視。2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)正式公布并生效，這標志著我國的土地征收法律制度進入了一個全新階段，公眾普遍對其操作性有著更高的功能期待，然而該條例的可操作性究竟如何，在《條例》剛實施不久的情形下，可以針對《條例》文本進行評價。

一、《條例》的可操作性評價指標

一部法規范性文件，即使制定程序合法，內容完備且不違背上位法，形式規范，如果不能在實踐中得到很好地適用，也只能是沒有生命力的一紙空文，這樣的立法實際上是對寶貴立法資源的浪費。因此“可操作性指標”是評價法律質量的一個重要標準，只有具有較強可操作性的法律才可能成為高質量的法律。本文中“可操作性”是指，法律規定有效地付諸行動，得到實施的程度。法律的可操作性強，就意味著法律能夠更有效付諸行動，得到更好的實施；法律的可操作性弱，法律在運用中困難程度就更大。

具體說來，法律可操作性評價具體指標有三，即：規范完整性、規范明確性和適用頻率。

規范完整性主要考察構成要素完整的規范條數和無后果構成要素的規范條數之間的比例。完整的法律規范構成要素包括假定條件、行為模式和法律后果三個部分。構成要素完整的規范條數在整部法律中所占比率越高，其從規范完整性指標來看的法律可操作性越強。因為缺乏法律后果的規范意味著有行為卻無相應處理結果，該行為模式的法律效力在實踐中就會存在問題，常常會出現操作難與執行的局面。

鑒于《條例》出臺的時間短，在實踐中難以全面考察其適用頻率，因此以文本為對象，我們主要從規范完整性與規范明確性兩方面來評價其可操作性。

二、可操作性具體評價

(一)規范完整性

此次新出臺的《條例》共計35條，分為總則、征收決定、補償、法律責任和附則五大章。其中構成要素完整的規范條數共29條，無后果構成要素的規范條數共6條，構成要素完整的規范條數占該條例規范總數的83％。

在6條無后果構成要素的規范中，1條是有關立法宗旨的規定，2條是有關法律原則的規定，另有1條是有關實施附則的規定，這4條從立法層面而言無需具有法律后果這一構成要素。除去此4條，實際真正產生影響的無后果構成要素的規范為兩條，即第15條和第29條，僅占新條例規范總數的5.7％。因而，單就規范完整性這個指標而言，《條例》具有很高的可操作性。

《條例》第15條規定：“房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。”然而卻并未規定當被征收人不予配合時該如何擔責，使得針對被征收人制定的配合義務極易在實踐中形同虛設，缺乏強制效力。被征收人不配合，征收糾紛便隨之而來。

第29條規定：“審計機關應當加強對征收補償費用管理和使用情況的監督，并公布審計結果。”如若審計機關未依法對征收補償費用管理和使用情況進行監督，或未公布審計結果該承擔何種法律后果?是比照第30條針對市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員的擔責規定，還是另依他法?缺乏有效的法律責任，使得審計機關自身行為缺乏規制，易怠于行使其監督職責。

(二)規范明確性

1、完善進步之處。在《條例》頒布生效之前，有關土地征收與補償，主要適用的是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權法》、《城市房屋拆遷管理條例》與各地方根據各自具體情況所制定的相關地方性規章等。其中最重要的、在全國范圍內生效的為《土地管理法》。可通過與上述法律法規的比較，來評價分析《條例》的進步與完善之處。

(1)適用范圍的明確性。法律規范的適用范圍又稱法律規范的效力范圍，即法律規范對于什么樣的人，在什么時間、空間范圍內對于人們具有拘束力。法律規范的適用范圍包括在時間上的適用范圍、在空間上的適用范圍和對人的適用范圍。此處，我們主要對空間上的適用范圍加以評價。

原《城市房屋拆遷管理條例》僅適用于城市規劃區內國有土地上的房屋及其附屬物的拆遷。集體土地上的房屋拆遷適用《土地管理法》、《物權法》等有關集體土地征收的規定及相關地方性法規規章的規定。在《條例》出臺前，法律規定的征收范圍不但包括基于公共利益而征收的土地，還包括非公益性商業用地。允許非公益性商業用地的征收，在實踐中極易造成征地權的濫用，利用國家權力不當地剝奪私權，侵害原土地權利的合法權益，易造成行政權力的腐敗。

為從制度上解決這一問題，此次新條例做了嚴格限制。首次對征收范圍進行了具體細化的明確。確定的土地管理制度創新精神應該是逐步縮小征地范圍。根據該精神，《條例》規定：只有為維護公共利益才可進行征收，從而排除了非公益性商業用地的征收。

統計資料表明，截止到2007年底，全國征地用途中僅有20％土地是為綠化等公共利益的，80％的農用地被征用后轉做房地產開發、高速公路修建等建設用地。

針對此現狀，《條例》第1條規定：“為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，制定本條例。”在原《城市房屋拆遷管理條例》第1條“加強對城市房屋拆遷的管理”的基礎上增加了“維護公共利益”，與《物權法》的相關規定相一致，即只有為了維護公共利益，才能進行征收。

同時該法首次對“公共利益”進行界定，以列舉的方式嚴格限制其范圍，《條例》第8條明確規定其所指的“公共利益”主要包括國防、外交需要，組織實施能源、交通、水利、教科文衛體、資源環保、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業需要，保障性安居工程建設需要等。第一次以法律的形式劃定了在理論上和實踐上都存在較大爭議的“公共利益”的大致范圍，避免實踐中因為規定不明而出現征收范圍肆意擴大的現象。

除此，首次明確排除了“違建”補償，明文規定違規建筑不屬于《條例》的補償范圍。違規建筑是否獲賠一直是土地征收實踐中的爭議問題，《土地管理法》與原《拆遷管理條例》均未對該問題做出直接規定，造成實踐中糾紛不斷。《條例》第16條首次明確規定：“房屋征收范圍確定后，不得在

房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。”這一規定有效解決了“違建”獲賠的爭議，打擊了部分地方為獲得更多補償款而臨時突擊擴建的行為，有利于公平正義。

(2)執法主體的明確性。原《拆遷管理條例》在對征收工作主體進行規定時用詞混雜。其在第5條規定“縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門(以下簡稱房屋拆遷管理部門)對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理”，第7條卻規定“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內，對申請事項進行審查：經審查，對符合條件的，頒發房屋拆遷許可證。”同時使用“縣級以上地方人民政府”與“市、縣人民政府”造成在實踐中區級人民政府征收權的資格爭議問題。而《條例》則統一規定為“市、縣級人民政府”，有效避免了區級人民政府征收主體資格的爭議問題。

(3)執法對象的明確性。原《拆遷管理條例》第1條規定：“為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權益，保障建設項目順利進行，制定本條例。”由此可知，其將執法對象定為“拆遷當事人”。但何為“拆遷當事人”?在實踐中，往往難以界定，范圍不一。是僅指房屋所有權人?抑或包括房屋承租人或其他利益相關人?《條例》則避免了“拆遷當事人”這一模糊概念的使用，而采用“被征收房屋所有權人”這一更為具體明確的表述，縮小了執法對象的范圍，在司法實踐中更具有操作性。

(4)執法程序的明確性。《土地管理法》并沒有細化具體規定土地征收程序，僅在第46條籠統規定，“國家征收土地的。依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。被征收人應當在公告規定期限內，到有關部門辦理征地補償登記。即“法律條款并沒有明確事前知情和主動參與的權利，而只是強調了被征收人要履行事后參與的義務，而法律實體之外又缺乏必要的協商或聽證程序作為補充，加上農民受知識層次、信息占有量等因素的限制，參與公共事務能力較弱，如果沒有適當的程序制度作保障，在利益受到侵害時往往不能及時有效地維護合法權益。”

《條例》則對執法程序做了具體細化。第8條至第29條完整規定了征收與補償的執法程序，涵蓋征收前至征收后的全部過程，使實踐過程中的每一步均有法可依，有法可循。特別是對于房屋所有權人私權的保護，比之《土地管理法》更為全面具體。第27條首次提出“先補償，后搬遷”的概念，順應民心地將禁止野蠻拆遷寫入條文，符合依法治國，建設社會主義和諧社會的需要。“先補后搬”這一概念的首次正式提出也有力保障了房屋所有權人的財產權，從而在最大程度上地維護了私權。

同時，從程序上否定了行政強制拆遷。作為一貫爭議熱點，行政強制拆遷在此次《條例》中的廢止有著巨大積極意義。據住房城鄉建設部統計，近幾年來，行政強制拆遷的比例平均為0.2％左右，強制拆遷過程中出現的惡性事件雖然是極少數，但必須高度重視，切實采取有效措施，杜絕此類事件發生。新條例第28條規定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料。”這一規定有利于文明拆遷的實現，促使拆遷部門采取更為溫和的拆遷談判方式，在一定程度上緩和了征收方與房屋所有權人之間的矛盾。

(5)執法標準的量化不確定性。執法標準的量化不確定性可經下列公式加以計算：

執法標準的量化不確定性=(處理項上限－處理項下限)÷處理項上限

經上述公式計算所得的商越大，則執法標準的量化不確定性就越大。因為根據上述計算公式所得百分比越大，意味著條文在內容上就具有更大的自由把握與發揮的空間，在實踐中行政機關的自由裁量權就越大，即該條文在內容上的隨意選擇性與量化不確定性就越大，操作起來因缺乏明確規定與標準就越發困難，法律可操作性也就越小。

《土地管理法》在多方面存在執行標準的量化不確定性。以征收補償標準為例，該法第47條是有關土地征收補償的核心規定，這條概括性的規定構成我國土地征收的根本制度。透過條文可知，我國《土地管理法》規定的土地補償標準是：土地補償費為被征耕地前三年平均年產值6－10倍，安置補助費為4－6倍，二者的總和最高不得超過被征用前三年平均年產值的30倍。套用執法標準的量化不確定性公式，將字母a設為常量，代表被征耕地前三年的平均年產值，則土地補償費的上限為10a，下限為6a，代入公式即為：

(10a-6a)÷10a=0.4

即該條文的量化不確定性為40％。

反觀，新條例第19條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”按照理性的交易規則，開發商給付的補償款會盡可能貼近市場價格，不太可能過多偏離市場價格。因此土地補償費的上限價格會接近于其下限價格，即接近于市場價格。換言之，上限與下限之間的差額近乎為0，則帶入上述公式即為：

0÷市場價格=0

即該條文的量化不確定性為0，亦即意味著該條文的可操作性非常高。通過上述計算清晰可知，新條例在土地征收補償費方面，其可操作性明顯高于《土地管理法》。

需要注意的是，上述公式只適用于金額的計算，對于同種條件不同處罰或不同條件不同處罰的情形并不適用。這兩種情況因種類不同而不能相比。對于前者，即同種條件不同處罰的規定，在實踐中很易造成執法機關都傾向于選擇更有利于自己的A處罰方式，而逃避另一種相對而言獲益少的B處罰方式。比如條文若規定執法機關可以采用罰金或吊銷執照的方式進行處罰，則在實踐中絕大多數執法機關都會選擇罰金而不采用吊銷執照的方式，從而造成行政權力的濫用。這種選擇權實際上具有很大任意性與自主性。量化不確定性大，法律可操作性小。

而對于后者，即不同條件不同處罰的規定，雖在形式上是放于同一條文中，然而在實質上卻可拆分為兩個不同條文的內容。在A條件下實施對應的A處罰，此為一個條文的內容；在B條件下實施對應的B處罰，此為另一個條文的內容。不同前提條件，不同處理結果，應分開確定計算其量化不確定性，不可籠統套用上述公式計算。

2、存在問題。雖然總體而言，《條例》具有較強法律可操作性，較之《土地管理法》與原《城市房屋拆遷管理條例》在規范明確性方面有了很大改善與進步，但不可避免的亦在一些方面仍存在問題，需進一步完善其內容，以增強其可操作性。

(1)在適用范圍的明確性上，有關“國有土地”的范圍規定還需要進一步界定。《條例》的適用范圍是“國有土地”，相對于原《城市房屋拆遷管理條例》，適用范圍更大，然而“國有土地”的界定是一個復雜問題。“現實中的‘國有土地’大

體有這樣幾種：一是已征用或已經確權給使用者的國有土地；二是依時頒發的土地房產所有證換發新使用證的國有土地；三是城市市區居民使用的土地，按城市的土地屬于國家所有，在土地初始登記時確定為國有土地：四是城市、城市郊區的農民特別是城中村居民，因轉戶、拆遷等情形，土地隨之轉為國有土地；五是第二次全國土地調查中對城市市區的土地調查登記為國有土地的：六是依法不屬于集體所有的國有土地。

實踐中面臨的復雜問題是，有的‘國有土地’未經過征收程序，有的沒有給原集體經濟組織支付過補償，有的是先辦理房產所有證后辦理土地使用證，有的仍然由農村集體經濟組織使用甚至仍然是農用地。”而《條例》僅籠統規定“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回”，則上述各類國有土地是否都適用“收回”規定?是否排除某些情形?如何確定哪些被收回的國有土地應該補償?“例如，因‘城中村’改造、居民轉戶等原因形成的國有土地是否補償?第二次全國土地調查中登記為國有土地是否補償?沒有支付過征用補償而直接按‘城市土地屬國家所有’規定登記發證的原集體土地是否補償?這些問題直接影響能否收回土地使用權。”因為《條例》未對“國有土地”的范圍進一步界定。所以在房屋征收的實踐操作中有可能造成無法可依的局面，從而使該新條例的可操作性大打折扣。

(2)在執法主體明確性上，有關房屋征收實施單位及其法律責任的規定需要進一步完善。按照現行規定，“建設單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實施拆遷，由于拆遷速度和建設單位、拆遷單位的經濟利益相關。容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當時的歷史條件所決定的。二次征求意見稿在征求意見稿規定政府是征收補償主體、取消建設單位拆遷的基礎上，進一步明確，房屋征收部門可以委托房屋征收實施機構，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施機構不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施機構實施房屋征收與補償的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。”首先，此處的房屋征收實施單位到底指誰?“不以營利為目的單位主要有三種：一是國家機關，二是承擔行政管理職能的事業單位，三是民辦非企業。從立法意圖來看，國家機關可以排除，但房屋征收實施機構究竟是屬于承擔行政管理職能的事業單位還是民辦非企業，抑或兩者兼而有之?”期望予以明確。其次，對于超出房屋征收部門委托范圍所實施的行為，房屋征收實施部門該如何承擔法律責任?若由房屋征收實施部門自身承擔，則若在其不具有承擔能力的情形下，誰該為其承擔?這些都是實踐中將遇到的問題。

(3)在執法程序明確性上，有關土地價值確定程序、房屋調查登記的規定和被征收房屋的“土地用途”的認定規定需要進一步細化。《條例》第2條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收入)給予公平補償。”而對于被征收的土地，則只在第13條規定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。”除此并無進一步的處置辦法。有收回，則應有補償。法律規定的補償標準僅為“合理”二字，那么這便涉及到對“合理”的判斷。何謂合理補償?補償多少才謂合理?這其中的關鍵問題即為對被收回土地的“價值”進行確定。尤其是劃撥土地，作為被收回土地的主要類型之一，其價值在實踐中向來難以確定，然而新條例并未對劃撥土地的價值確定程序予以規定。

實踐中收回國有土地使用權的操作程序應該如何?有關國有土地“收回”應由誰執行?補償主體是誰?鑒于當前我國大多城市社區(居委會)是從原生產隊改制而來，集體經濟組織實體早已發生轉移，那么，轉移后的補償主體是誰?“許多住宅用地原來給村(居)委進行過補償，那么，現在應補給誰?國家、省級項目在被征收房屋的國有土地上進行建設的，要不要給市、縣政府進行土地補償?”進一步探討，依什么程序計算補償金額?“《條例》明確被征收房屋價值的補償是‘被征收房屋類似房地產的市場價格’，顯然已包含了土地補償或土地使用權收益。那么，原集體經濟組織的土地補償應該如何計算?單位和個人獲取的‘市場價格’中要不要顯化‘土地價值’?同時，房屋價值由‘具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定’，其‘相應資質的房地產價格評估機構’實際上是住建部門確定的資質，那么國土資源部門確定資質的‘土地價格評估機構’能否參與?”以上均是尚待進一步明確之處。

新條例第15條規定：“房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記。被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。”

“對房屋及相關情況進行調查登記，是新條例新設立的程序，調查登記的情況在很大程序上決定了公平補償的基本要求能否實現。但對被征收人拒不配合的，如何處理，新條例并未規定。”筆者以為，可采用信息登記公開的方式，將拒不配合的被征收人情況登記在冊，用以備案，建成檔案系統歸總，便于隨時查閱。

新條例第16條規定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。房屋征收部門應當將前款所列事項書面通知有關部門暫停辦理相關手續。暫停辦理相關手續的書面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。”如何界定是否擅自改變“土地用途”?被征收房屋所使用的土地用途如何認定?條例尚未有明確規定。依據前述《條例》第15條規定，被征收房屋用途的認定，主要采取調查登記的辦法，那么如何“調查登記”?法律并未明確規定。條例只規定房屋征收部門進行調查登記，則國土部門是否同樣有權參與調查登記?“房屋用途與土地用途是否應該‘登記一致’?改變房屋用途的同時改變土地用途是否不予補償?新建、擴建、改建房屋的同時，擅自改變土地用途和改變土地使用條件的是否要處罰?改變土地用途行為在被征收房屋‘調查登記’時被認定為‘合法’的，國土部門還要不要處理?

事實上，長期以來拆遷工作中房屋和土地用途的認定，與能否順利達成拆遷協議有著十分直接的關系。為了獲得更大的經濟利益而改變了住宅用途，但在拆遷時得不到滿足，一些‘釘子戶’就是這樣產生的。”因此，必須對被征收房屋的“土地用途”認定程序加以進一步明確。

三、評價結論

第2篇：新出臺的土地管理法范文

關鍵詞：小產權房弊端房價收入比解決途徑

一、小產權房的概念及產生原因

本文所指的“小產權房”，是指建設在農村集體土地上的商品性住宅，未經規劃、未繳納土地出讓金等費用，向本集體經濟組織之外的居民銷售的房屋，所謂小產權，實質就是沒有產權。

從供給層面來說，房地產市場的發展、繁榮，土地資源的經濟價值越來越得到充分的顯現。從很多城市政府的財政收入來源來看，被形象地稱為“土地財政”的土地使用權出讓收入始終占據著十分重要的位置。然而，擁有農村集體土地所有權的農村集體經濟的組織和農民卻并沒有與此同時享受到土地增值帶來的好處。因此，在農村集體土地用途的抉擇上，有條件的地區都不約而同地拋棄農業用途。這應該是全國很多地區小產權房產生的直接原因。另一方面，地方政府在新形勢感召下，積極鼓勵開展城中村改造、新農村建設、農民新居工程等一系列活動，然而財政資助力度又很有限，于是支持或默許農村集體經濟組織開發集體土地以籌集資金，這應該算是小產權房產生的又一原因。

二、小產權房的弊端

1．我國目前的法律法規禁止在集體所有的土地上進行房地產開發，不允許集體土地上建設的房屋向本集體經濟組織以外成員銷售，所以購買的小產權房沒有產權證，一旦國家征用土地，沒有權屬證明保護購房者的權益，無法獲得法律的保護，也不能進行自由的交易。

2．由于小產權房沒有國家建設部門頒發的產權證，其不能上市交易，更無法辦理繼承和抵押，這就為小產權房以后的處理埋下隱患。

3．小產權房違反了國家相關政策，干擾了國家法律法規的正常運作，小產權房使得國家的相關法律法規在社會經濟運行中無法正常發揮作用。

4．小產權房造成業主與當地村民因為社會財富等不同，易產生不安定因素，從而引發新的社會矛盾。

5．小產權房擾亂了房地產秩序，使得一些不法房地產開發商通過非法途徑拿地，從而非法牟利，干擾了國家正常的房地產秩序。

三、小產權房的解決途徑

面對小產權房存在的一系列弊端，我們必須謹慎對待，妥善處理。對此，當然不能像地產大鱷任志強所說一炸了之，但是更不能大開小產權房的閘門，任其自由發展下去。因此，可從以下方面著手解決小產權房問題。

1．分別對待，分類處理。首先，分清小產權房是建設在規劃圈內還是建設在規劃圈外。對于在規劃圈內并且符合土地利用規劃的房屋類型為普通住宅的小產權房，可通過補辦手續的方式、繳納土地出讓金使后賦予其合法身份，可以經濟適用房等政策給以適當的優惠；而對于不符合規劃的則要堅決制止，并予以拆除，以維護商品房市場的穩定、有序、健康發展。

2．改革集體土地利用使用權。目前，《中華人民共和國土地管理法》還沒有根據《憲法》原則建立完整的集體所有土地法規體系，集體土地使用權也沒有根據《憲法》的原則進入市場流轉。集體土地管理法規的缺位，使我國集體土地使用權流轉、鄉鎮企業建設用地、宅基地、小產權房等問題獲得了巨大的灰色運轉空間。新出臺的《物權法》也回避也這一敏感問題。鑒于小產權房問題已經遠遠超越了單純的經濟和法律層面而上升為社會問題，對其治理的根本并不僅在于懲罰購買小產權房的人。因此，小產權房的一個的治本之策就是重新審視我國農村集體土地所有制，改革集體土地所有制，推進集體土地使用權改革，承認農村集體土地所有者的權利，修改農村集體土地所有權轉讓中的不合理規定，讓農民真正成為土地的主人，實現農村集體土地與國有土地的“同地、同價、同權”。

3．加大住房改革力度。人們購買小產權房是為了解決住房問題，如果房地產市場可以正常滿足人們有承受能力的商品房時，我想人們不會甘冒風險去購買小產權房。小產權房的廉價在于其土地成本，根據國研中心宏觀部的一份研究報告顯示，’2000―2004年土地成本上漲50％才是房價上漲的主要動因。因此，必須加大我國住房改革力度，建立多重的住房保障體系，真正實現居者有其屋。政府可以拿出一些土地，有計劃的建造經濟適用房或廉租房或鼓勵合作建房，減免相關稅費，壓縮開發商利潤，結束房地產業暴利時代，那么產權房與“小產權房”的房價就不會有太大出入。因此，治理小產權房問題，必須加大住房改革力度，將相關利益主體從房市中剝離開來，將其收益調控在一個合理范圍內，結束我國房地產業的暴利時代，讓利民生，建立惠及全民的住房體系。

參考文獻：

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[2]國土資源部．2006年中國國土資源公報[Z]．

[3]胡星斗．批判任志強：全部炸掉小產權房[J]．中國經濟周刊，2007(28)：

[4]劉昱君．小產權房：向左走向右走[J]．今日國土，2007，(8)：18

第3篇：新出臺的土地管理法范文

關鍵詞：土地市場；問題；解決路徑

土地作為最基本和最重要的生產資料，它的基本制度能夠很大程度上體現一個國家的政治制度和社會運行狀況。當前我國在土地資源利用和管理上正面臨著一系列深層次的矛盾和沖突，甚至個別地方在土地市場建設及國有土地出讓及國土資金管理等方面還存在一些問題和不足，急需要改進和完善。

一、當前我國土地市場存在的主要問題

（一）政府在對土地市場的宏觀調控管理中發生管理錯位。土地作為一種資源，政府必須對土地市場進行較強的宏觀調控，但是政府在宏觀調控管理中往往會迷失自己的方向，發生角色錯位，在土地市場中扮演著重要經濟主體、調控者、監管者、仲裁者等多重角色，而確又以經濟主體為重，這是產生很多土地市場問題的根源。

（二）土地閑置現象比較嚴重，導致土地資源的極大浪費。由于過去一些地方盲目進行土地開發，特別是工業園區、文化廣場和房地產用地開發，遺留下來的閑置建設用地至今未能完全消化。另外有些政府征收或收回了大量土地但找不到新的使用渠道，造成了土地閑置，這是政府土地出讓規劃的失誤。還有就是有的地方拿到土地使用權后不進行土地開發從而導致閑置。這些大量土地的閑置不但降低了土地利用率，更帶來很大的經濟損失。

（三）土地增值收益的分配模糊不清。土地增值收益是指由于土地改變用途后所帶來的增值，土地的增值屬于土地的附屬物，應當歸所有者所有，但在現實中，土地使用方所獲得的增值收益并不是由土地本身獲得，而是基于土地的用途依靠自己的財產獲得，那么對于土地增值收益中要分配給土地所有者的比例則難以確定。我國農民的弱勢地位決定了對于被征收耕地的使用，使用方應該分配一定的土地增值收益給失地農民，但分配比例的確定是非常不明確的。

（四）農村集體所有的土地違法交易現象普遍存在。在農村部分農民因缺房子住而申請占用耕地得不到批準，他們有的便未批先用，或者采取欺騙手段報批用地，象這樣的違法用地案件時有發生，且屢禁不絕。另外，在國有土地使用權公開招標拍賣掛牌出讓活動過程中，少數地方還存在著私下交易或暗箱操作的違法現象。

二、解決路徑的選擇

（一）及時進行完善、補充與修改當前不相適應的土地管理法律法規。要從各地實際出發，及時重新修編土地利用總體規劃，不再搞一刀切做法，使其成為各具地方特色的土地利用總體規劃，以便更加有利于宏觀調控與微觀管理。要緊密結合全國土地市場秩序的治理整頓，針對新出現的閑置土地案件，嚴格實行閑置土地不消化或消化不多的，堅決不再重新辦理批地，并對新增的閑置土地從重征收土地閑置費，或者由當地人民政府依法收回。要進一步加強土地的法律框架建設，完善土地法規，對土地的開發利用建立在科學合理健全的法律制度基礎之上。

（二）完善土地增值收益分配與管理。中央政府、地方政府與集體和農民三方對于農村集體土地增值收益的重新分配，重點在于確定土地出讓金純收益的分享比例。也就是說，在維持現有集體和農民獲得土地補償、地方政府獲得主要稅費分配格局基礎上，將原來主要由地方政府或集體和農民占有的出讓金純收益進行重新分配。中央政府分享的出讓金純收益，應主要用于農地整理、公益性征地補貼和基礎設施建設。地方政府分享的出讓金純收益，應主要用于當地基礎設施建設、公益性征地補貼和失地農民社會保障。集體和農民所得的出讓金收入，除直接分配給農民個人外，其他的應當用于失地農民社會保障和集體公共公益事業建設。

（三）進一步完善土地市場配置機制，轉變地方政府在土地市場中的角色，限定政府在土地市場中的權利，建立透明公開的土地市場。土地公有制從各方面來分析都是符合中國的基本國情的，應堅持土地公有的地位毫不動搖。在此框架下要進行的制度安排就是修正土地市場的利益主體的權利范圍，建立透明公開的土地市場，有效地制約部分地方政府的行為，減少違法違規行為的發生。地方政府在土地市場中的角色很大程度上成為很多問題的根源。要逐步改變地方政府在土地市場中的角色，當然監管者和調控者的角色是不能變的，這里的角色僅指經濟主體的角色。要以完善土地稅費改革為途徑，將政府配置公有土地的權利限制在合理的范圍內。必須對政府強制性征地進行嚴格限制，對征地的目的和范圍要有嚴格的界定，國家不能濫用征地權。在向市場經濟體制轉軌過程中，政府要推動甚至主導土地市場化發育和發展的進程，必須代表市場經濟發展方向，政府參與土地市場的建設應從創造和經營市場向培育和服務市場轉變。

（四）不斷加強土地管理，加大土地市場的監管，合理配置土地資源。要不斷加強土地管理，合理配置土地資源，要按照供地計劃供地、按項目用地指標供地，高度壟斷土地一級市場。要建立健全招標拍賣、掛牌出讓國有土地使用權制度，實行科學管理，落實建設用地管理的各項技術指標，堅持土地有償使用制度減少劃撥用地。要逐步建立規范、公開、有序的土地有形市場，規范土地交易行為，使管轄范圍內的所有土地，除公益事業用地按規定可以劃撥外，其他開發建設用地一律通過市場進行配置。要逐步建立土地市場監測和監管體系，準確把握地價動態變化，嚴厲查處非法轉讓土地和違法用地行為，加大執法監察工作力度，清理整頓土地市場，嚴厲查處非法轉讓土地使用權，隱形交易和閑置、荒蕪土地等違法用地行為。只有這樣才能從根本上扭轉土地市場的混亂和管理失控，防止土地資產流失，保證土地市場健康發展。

參考文獻：

第4篇：新出臺的土地管理法范文

關鍵詞：物權法權益土地承包經營權

新出臺的《中華人民共和國物權法》分五編十九章二百四十七條，專門針對農民權益設置的條文有21條，與農民權益密切相關的條文有22條。其中更是把與農民土地權益息息相關的土地承包經營權和宅基地使用權單獨列為兩章（第十一章和第十三章）。由此可看出，對農民土地權益的保護是物權法重要內容之一。民法學家王利明教授更是將物權法看作是“農民土地權益保護的基本法。”

一、物權的確立是物權法保護農民土地權益的基礎

物權法第二條規定:“物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利。”也就是說，權利人不需要借助他人的幫助，就能夠依據自己的意志依法直接占有、使用其“特定的物”，或采取其他支配方式。比如轉讓物權時，不需要征得他人同意，他人也不得進行干涉，即使是政府及其官員，否則就是違法。這在很大程度上改變了“國家利益至高無上，當個人利益與國家利益相沖突時，個人只能無條件服從”的傳統觀念，體現出物權法最大的亮點平等保護國家、集體和私人的物權。

土地不僅是農民的經濟收入來源，也是其最后的社會保障。土地權力問題是物權特別是不動產物權最核心的問題。土地承包經營權又是其中的重要內容之一，它關系到農民安身立命的基本權利，將其寫入物權法，從法律上明確土地承包經營權的物權性質，就是把農民的土地承包經營權納入到物權保護的范疇中。

如果說《農村土地承包法》是第一次把農村土地所有權與土地使用權剝離，那么《物權法》就是將農村土地使用權作為物權給予法律明確。雖然物權法中關于土地承包經營權的條款與農村土地承包法中的內容似乎并沒有多少變化。但是物權法卻大大提升了土地承包經營權的法律地位。“尤其是根據這一法律規定，承包人可以在司法上獲得保護其權利的更多途徑：他可以基于物權行使物權請求權，基于承包合同行使違約責任請求權，基于法律規定行使侵權行為請求權或不當得利請求權。”打個比方，如果你以前承包一個果園，但是后來發包方嫌承包費太低，他就可以收回，而最多只支付一下違約費用。而現在明確為物權，作為絕對權，發包方沒有權利隨意撤回發包。

土地承包經營權確定為物權后可以更好地保護農民的合法土地權益，增強農民抵御來自他人，包括發包方、地方政府不正當干涉和侵害的能力。一旦出現對承包權的侵犯，無論這種侵犯是來自于集體經濟組織內部或者外部，承包人都可以以自己的名義提訟，獲得法律保護。像承包人因承包土地獲得豐厚報酬而受到集體內部打壓的情況，其維權將有法可依，而不再僅僅局限于道德范疇的約束。發包人與承包人之間的土地承包合同條款將更加規范化，相關權利的內容、效力與公示方法等都將由法律確定，而不允許發包人通過承包合同中的約定加以排除。因此物權法將限制發包人任意制定承包合同條款的行為，保護承包人的合法權益。物權法、合同法和土地承包法將共同發揮維系農村土地承包經營關系的作用。

二、物權法中保護農民土地權益的內容

（一）有關穩定土地承包關系的內容

《物權法》第126條第1款規定:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”第2款規定：“前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。”后者是物權法的創新，是對《農村土地承包法》的很好補充，有利于土地承包關系的穩定，同時賦予了農民長期而有保障的土地使用權，利于農民對承包地的長期規劃。

承包期內考慮到如果發包方隨意調整、收回土地，將會影響到土地承包穩定性，故對于土地承包的調整，《物權法》第130條明確規定：“承包期內發包人不得調整承包地。”“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包法等法律規定辦理。”而這里所指的相關規定包括《農村土地承包法》第27條，“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。”

另外《物權法》第131條還規定：“承包期內發包人不得收回承包地。農村土地承包法等法律另有規定的，依照其規定。”對于土地承包收回的情形《農村土地承包法》第26條將其分為兩種：一是承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉；二是承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。物權法與其它法律的延續性可見一斑。

（二）有關征地及其補償的內容

近年來由于拆遷、征地補償引起糾紛的事件屢有發生。如何切實保護人民群眾的利益，特別是中國最大弱勢群體農民的利益，成為政府最為關心的問題之一。為進一步規范行為，物權法對拆遷、征地補償做出了相對完善的規定。

《物權法》第42條第1款規定：“為了公共利益的需要，按照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”可以看出此項條款規定征地的前提必須是為了“公共利益”。同時征地不得違反“法律規定的權限和程序”。雖然物權法并未就“公共利益”的范圍進行專門規定，但可以肯定的是商業性開發不屬于公共利益，也就是說，像開發房地產項目占用集體土地的情況將受到限制。而一些地方政府“未批先占”、“以罰代批”等違法占用土地的做法，也將得以規范。

關于征地補償，《物權法》第42條第2款規定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”這體現了黨和國家關于征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障的原則。針對當前現實中存在的征地補償不到位和侵占補償費用的行為，為確保補償費能切實落到百姓手中，《物權法》第42條第3款還規定，“任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。”并明確指出，違反規定的要依法承擔法律責任。

（三）有關集體土地所有權的條款

個別地方干部擅自把農民的土地進行轉讓，農民到法院，法院以“土地是集體所有”為由拒絕立案，農民土地權益受到侵害。這一事件暴露出的是現有集體所有權主體不明、權屬不清的缺陷。我國憲法雖然規定了農村土地集體所有的制度，但究竟由誰來代表農民集體行使所有權卻未確定，這使得有些地方鄉村干部成為事實上的所有權代表。新出臺的物權法在集體所有制完善方面做出了努力，有一定的創新。第59條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定：（一）土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包；（二）個別土地承包經營權人之間承包地的調整；（三）土地補償費等費用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業的所有權變動等事項；（五）法律規定的其他事項。”可以看出，這是保護集體成員合法權益的有效渠道。該法實施后，地方干部擅自轉讓集體所有土地的情況將得到控制。即使出現上述情況，由于物權法確立了農民對集體土地享有獨立的權利主體地位與合法權益，農民可以依據所享有的權利以及物權性質的土地承包權，向法院，追究地方干部的民事責任，法院不應再拒絕立案。

（四）有關保護個人利益的條款

過去我們總是說：國家利益大于集體利益，集體利益大于個人利益。物權法的出臺顛覆了我們這一傳統觀念。法國杰出的思想家孟德斯鳩就曾說過：“在民法慈母般的眼里，每一個個人就是整個國家。”在民事法律領域，任何民事主體都是平等的。《物權法》第63條第2款規定：“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”這為集體中的成員維護個人權益提供了法律武器，也為地方干部可能成為事實上代表行使集體土地所有權的行為提供了約束。如果農村集體組織的管理人員侵害了農民的合法權益，侵吞了集體財產，受侵害的農民可以依據所享有的權力向法院，請求撤銷有關規定，維護其權益，甚至是侵權人員。

三、幾點說明

（一）農村宅基地仍不能自由流轉

根據物權法第133條，能夠以“入股”、“抵押”等形式流轉的土地僅限于“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地”。可見集體土地的流轉仍然沒有完全放開。是否應放開農村宅基地使用權的轉讓和抵押，一直存有爭議。“考慮到目前我國農村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經營權和宅基地使用權是農民安身立命之本，從全國范圍看，現在放開土地承包經營權、宅基地使用權的轉讓和抵押的條件尚不成熟。”物權法雖然限制了農村宅基地的流轉，但卻在農民融資渠道上有所突破。《物權法》第181條規定：“經當事人書面協議，企業、個體工商戶、農業經營者可以將現有的或者將有的生產設備、原材料、半成品、成品抵押，……。”這一點賦予了中小企業和農業從業者浮動抵押權，農民可以拿“未來農產品”到銀行抵押貸款。也就是，農民把糧食種下地后，可以根據將來的收益向銀行貸款買化肥、買農藥等等。當然，這還需要農民和銀行進行協商，請求其受理貸款申請，這在實際操作中還是有一定難度的。盡管如此，農村宅基地使用權仍然是我國物權制度的創新，是具有中國特色的一種物權。

（二）“公共利益”的不確定性

《物權法》規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”但是，對于征收的前提“公共利益”，物權法并沒有明確規定，因此“公共利益”很可能會在實踐中被濫用。據悉，有關部門正在考慮以單行法的形式對此進行規定。而在此之前，公共利益的界定權意味著將由法官進行裁定，主觀因素的加入，使得其認識上的不確定性加大。

（三）農地承包方仍然處于比較被動的地位

物權法中雖然就承包期限、土地承包經營權登記等農民土地權益進行了相應的法律規定，但發包方的意志對于合同的內容仍將起主導作用。發包方可通過合同條款對承包方加以限制或附加種種苛刻的義務和條件。再加上作為政策基層執行者的發包方往往帶有行政色彩的權力，所以農戶的土地權益在現實生活中極易受到發包方的侵害。承包方的被動地位，使得其抵御外來因素干擾的能力降低，土地經營的自由度受到影響。還應注意的是，土地的征收和征用帶有強制性，并不是完全平等主體之間的交換和流轉。

（四）物權法只是框架性法律

現有物權法的內容大多原本是零星分散在其他各個法律中的，將之抽出來整理為一部法律，是讓老百姓有一個比較清楚的物權意識，便于法律的適用。同時，對過去性質比較模糊的權利也加以明確。比如，物權法將農村土地承包經營權確立為物權而不是債權，這種物權性質的明確界定，有利于農民土地承包權的保護。從現有的內容看，物權法還只是一部框架性的法律，它所涵蓋的是最基本和最主要的原則，有很多規定還需依賴后期的一些工作進一步細化和落實。為更好地完善其中的相關規定，物權法在制定中留有一定余地，如征收補償的方面就只是作出原則性、指導性的規定，具體的補償標準和補償辦法，由土地管理法甚至地方性立法等依照物權法規定的補償原則和補償內容，根據不同情況作出具體而明確的規定。物權法與既有法律關系協調的問題，日后也應予以重視。

參考文獻：

[1]劉正山，以法律的眼睛看物權《物權法（草案）》土地問題座談會綜述[J].中國土地，2005,(9)

[2]唐芷蘭，物權立法與土地管理中國人民大學嚴金明教授談《物權法（草案）》[J].中國土地，2005，（9）

[3]胡長明，物權立法與我國農村集體土地所有權制度的改造[J].探索，2005，（4）

[4]田華，我國農村土地承包經營權物權化的爭鳴與思考[J].太原師范學院學報，2006，（3）

第5篇：新出臺的土地管理法范文

關鍵詞：農村；土地承包經營權；流轉；農民利益

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0037-02

一、農村土地承包經營權流轉中農民利益受損的主要表現

在目前農村社會保障很不完善的情況下，土地是農民最基本、最重要的生產資料，起到保障農民基本生活的重要作用，在農村土地承包經營權流轉后，流轉收益便自然地成為農民生活的最后保障，但農村土地承包經營權流轉過程中，農民利益受損、流失的現象卻時有發生。

1.農村土地承包經營權強制流轉違背了農民意愿。地方政府的適度參與對于流轉具有積極作用：一方面可以通過貫徹宏觀調控政策彌補市場機制的不足；另一方面可以為農村土地承包經營權流轉市場機制的形成提供良好的條件。但是，實踐中部分地方政府在多種利益目標的誘導下，對土地流轉的參與性過強，在流轉中扮演著十分強勢的角色。如有的鄉村組織不尊重農民的意愿，直接充當土地流轉的主體，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉；有的把農村土地承包經營權流轉作為增加鄉村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，下指標、限時間、限面積，強迫農民流轉農村土地承包經營權。湖北省2006年對9個縣(市)的40個村200戶農戶實地調查資料顯示，19.7%的農戶反映參與農村土地承包經營權流轉是服從村里的安排[1]。

2.農村土地承包經營權流轉利益分配不合理。一是農村土地承包經營權流轉缺乏合理的價格機制。農村土地承包經營權流轉過程中，價格一般是由集體組織與農民個人或其他經營主體協商達成的。但由于各地流轉市場的發育程度不同，在流轉市場發育較完善的地區，市場已經具有根據供需自發形成價格的能力，但在交易案例少、土地市場不發達的地區，價格的隨意性就很大。加之客觀上農民受教育程度有限，對其所擁有的農村土地承包經營權的價值缺乏科學的認知，在流轉過程中比較容易出現低價流轉或漫天要價的極端情況。二是農民的流轉收益缺乏增長機制。在流轉合同的約定上，農民土地流轉收益一般按每年一定數額現金的方式予以確定，由于沒有考慮物價上漲等因素，可能會損害農戶利益。

3.農村土地承包經營權流轉中農村土地被擅自改變用途。農村土地承包經營權轉入方從農民手中拿到土地后，由于缺乏科學論證，業主經營不善，導致項目擱置，土地拋荒，造成嚴重的資源浪費；有的經流轉得到土地的農戶，為了達到短期內實現效益的最大化而改變土地用途，用于辦廠、造魚塘、修圈舍等，對土地進行掠奪性經營，土地用途改變后短期內很難恢復原貌。

4.農村土地承包經營權流轉后農民的后續生計問題凸顯。一是面臨失業的風險大。農村土地承包經營權流轉后，農民到城里打工，打工收入稱為他們的主要收入。由于農民工文化素質低、就業技能差，他們多集中于第二、三產業中技術要求不高、就業門檻較低、人員容量大的勞動密集型行業。一方面，這些行業因進入門檻低而競爭激烈；另一方面，隨著資本有機構成和技術水平的提高，用工相對減少。二是在社會保障體系還不完善的情況下會出現許多問題：首先，基本的生活費用的明顯增加。轉換身份進入社區生活的失地農民，需交納取暖費、物業管理費、衛生費、燃氣費等，根據不同地區生活水平的不同，年戶均比農村土地承包經營權流轉前多支出千元到幾千元不等。其次，其子女教育支出增大，部分農民不堪重負。雖然現在中小學收費實行“一費制”，學生減免了學費，但伙食費、住宿費、補課費等卻相應地提高了，總支出沒有實質性變化，農戶中有子女在上大學的，每年家庭開支至少在萬元以上，這對大多數農民工家庭來說是很重的負擔[2]。

二、農村土地承包經營權流轉中農民利益受到損害的原因

1.農村土地承包經營權流轉法律體系不健全。目前，雖然土地承包法和土地管理法以及物權法對農村土地承包經營權流轉有大體方向上的規定，但具體到細節問題上農村土地承包經營權流轉的法律法規仍不健全，對于強制流轉和擅自改變農村土地用途的現象，各地也只是用行政性指導意見的方式予以禁止，這就為農村土地承包經營權流轉中農民利益受損埋下了隱患。另外，由于缺乏明確的法律規定，造成農村土地承包經營權流轉缺乏法律支撐，登記體系不完善，流轉主體不清等問題制約了流轉工作的開展。

2.農村土地承包經營權流轉監督機制不完善。自農村土地承包法頒布實施后，特別是鄉鎮機構改革后，農村經濟管理人員在減少，農村土地承包經營權流轉出現放任自流，流轉行為無人監管的趨勢，個別經管站鑒證過的農村土地承包經營權流轉合同，仍存在諸多問題，從而留下了許多導致土地流轉糾紛產生的隱患。雖然各地紛紛出臺規定，禁止強制流轉和農村土地承包經營權流轉改變土地用途，但在實踐過程中，由于巡查力度的不夠或者監管的不到位，違反農民意愿和土地利用總體規劃的現象時有發生。

3.農村土地承包經營權流轉價格機制不健全。如市場體系尚未形成，包括市場主體、客體及場所還未形成和完善起來，特別是缺乏正規的中介組織[3]和土地產能的評估機構，不能對土地價值進行合理的定價，使農民無法及時獲得準確、權威的農村土地承包經營權流轉信息，使土地被低價流轉或在長期流轉中出現明顯的薄利現象，影響了農村土地承包經營權流轉的供求互動，降低了土地承包經營權流轉的成功率。

4.農村社會保障體系的不完善。長期以來，由于工業化的壓力以及現實條件的限制，絕對數量龐大的農民一直處于社會保障制度之外，正因為如此，土地對于農民的重要性和保障功能非同一般。隨著農村土地承包經營權流轉制度的實施，土地進一步流向農村中的少數人，而脫離了農業勞動、尚未擺脫農民身份的這部分人（如農民工）在失去土地之后，為應對現代社會中的種種風險必然要求農村社會保障有新的內容和新的制度。同時，農村社會保障體系的不完善，也阻礙了農村土地承包經營權的流轉。很多農民即使在非農產業中已經得到了一份比較固定的職業，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經營的一條生活退路，這在一定程度上固化了小農經營，阻礙了土地流轉和農業產業化發展，進而影響著新農村的建設。

三、農村土地承包經營權流轉中保護農民利益的建議

1.建立健全農村土地承包經營權流轉法律體系。第一，盡快出臺《土地流轉法》，從根本上解決農村土地承包經營權流轉的管理機構、管理程序、操作規范、合同簽訂、違約責任等問題。規范政府、企業和農民三方行為，杜絕違背農民意愿強制流轉和擅自改變農村土地基本用途情況的出現，依法保護農民和涉農企業的利益。第二，完善各地行政法規和指導性意見，做好有益補充。對在農村土地承包經營權流轉中新出現的、法律條文中沒有明確規定的現象和行為，及時給予指導意見，以對其進行規范或禁止。

2.完善農村土地承包經營權流轉監督機制。第一，加大農村經濟管理人員隊伍建設力度。不僅要加強業務培訓，提高專業技術素質，而且要加強農村經濟管理人員的工作態度和責任心的教育。第二，對于農村土地承包經營權流轉應建立有效的動態機制進行監管。有關政府部門可在村級層面成立農村土地承包經營權流轉信息員隊伍，及時反映農村土地承包經營權流轉中的違背農民意愿強制流轉、改變土地用途、損害農民土地承包權益等違法行為。

3.完善農村土地承包經營權流轉價格機制。第一，通過法律對農村土地承包經營權流轉的價格機制進行規定，促使其形成農村土地承包經營權流轉的市場化，例如可規定按每畝一定數量稻谷的當地政府收購指導價來計算流轉價款。第二，設置土地產能的評估機構，使農民及時獲得準確、權威的農村土地承包經營權流轉信息。第三，建立農村土地承包經營權流轉的有形市場，這個有形市場不僅要有具體的交易場所，而且要有三個完善機制：一是價格形成機制，二是談判機制，三是規范的管理機制。第四，建立公正合理的調價機制。可對流轉期限超過五年的，建立價格調整機制，明確約定調整時限和幅度，分時段確定流轉價格。

4.完善政府政策和社會保障體系。第一，采取措施促進失地農民就業。將失地農民納入城鎮就業體系，積極開發就業崗位，安置失地農民就業。將未就業的失地農民納入再就業服務體系，依托現有技工學校和各類培訓機構，為失地農民提供職業培訓、就業政策咨詢、用工信息、職業指導和職業介紹等服務，有計劃、有步驟地組織他們參加就業培訓和職業技能培訓，積極為他們提供就業援助和創業指導。第二，在農村稅費改革過程中，逐步完善村一級的社會保障，要由農村土地承包經營權的轉入方來負擔一部分本村集體成員的保障基金。第三，積極宣傳和鼓勵農民參加農村社會新型養老保險。籌備階段要積極組建辦事機構、完善配套措施、對業務人員展開培訓；宣傳動員階段可以借助動員大會廣泛開展宣傳，同時要開展資料準備和人員信息的收集工作；具體實施階段，要全面展開新農保的參保工作，并注意進行階段性總結。

參考文獻：

[1]王春超，李兆能.農村土地流轉中的困境:來自湖北的農戶調查[J].華中師范大學學報，2008，(7):51-56.

第6篇：新出臺的土地管理法范文

「關鍵詞：集體土地所有權合有權公有制

改革和完善我國集體土地所有權制度已備受學界重視。筆者認為，淵源于日耳曼法并在普通法世界的法治沃土上改良發展、團體主義色彩極強的合有權制度與我國集體土地所有權制度有很多相似之點。它在確保堅持社會主義公有制前提下，使我國集體土地產權關系進一步明晰化：農民真正擁有集體土地所有權，享受所有者利益，以集體土地所有人一份子的身份獲得最低社會福利保障，從而實現社會公平。借鑒普通法合有權制度對我國集體土地所有權制度進行合理再造，是完善我國集體土地所有權制度之必然選擇。

一、普通法合有權制度及其法律特征

在普通法上，存在著兩種共有形式：即合有（JointTenancy）與共有（TenancyInCommon）。其中，共有相當于我們的按份共有（Miteigentum），而“合有則是普通法所特有的所有權形式”。它系指數人平等的、永不分割的對不動產整體所享有的所有權，其中若有合有人死亡，其權利便喪失并自然地添加于其他合有人的一種共有權制度。由于“全部土地所有權都直接或間接源于王權這種觀點在英格蘭很早就被接受”，“甚至現在英國的土地法也基于這種推論，即認為英國的全部土地歸國王所有，公民只擁有使用一塊特定土地的有限權利”。所以，在談及土地時，合有與共有“則使用聯合租佃和按份租佃這樣的術語，但這是用來指自由保有地產所有人，與租賃法毫不相干。”可見，從英國土地產權的歷史發展及其本身特征考察，英國財產法中的“TointTenancy”和“TenancyInCommon”實為英國土地所有權之兩種特殊形式：合有與共有（即按份共有）。因此，國內譯者將其分別譯為“共同租佃”和“按份租佃”張屬字面上直譯，如上文。而將其分別譯為“合有”與“共有”，便是英國土地產權之共有權制度的應有之義。所以說，合有是普通法所特有的所有權形式。

普通法上的合有是由日耳曼法的總有與合有融合演化而來，日耳曼法的共有存在三種形式：即總有（Gesamteigentum）、合有（EigentumZurGesamtenHand亦稱合手的共有，或總手的共有）及共有（Miteigentum亦稱分別共有）。這三種共有形式，一方面，融入羅馬法并為羅馬法所承受：因日耳曼法為團體主義之法制，而羅馬法為個人主義之法制，所以，經羅馬法繼受后，其中，“總有團體轉化為法人，總有權成為法人之單獨所有權”：“合有為羅馬法共有之觀念所修正”，“成為共同共有之形態”；分別共有則并入羅馬法所固有的共有形態之中。另一方面，因11世紀諾曼人入侵不列顛，將日耳曼法中這一團體主義色彩極濃的共有思想帶入普通法世界并走上其獨立發展之道路，即將其中總有與合有融合改造發展成普通法的特有的共有形式-合有（JointTenancy），而分別共有（Mitergutum）則成為普通法中的共有（TenancyInCommon）。從而最終成為其傳統之一。隨著歐洲大陸王權被削弱，因而缺乏一個穩定而強有力的中央集權，團體主義便分崩離析；可是王權的作用在英國卻得到加強，致使這種在歐洲大陸發展起來的日耳曼法之共有形式在歐陸本土未能得到很好的保存，卻在英國普通法傳統中得到發揚光大。所以，有人直言，“英美普通法屬于日耳曼法”，是“相對地比較最純的日耳曼法現代版。”

在英國，關于合有法制之歷史可追溯到中世紀的所謂概念主義。1066年諾曼底征服英格蘭后，遂將大量的土地交給有錢人（所謂的承租人），條件是他們必須提供一定人數的騎士每年服役40天。然后，作為封建領主的承租人將土地交給那些騎士（所謂的佃戶）并以他們的名義保有該土地。騎士們作為合有人對土地享有合有權-在英國法中創造了一個抽象的概念：即地產（TheEstate）權。法律力圖使地產權在數人共享的情況下永不分割，完整無缺，以維護封建義務。“于是就創立了一個假設：合有-即生存合有人的聯合所有權。它始終保持整個地產為生存的合有人享有，不因繼承、轉讓等而被分割。其突出特征就是在合有中生者對死者名下的地產享有權利。”所有權的這種形式使人想起法國的養老儲金會，任何人不得繼承死去的合有人，權利永遠屬于還生存著的人。

直到亨利八世才通過法令強制地產予以分割。但隨著封建制度的衰微，合有扮演了一個新的角色，即藉以創設用益權制度，它同樣維護生者對死者名下地產的權利亦即生存者權（Survivorship）。具有諷刺意味的是，法律創設合有權制度的初衷是用來維護封建義務，在用益權制度中卻成了逃避封建義務的手段。地產權人為受益人（BeneficialOwner）利益把地產轉讓給數個受托人（LegalOwners）合有，倘有受托人死亡，其權利便喪失并自然地添加給其他受托人，其義務也因死亡不發生繼承而消失，從而使受益人得以逃脫繁重的封建義務。隨后，這種合有權制度設計亦為現代信托制度所繼受和發展。在美國所有的州信托法中，受托管理人還是像古老的用益權制度中的受托人一樣，被假定為合有人而享有權利。若數個受托管理人中某個人死亡，其權益不會因其死亡而轉移到他的繼承人手中，而是自動地授予給活著的人。如果將數個受托人視作一個委員會，所發生的一切就是委員會中一個成員消失了，而其他人則繼續進行下去，就像他依然存在一樣。

總之，“這一古老的合有權制度歷經了封建社會，及隨后的商業、工業和社會革命。因此，沒有理由認為它的存在和發展會受到隨之而來的技術革命的威脅。這種驚人的法律穩定性表明：合有權制度，至少其維護生存者權的根本特征能夠滿足某些永久的社會需要。”

關于合有權制度的基本法理，最早見于十五世紀托馬斯。利特爾頓的《論保有》。它是關于英國法律的最早的印刷本，系用法語寫成。因為諾曼征服后的數個世紀法官們依然一如既往地使用法文法律術語（LawFrench）。20世紀前期的判例則通常是根據愛德華。科克的17世紀評論。而今天法官解決有關合有的爭議則大都參照寫于18世紀中期的布萊克斯通的《英國法律評論》中關于合有的四同原則：即同一時間、共同占有、相同權利、相同利益。縱覽歷史上各家之基本法理，合有權制度與其他共有權形式相比較具有如下法律特征：

第一，權利之平等性與統一性。合有是各合有人平等地、不分份額地對全部財產享有的所有權形式，它只存在一個權屬，具有平等性與統一性。此點區別羅馬法的分別共有：系指各共有人按其應有份額對共有財產享有的所有權，其每一份額上都存在一個單獨的所有權，各共有人得自由處分，隨時請求分割出其應有之份額，具有差別性與獨立性。

第二，客體之永不分割性，合有是在財產共有中生者對死者名下之合有財產享有權利的一種生存者權。合有財產不因合有成員脫退而被處分，也不因合有成員死亡而被繼承，它永遠屬于具有成員身份之生存成員，而具永不分割之特性。此為合有最顯著之特征。該點區別于羅馬法之公同共有。雖公同共有亦系數人基于公同關系而平等地、不分份額地對財產之全部享有權利，且公同關系解散之時得處分、繼承或請求分割共有之財產。不具永不分割之特性。

第三，權利之完全性。合有系其成員享有管理、處分、使用、收益合有物之完全所有權，合有人作為所有者，得按“平等自愿，民主議決”之原則，通過參與合有共同意志而協力行使管理處分之支配權；同時亦得通過參與如土地租金等收益之分配、利用公共設施、享有公共福利等實現所有權意義的受益權。此點屬與總有之本質區別。總有系所有權之質的分割。其管理處分之支配權為總有團體組織所專有，總有成員不得享有，更不具所有權意義上之受益權，總有成員僅享有使用、收益之利用權。即享有所有權權能之一部，稱為利用所有權（Nutzungseigentum）。總有須團體組織之上級所有權與其成員之下級所有權即利用所有權相結合，始成為一個完全之所有權。

第四，權利之自由開放性。合有得就其使用、收益權能設立他物權，該他物權既為合有成員享有與行使，亦得自由讓與他人享有與行使。具有自由性與開放性，此點亦區別于總有。總有之使用、收益權能須分配給有成員身份之總有成員享有，并因其身份之得喪而得喪。“不得離開其身份而就其權能為繼承讓與或處分”。極具團體之封閉性。第五，權利行使之民主性。合有財產之管理處分系各總有成員自身共同協力為之。具有民主性。此點區別于總有之極權性。總有財產之管理處分屬團體組織所專有，其各總有成員不得為之。總有成員僅有利用之權能。故左慕（Sohm）氏謂總有為管理組織體（Uerwaltungsorganisation）；合有為管理共同體（Verwaltungsgemeinschaft），以示二者之區別焉。

合有這一淵源極深的所有權制度，走過了漫長的封建社會，歷經了商業、工商、與社會革命的洗禮，不僅在當時促進了社會經濟的發展和穩定，而且在隨后的歷次變革中展現出其極強之適應性與生命力。它以其上述獨具之特征區別于其他共有權形式，并昭明其對我國集體農業所有權制度之完善可資借鑒之功能。合有權主體之平等性、客體之永不分割性、內容之完全性與自由開放性及權利行使之民主性，特別是其始終維護生存者權利的功能，使我國集體所有權制度能在確保社會主義公有制的前提下真正落實農民作為所有者的權利，促進土地資源自由流轉，真正實現土地所有與利用兼顧效率與公平之價值目標。

隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的確立，我國集體土地所有權制度的固有缺陷日益顯化，學界對其改革與完善見解頗多，其中日耳曼法的總有，因其最具團體主義之色彩，在政治上較易切合集體所有制的要求，因而成為改革的重要思路之一，《物權法草案》亦謂我國集體土地所有權“系參考民法上的總有”理論。但對傳統文化上總有權制度的性質與功能之檢討及對普通法上合有權制度之探究則鮮為學界同仁重視。二、借鑒普通法合有權制度完善我國集體土地所有權制度的合理性

關于集體土地所有權的性質，近年來，我國法學界存在諸種不同之看法，其中具有代表性的觀點有三種：其一認為，我國的集體所有權是一種新型的總有，集體成員對集體財產（土地）享有占有、使用和收益權，并且依法按照平等、自然的原則來行使對集體土地的所有權；其二認為，集體土地所有權是一種由“集體經濟組織”享有的單獨所有權；其三認為，集體所有權是“個人化與法人化的契合”，集體財產（土地）應為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產享有股權或社員權。

上述諸說雖都揭示了集體土地所有權某一面之特征，但從集體土地所有權之本質、功能及現行立法、改革方向等多方面考慮，則皆難免失之偏頗。

其一，總有系指在日耳曼之農村公社土地所有制中，將土地之使用、收益權分配給各家庭，而管理、處分權則屬公社的一種分割所有權形態。這與我國現行集體土地制度極具相似之處。這種分割所有權形態，其內容為質的分割，即管理、處分權屬總有團體組織，而各總有成員則僅享有利用、收益權，稱利用所有權。成員無所有權層面上的管理、處分之支配權，也無所有權意義上的受益權。同時，各總有成員之使用、收益權與其成員身份有密接關系，因其身份之得喪而得喪，不得離開其身份而就其權能為繼承讓與或處分。因而有極強之團體封閉性。而且總有之管理、處分權專屬其組織，團員僅有利用所有權而無管理、處分之支配權，具有極權性。此種觀念因違反羅馬法所有權之本質，經羅馬法繼受后遂改依羅馬法之理念予以整理。至近世后總有則幾已斂跡。持總有觀點者僅窺其最強團體主義色彩，政治上易切合集體所有制要求之表象，而未能深究其低級、落后致與現代市場經濟機制要求格格不入之實質。倘若改革和完善我國集體土地所有權制度參考民法上“總有”理論，則必然進一步造成所有權虛置，真正所有者無所有權，不利使農民以所有人一份子之身份從所有者利益中獲得最低社會福利保障以實現社會公平；也必然造成農業封閉式經營，土地用益權不能有償使用、自由流轉，不利土地資源優化配置以促進土地之使用效率。同時極易助長政府組織侵權、干部專權，不利權利之民主行使。這既不符合該主張者之初衷，亦不符合集體土地所有制之改革方向。

其二，集體土地所有權屬集體經濟組織之單獨所有權觀點，既與我國現行立法不符，也與農村現實和改革目標相悖。我國現行憲法、民法通則、土地管理法和農業法均明文規定我國集體土地所有權的法定主體為“農民集體”，如1998年新出臺的《土地管理法》第8條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。”第十條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。”從規定中可以看出，我國農村集體土地所有權是一定社區范圍內全體農民集體成員直接享有的所有權。而集體經濟組織只是代行經營、管理權并不享有單獨的所有權。事實上，一個鄉（鎮）、村和村民小組的社區內，相對應的農民集體只能有一個，而集體經濟組織則無此對應關系，一個“農民集體”可以有多個集體經濟組織，一個集體經濟也可能涵蓋多個“農民集體”。況且政社合一體制消失后，鄉（鎮）集體經濟組織名存實亡，實際行使所有權的主體就變成了鄉（鎮）政府；同時，依《憲法》第110條規定，村民委員會是基層群眾性自治組織屬準行政組織，如以集體經濟組織為集體土地所有權主體，就必然造成行政管理權與所有權相混，政經不分，導致公權干預私權。正是基于這種認識上的偏差，才使鄉、村組織乃至鄉、村干部小團體利用行政權力攫取土地利益，侵犯農民所有者權益之現象屢見不鮮。這便造成了組織專橫、干部專權，而真正的主體-農民之集體所有權卻形同虛設，只不過是一種“法律幻想”而已。從而使本應由集體土地所有權承擔的社會保障功能就落到了土地用益權上，這既不利社會公平，亦無助土地利用效率之實現。

其三，將農村集體土地所有權確立為集體組織法人單獨所有權則與集體土地所有權的本質不一致。農村集體土地所有權是農民以集體成員身份共同平等享有之所有權，其目的在于為農民提供社會保障。而法人所有權主體之法人成員則非依成員身份，而是以持股財產享有權利，其行使表決權非依一人一票、權利平等之原則，而是依一股一票原則行使，最終必然導致權利由大股東操縱。同時，若將集體土地所有權確定為集體組織法人單獨所有權，則農民集體成員和這個法人之間沒有類似股權之聯結性權利，遂無從對法人進行控制，極易導致法人專橫，侵犯農民作為所有者之權益。

筆者認為，惟普通法之合有權制度與我國集體土地所有權制度具有內在的一致性，是完善我國集體土地所有權制度的理想模式。其權利主體之平等性與民主性，可使農民集體成員在平等、民主的基礎上形成集體共同意志，從而全體協力行使所有者權利，避免集體組織以行政管理權代替所有權，攫取所有者利益，侵犯農民作為所有者的權利及組織專橫、干部專權的現象發生；其權利客體之統一性與永不分割性，便保證了集體土地不致落入私人之手，導致私有化之產生，即使農民集體之成員全部脫退或死亡，集體土地亦轉給其他社區或收歸國有。這就確保維護了集體公有制之鞏固和發展。權利內容之完全性則使農民真正享有所有者權益即所有權意義上的受益權。讓農民能以集體所有人一份子的身份從土地有償使用，自由流轉，促使土地資源優化配置，充分發揮土地之利用效率。

三、塑造我國社會主義新型的合有權制度的基本思路

社會主義新型的合有權制度系指一定社區范圍內有農村戶籍的全體現存成員對集體土地依法共同享有的全面支配的權利。這種新型的合有權（下稱合有權）是在充分借鑒和吸收普通法上合有權制度的精神內核和合理表征并結合我國農村的歷史、現狀、人文、政治諸要素的情況下，對完善我國集體土地所有權制度所進行的理性重構，其制度設計之基本思路如下：

1合有權的主體是一定社區范圍內有農村戶籍的全體現存成員。

其一，一定社區范圍內的全體成員，根據現行立法系指鄉、村、村民小組三級農民集體。它們之間存在著包含關系。這種立法上的缺陷，正是造成現實中集體土地所有權虛位、行政侵權、農民無權之根源。從歷史與現狀予以考察，一定社區范圍的全體成員應以村民小組為原則，村為例外予以明確界定。即集體土地所有權原則上歸村民小組農民集體享有；如村民小組的土地界限已打破，已統一歸村所有的，其所有權可由村民集體享有，亦可經2/3村民成員同意確定歸村民小組農民集體享有；原歸鄉（鎮）農民集體所有的土地則收歸國家所有，由鄉（鎮）政府代表國家統一行使所有權。

其二，一定社區范圍內的全體成員系屬有農村戶籍的現存人員。首先，社區農民集體成員資格須與其戶籍相聯系，因為社區居民還包括城鎮非農業人口及本社區農民集體以外的農業經營者。其次，集體土地所有權只能由社區農民集體之現實生存成員享有。集體財產不因成員脫退而受分割，也不因成員死亡而被繼承。其目的在于確保集體土地社會主義公有制性質和為每一個農村公民提供最低生活福利保障之功能，以求社會公平之實現。

其三，一定社區范圍內的農民集體全體成員不是一個具有獨立法律人格的法人團體，而是以成員個人為本位的非法人共同體，其權利義務由組成共同體之全體成員承受，不由個別成員承受，亦不由團體獨立承受，因而其主體仍屬自然人，是自然人以特殊形式-群體形式享有所有權。農民集體成員以村民小組或村成員大會為共同體之權利機構，在平等、民主基礎上形成共同意志對集體財產依法行使統一之全面支配權。并在民主選舉的基礎上產生村民小組長或村資產管理委員會作為執行機構執行村民小組或成員大會之決議；且由村民小組或村成員大會和作為村民自治組織的村民委員會為監督機構，對執行機構之管理活動分別實施民主監督和專門監督。

2合有權的內容包括管理權、處分權、收益權和享受及消費權。

（1）管理權。管理權是合有共同體全體成員在平等自愿、民主議決的基礎上形成共同意志對集體財產為統一支配之權利。即決定標的如何維持、改善，如何收益及如何處分等宏觀管理決策，包括在民主選舉的基礎上產生專職管理人如村民小組長、村資產管理委員會。專職管理人具體執行管理決策并受成員大會和村民委員會之監督。

（2）依法處分權。依法處分權是指在法律許可范圍內對集體土地進行處置以實現其價值并促進利用效率之權能。在法定范圍內的處分權，主要是對集體土地就其使用、收益權能設立用益物權。同時，筆者建議：對國家和其他非農業用地者因公共利益外之商業目的而利用農地者，農民集體根據政府土地管理部門的審批，得設立農地出讓土地使用權。從而避免土地巨額地租和流轉收益流入國庫乃至私人之手，以損害集體土地所有者利益。