最早的土地管理法精選(九篇)

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第1篇：最早的土地管理法范文

關鍵字：森林；涉林案件；森林保護

廣義森林，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。森林是人類最早的家，衣食住行都源于此，后來祖先們搬出森林，但仍仰賴森林提供生活所需，森林與人類從很久遠的年代開始，已成為密不可分的部分。然而，由于人們對森林木材資源的大量消耗與破壞，地球上的森林面積在逐年變小，引起了多方面的環境問題，例如干旱少雨、氣候變暖、水土流失、沙塵暴和空氣污染加重等。因此，森林對環境和生態的價值遠遠高出了它提供木材的價值。

1森林的重要性

1.1森林是天然的制氧工廠

氧氣是人類維持生命的基本條件，文獻記載，一個人要生存，每天需吸入0.8kg氧氣，排出0.9kg二氧化碳。據研究測定，樹木每吸收44g的二氧化碳，就能排放出32g氧氣；樹木的葉子通過光合作用產生的葡萄糖，1g就能消耗2500L空氣中所含有的全部二氧化碳。而10m2的森林或25m2的草地就能把一個人呼吸出的二氧化碳全部吸收，供給所需氧氣。就全球來說，森林綠地每年為人類處理近千億噸二氧化碳，為空氣提供60%的凈潔氧氣。

1.2森林是空氣的凈化物

隨著工礦企業的發展以及人類生活用礦物燃料的劇增，受污染的空氣也開始威脅人類健康，其中二氧化硫就是分布較廣、危害較大的有害氣體。據測定，森林中空氣的二氧化硫要比空曠地少15%～50%。若是在高溫高濕的夏季，隨著林木生理活動的旺盛，森林吸收二氧化硫的速度還會加快。相對濕度在85%以上，森林吸收二氧化硫的速度是相對濕度15%的5～10倍。

1.3森林有自然防疫作用

樹木能分泌出殺傷力很強的殺菌素，能殺死空氣中的病菌和微生物，對人類具有保健作用。有人曾對不同環境每1m3空氣中含菌量作過測定：在人群流動的公園為1000個，街道鬧市區為3～4萬個，而在林區僅有55個。此外，樹木分泌出的殺菌素數量也是相當可觀的。例如，1hm2檜柏林每天能分泌出30kg殺菌素，可殺死白喉、結核、痢疾等病菌。

1.4森林是天然的消聲器

噪聲對人類的危害隨著公共交通運輸業的發展日趨嚴重，城鎮尤為突出。實驗測得，公園或片林可降低噪聲5～40dB，比離聲源同距離的空曠地自然衰減效果多5～25dB；汽車高音喇叭在穿過40m寬的草坪、灌木、喬木組成的多層次林帶，噪聲可以消減10～20dB，比空曠地的自然衰減效果多4～8dB。

1.5森林具有防止風沙、減輕洪災、涵養水源和保持水土的作用

由于森林樹干、枝葉的阻擋和摩擦消耗，進入林區的風速會明顯減弱。據資料介紹，夏季濃密樹冠可減弱風速，最多可減少50%，人類便利用森林的這一功能造林治沙。另外，樹冠對雨水有截流作用，能減少雨水對地面的沖擊力，保持水土。據計算，林冠能截流10%～20%的降水，其中大部分蒸發到大氣中，余下的降落到地面或沿樹干滲透到土壤中成為地下水。所以一片森林就是一座水庫。

2森林遭受破壞現狀

森林如此之重要，然而人類卻在悄然不覺中蠶蝕著這一片又一片的綠色屏障。據聯合國糧農組織統計，地球上幾乎1min就有超過20hm2的森林被毀掉，1950～1985年，短短的30多年時間，全球的森林面積減少了1/2。

多年來，為了保護珍貴的森林資源，我國建立了嚴密的森林資源管理監督機構，組織開展了各類不同程度的打擊破壞森林資源和侵占林地專項行動，雖取得了一定成效，但由于諸多因素影響，我國林政案件的發生仍舊呈上升趨勢，違法征占用林地行為屢禁不止，林地流失狀況依然嚴重，林地保護管理形勢嚴峻。據統計，2007年上半年，全國共發生林政案件20.95萬起，其中違法運輸木材案件占60%；共查處林政案件20.75萬起，查處率為99.02%。與2006年同期相比，2007年上半年林政案件總數增加3.4%，非法收購經營加工木材案件增加21.6%，違法征占用林地案件增加12.3%，違法運輸木材案件增加5.5%，盜伐濫伐林木案件基本持平。2007年上半年，因林政案件造成林木損失21.7萬立方米，其中，48.7%因盜伐濫伐林木案件造成。另外，森林火災對森林造成的破壞尤其嚴重。

近年來，全國發生的多起森林破壞大案，都是無以用簡單的數據來比擬的。因此，如何更好的保護森林資源，成為迫在眉睫，且亟待解決的重要問題。

3森林保護對策

3.1通過有關職能部門，普及《森林法》等有關法規及有關環保知識

各級人民政府應當采取多種形式宣傳森林法律、法規，增強公民的綠化意識，利用多種形式，深入鄉鎮、村組和山區農戶等基層，進行當地農民及全社會的環保意識教育。充實基層林業管理隊伍，保證經費等物質支持及時到位，并賦予其一定的行政執法權，以便及時、有效地制止亂砍濫伐林木等違法犯罪行為。

3.2結合檢察機關，開展國家機關工作人員瀆職犯罪預防工作

深入到涉林案件中多發、易發瀆職犯罪的地方或部門，加強國家森林法規和刑法關于瀆職犯罪有關規定的宣傳教育，增強有關主管領導和工作人員按照職責要求嚴格依法行政的觀念，以達到從源頭上預防此類瀆職犯罪的目的。

3.3加大林政執法隊伍建設，理順林業管理體制

結合大力查辦涉林案件中發生的瀆職犯罪案件，或結合案例以案釋法，提高有關人員執法水平，促使其依法行政，文明行政；或指出其隊伍建設管理上的漏洞和不足，達到更有效地管理森林資源、打擊涉林違法犯罪的目的。

3.4總結以往查辦林業主管領導和林業工作人員瀆職犯罪的有效經驗和手段，加強執法監督

根據林業犯罪的特點和規律，對林業執法過程中暴露出的職務犯罪行為，堅決予以打擊。通過再查辦一批有震動、有影響的瀆職犯罪案件，促進林業工作人員嚴格執法，以便有效、及時地打擊破壞林業資源行為。

3.5嚴格實行責任追究制度

把森林資源保護納入目標管理，鄉鎮主管領導為主要責任人。指派專門執法人員對采伐地點、木材市場、木材經營加工點等處加強監管，整頓流通秩序。加強野外火源管理，嚴格用火審批制度。加強森林病蟲害防治工作，強化植物檢疫。加強對珍貴野生動物、珍稀野生植物、名木古樹的保護工作。對在監管中涉嫌、、的執法人員，由司法部門依法追究刑事責任。

3.6建議土地管理部門嚴格依森林法、土地管理法的規定辦理林地征占用手續

保證在日常工作過程中照章辦事，不越權，不違規，在嚴格執行征、占用林地審批制度后再依法辦理土地審批手續，切實加強管理，堅決制止隨意侵占、破壞林地的行為。

參考文獻

[1]李智勇.中國森林生態史引論[M].北京：科學出版社，2007.

第2篇：最早的土地管理法范文

關鍵詞：土地利用；規劃；管理；途徑

中圖分類號： P285.2+3 文獻標識碼： A

實施土地規劃是要保證土地的利用能夠滿足城市發展的需求，促進經濟的增長，土地規劃是依據現有的自然資源、技術水平、人力資源的合理的配置等來實現的，充分提高土地的有效利用率，減少土地資源的浪費。

1 土地利用規劃實施的重要意義

土地使用規劃的整體程序主要是兩個步驟：編制以及執行，兩者之間相互配合，相得益彰。假如只注重規劃的設計，沒有按照規劃落實執行，那么也可以說規劃的功能并沒有得到實現。經以往經驗證實，規劃的價值就在于執行。沒有執行，再好的一張規劃圖紙也只是一張廢紙。只有按照規劃進行執行，才能使社會、經濟、生態利益得到完成。

規劃只有被執行了才有意義。為了確保規劃能夠得到執行，一定要對執行階段開展管制。所以，在土地使用規劃的執行階段中，要貫徹落實法律法規、經濟以及技術的措施，經過土地使用規劃編寫、審批建筑工程、劃分耕地用地、審批土地開發項目、土地執法審查、土地使用情況監督等辦法，對規劃執行開展全面管制，才可以實現土地規劃對于土地使用的用途，將規劃落實到實處。

2 土地利用規劃實施與管理的途徑

2.1 建立健全土地開發整理的規劃審查制度

應及時檢查土地開發整理指標是否得到切實執行，重點審核其規模和布局是否符合土地利用規劃的要求，以保障耕地占補平衡并改善土地生態環境。

2.2 強化土地利用立法和監察管理

增強土地使用過程中能夠依靠的法律規范是貫徹落實土地規劃的依據。應制定詳細具體的土地使用規劃管制條例，同時把它歸屬于法律制裁中。并且，應該創建按時的規劃監視機制，對于違法占用土地的活動要使用法律手段進行制裁，確保土地使用規劃的順暢執行。

2.3 健全基本農田保護制度

應建立健全基本農田保護的各項規章制度，包括基本農田保護責任制度、基本農田保護區用途管制制度、占用基本農田嚴格審批與占補平衡制度、基本農田質量保護制度和基本農田保護監督檢查制度等。

2.4 加強城市和村鎮規劃審核

應加強人口規模和用地規模、用地布局及近期建設占用耕地面積等方面的審核，切實保證城市規劃和村鎮規劃與土地利用規劃相銜接。

2.5 強化現代高新技術的應用

實時、確切的了解土地使用活動行為，特別是監督城郊地區的農田用地的更改以及建筑用地的擴張行為，進而使規劃的執行以及管制供應措施保證。應該充分使用規劃階段中以及活動行為中檢測到的屬性和空間數據，創建土地使用規劃管制資料體系，按時檢測、解析規劃執行動態，提升規劃管制的工作效率。

2.6 制定有利于規劃實施的經濟政策

為了能夠盡早的把規劃付諸于行動，還應該擬定相關的有助于執行規劃的經濟對策，例如土地整治、開發以及復墾都進行優待，對開發者在擁有權、融資、建造材料這些方面開展協助，抑或是制定相關的相應時間內減免稅措施。這些措施由相關政府帶領相關機構一起進行探討，成立政府規章。全面推廣土地有償運用機制，在土地使用中充分利用經濟手段，調整土地在供應以及需求方面的矛盾。并且，針對損壞土地、損壞生態平衡、造成水土流失以及污染的企業以及個人，要根據國家頒發的相關文件進行責罰。

3 土地利用計劃編制的步驟

土地使用規劃就是國家對土地如何使用制定了相關的計劃。它是土地使用整體規劃的詳細執行規劃。編制土地使用規劃的根本，是按照土地使用整體規劃所擬定的各個級別的政府對土地使用宏觀掌控目標機制。

3.1 上報計劃建議數

首先由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門會同有關部門，按照國土資源部的統一部署和計劃控制指標，根據本行政區域土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展計劃、土地利用的實際狀況，參考基期（本年度）計劃執行情況，提出本行政區域計劃期（下一年度）的土地利用計劃建議數（預報數），經同級人民政府審查后，報上一級人民政府土地行政主管部門。

3.2 下達計劃指標

國土資源部會同國務院有關部門，根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、全國土地利用總體規劃及建設用地利用的實際情況，在各地和國務院有關部門提出的土地利用年度計劃建議的基礎上，綜合平衡，編制土地利用年度計劃，報國務院批準。

3.3 上報計劃修正數

縣級以上地方人民政府土地行政主管部門接到上級下達的計劃指標后，結合本地區、本部門的實際情況進行研究，組織所屬基層土地管理部門和計劃部門對原上報建議進行修正，將上級下達的農用地轉用計劃指標、耕地保有量計劃指標和土地開發整理計劃指標逐級分解，擬訂實施方案。各地在擬訂實施方案時，可以根據當地實際情況，增加若干控制指標。實施方案經同級人民政府批準后下達。

4 土地利用計劃的實施和管理措施

4.1 建立嚴格的用地審批制度

各級土地管理部門要完善土地審批程序，嚴格土地審批手續。在建設項目立項時，要充分考慮土地的供應量，在用地選址時，考慮土地用途管制的限制，在審批用地項目時，嚴格按照《土地管理法凈和土地利用總體規劃進行。

4.2 完善土地開發整理政策措施

為了能夠順利的對土地使用進行規劃以及執行，應該成立專門的土地使用資金。土地開發整治工程，盡量做到用最少的錢，達到最佳的狀態。并且創建服務機制，對土地開發整治供應資本、物料、工藝等，確保土地開發整治活動能夠根據規劃順利開展。

4.3 深化土地使用制度改革

以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，需嚴格按有關規定繳納土地使用權出讓金等土地有償有使用費用。這樣一方面用地單位會從實際經濟效益出發，主動節約、集約利用土地；另一方面，新增建設用地的土地有償使用費，又可為土地開發整理提供經費來源，從而有效保證了用地計劃和土地開發整理計劃的實施。

4.4 土地利用計劃檢查

土地使用規劃下發之后，還一定要對土地規劃實施情況開展常理性、整體性的審核。第一，要監測其規劃執行狀況。規劃實施企業是不是將土地使用規劃制定的宗旨以及工作當做自身將要完成的宗旨，是不是擬定了實施規劃的有關方法，確保規劃能夠完成。第二，審核規劃執行狀況，在最早的時間內察覺規劃實施過程中具有的問題，進而運用方法增加管制，并且還要發現以及整理實施規劃的經驗，并進行普及，推動規劃的實現。第三，增加對規劃的監管，但凡發現違法用地違法征地的行為，要立即進行改正以及阻止，情況嚴重的要按照法律法規進行處置，確保土地使用規劃的順利開展。

5 結束語

執行土地規劃最終目標就是為了能夠確保土地的開發使用能夠滿足廣大民眾的需要。規劃是按照現在所擁有的自然、措施、人力資源的散布以及配置情況，充分的使用每一寸土地，不會因為人為原因對土地使用形成浪費現象。

參考文獻

[1]姜志法，劉雙良.構建土地規劃實施保障措施體系的思考[J].中國房地產，2009（10）.

第3篇：最早的土地管理法范文

關鍵詞土地經濟學；土地儲備制度；耕地保護；征地補償

中圖分類號F2文獻標識碼A文章編號1002-2104（2013）06-0155-05doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.06.023

城市土地儲備制度是指由城市政府委托或授權的專門機構按照法定程序，通過征收、置換、到期收回、收購等方式將城市土地集中起來，進行土地一級開發等前期工作后，根據規劃、計劃手段將熟地投入土地一級市場的制度安排。土地儲備制度是我國城市國有土地資產壟斷經營的一種特殊機構，這種“特殊”體現在它“既沒有憲法和法律依據，也沒有行政法規依據”[1]。已有文獻主要從經濟學與公共管理學、法學等學科角度對土地儲備制度進行了研究，如劉燕萍從市場結構角度分析了城鄉結合部征地與出讓市場運行效率，這是一個分析土地儲備制度運行的較早的模型[2]，蔡繼明分析了征地行政地價和供地的獨家壟斷現象對土地資源配置的影響[3]，毛振強用供求模型分析了土地征收和出讓中不同集團利益取向[4]。沈福俊對土地儲備制度進行了法學透視分析[1]，陳曉芳從法律角度并以土地收儲范圍為切入點考辯了土地儲備制度的正當性[5]，對此，熊暉從法學角度在更大的范圍內對土地儲備制度的正當性作出了分析[6]。此外，徐萬剛從制度變遷角度對土地儲備制度變遷的路徑進行了分析[7]。

從我國最早的上海市土地儲備中心成立至今，土地儲備制度在我國已經實施了16年，這個制度在運行中出現了一些異化特征：第一，土地征購范圍從城市存量國有用地向農村集體土地擴展。土地儲備機構借公共利益之名侵占集體土地的問題愈發嚴重，在土地儲備過程中低價大量征購農村集體土地，其中大部分為耕地，造成耕地資源迅速流失[5，8]。第二，土地儲備中心的土地市場宏觀調控職能逐漸向土地一級開發經營者和利益分配者轉變[6]。第三，從“因建而征”到“為賣而儲”。在土地儲備過程中，政府為片面追求經濟效益而隨意修改規劃或不按規劃的要求盲目進行土地儲備。伴隨著以上制度異化特征出現的是地價和房價飆漲、暴力拆遷、強制征地、土地閑置、土地腐敗等一系列經濟、社會問題。這些現象與當前的土地儲備制度有關么？目前的土地儲備制度的制度目標能實現嗎？本文構建一個買賣方壟斷下的征地—出讓聯動市場模型，對土地儲備制度的運行機制和上述問題進行分析，并在這個基礎上對耕地保護和失地農民補償問題進行分析。

1土地儲備制度中的買、賣方雙邊壟斷市場

1.1土地儲備制度的由來和發展

20世紀90年代以前，我國長期實行的計劃經濟下的行政劃撥的無償、無期限、無流動式的土地供給制度。1990年起我國嘗試推行土地使用權出讓制度，但未改變城市存量土地由企事業單位控制的局面，多頭供地現象嚴重。隨著我國土地使用制度改革及國企改革的深入，社會主導的土地供給無法滿足經濟發展與城市化進程的要求，土地市場秩序混亂，建立政府主導型土地資源市場化配置機構成為解決存量土地利用、加快土地市場化進程的關鍵。這里可以看到我國土地儲備制度建立的初衷源于糾正經濟轉型時期土地資源計劃配置失靈的現實需要，主要體現在：改變原劃撥土地多頭供地實現政府集中供地；推動原國企劃撥土地閑置低效使用問題從而促進國企改制；控制建設用地總量及原劃撥土地違法入市帶來的國有資產流失問題。制度安排的起始點著眼于城市存量劃撥土地的市場化改革，提高存量低效土地資源的使用效率。1996年上海市成立首家土地儲備中心，2001年在政策支持下大部分城市的土地儲備制度實踐競相開展， 2007年11月，三部委聯合下發了《土地儲備管理辦法》，這是僅有的一個全國性土地儲備制度相關行政規章，辦法指出建立土地儲備制度的目標為：加強土地調控，規范土地市場運行；促進城市土地節約集約利用與提高城市建設用地保障能力，保障城市健康發展；促進土地資源合理利用。首次從立法角度確立了我國土地儲備制度的目標價值，土地儲備的社會性與公益性成為其價值選擇的核心所在。

曹飛：土地儲備制度中買方與賣方壟斷的聯動市場模型研究

中國人口·資源與環境2013年第6期

1.2二元土地制度下的城市土地儲備制度

國外土地儲備制度已成為政府調節、穩定房地產市場的一種成熟制度，而我國由于城市土地所有權屬于國家所有，所以我國的土地儲備制度同國外相應的制度相比更有其特殊性。憲法規定我國的土地分兩類：一類是城市土地，歸國家所有；一類是農村土地，歸農民集體所有。城鄉土地處于一種法律保障下的“分割”兩元狀態：國有土地使用權可以進入一級市場有償使用；但集體土地只能限于耕種、集體公共建設和集體內農民宅基地，不能進入市場交易。按照現行土地管理法規定，農地轉為非農建設用地須由政府征收，完成從土地集體所有制向國家所有制的轉變。城市政府壟斷土地一級市場，掌握著將農村集體土地轉為國有然后進入一級市場交易的惟一渠道。在這個過程中，集體土地被轉化為國有土地后，按照市價交易，以農地補償標準給予農民征地補償，然后由地方政府土地儲備中心依據規劃、計劃出讓國有土地，地方政府獲得土地級差收益。所以在土地征收拆遷及出讓過程中，作為征地的組織實施者和土地一級市場出讓者的土地儲備組織（在圖1所示的合法流轉環節存在）是一個買方和賣方壟斷組織：在增量農地征收和存量拆遷上土地儲備組織是一個行政買方壟斷組織，在農地征收補償標準固定情況下可能有控價逐量的動機；在土地一級市場上土地儲備組織一個賣方壟斷組織，通過劃撥、協議、“招拍掛”形式出讓土地，由于土地出讓的計劃性，土地儲備組織可能存在有控量競價的企業逐利行為。

2土地儲備中買賣方壟斷聯動市場模型分析

如上所述，土地儲備中心是連接征地拆遷市場和市地一級出讓市場的市場主體，下邊構建一個征地拆遷—出讓的聯動買、賣方雙邊壟斷市場模型（圖2）。圖2中左邊是征地市場，右邊是土地一級市場，土地一級市場房地產企業的土地引致需求為D，土地一級市場上地方政府土地儲備中心的土地供給邊際成本曲線為MGC。征地市場地方政府土地儲備組織的建設用地需求曲線為G，農地非農流轉的農民的邊際私人成本為MFC，農地非農流轉的邊際社會成本為MPC。兩條虛線D’和G’為變動后的企業和政府需求曲線。

征地補償價格為P0，考慮到了外部性因素的征地補償價格為P2，農民與地方政府直接市場交易然后由地方政府壟斷出讓市場的補償價格為P1，用地企業直接與農民進行市場交易的交易價格為P3，地方政府壟斷下的土地出讓價格為P4。

如果在征地拆遷市場由地方政府和農民集體進行議價，得到的公平補償價格為P1，政府考慮到耕地流失的社會成本如生態、資源、環境因素的情形后，土地儲備中心和農民征地需求和征地價格為Q2和P2，可以很明顯的看到，P2>P1>P0，Q0>Q1>Q2，即考慮到生態、環境等因素之后的農地價格P2大于農民和土地儲備中心直接交易價格P1，這兩個價格都高于政府壟斷下征地補償標準P0。

從圖中可以看到：①在征地補償標準價格P1下，土地儲備中心壟斷收購的土地量為Q0；②一級市場壟斷出讓價格為P4；③在維持征地補償標準不變和一級市場的賣方壟斷控制的價格P4情況下，土地儲備中心收購的土地量至少為Q0。

在上述聯動雙邊壟斷市場中，如果按照上文所述運行的足夠理想，可以得到，①在一級出讓市場壟斷價格P4下，土地儲備組織對農地的需求量遠遠低于農民愿意供地的數量（為了圖形清晰起見，上圖沒有畫出相應的供給量和需求量），農地征收市場處于一種非均衡狀態；②在理性經濟人的決策下，房地產企業和農民集體組織直接進行交易，則這個時候的土地供應價格和供應量分別為P3 和Q3，相對于土地儲備中心壟斷土地一級市場的情況，這個時候的土地供應量更大而價格更低；③在價格為P3且不存在交易者之間相互串通的情況下，此雙邊壟斷聯動市場的農地征地市場的交易量不會達到Q0，這個時候的市場交易均衡點為（P3 ，Q3）；④土地儲備中心征收單位農地的利差為（P4-P0），在地方政府“招商引資”和“土地財政”的需求下，因土地儲備法律的不完善，加之土地儲備中心有濫用征地權的可能，更因中央政府因信息不完全從而行政監管力度有限，有可能過度征收農地的數量達到Q4，遠遠大于正常買方壟斷情況下征地的征地數量Q0，過度征收農地的數量為Q4-Q0。這正是2000年以來我國土地市場上土地供給量節節攀高，政府土地出讓金迅速增長的過程。

由上文可以看到，如果在土地市場上地方政府有經營套利動機的話，這個買賣方雙邊壟斷的聯動市場沒有均衡穩態，上述模型能出現均衡穩態狀態必要條件為“土地儲備中心是單一的市場監管和宏觀調控者”，這正是2007年三部委出臺《土地儲備管理辦法》的初衷，如果模型沒有出現均衡穩態，則地方政府則會有違法的成本，這也直接使土地市場成為一個亂象叢生的市場。

《土地儲備管理辦法》規定土地儲備中心的主要職能目標為調控和穩定土地市場，而各地相繼成立的土地儲備中心，則同時承擔了實施地方政府微觀管制的職能，這里的微觀管制主要是城市規劃、土地利用總體規劃計劃等，因為土地供應是按照政府土地管制制度來進行收購—儲備—出讓的。隨著經營城市理念的推廣，城市國有土地作為地方政府最重要的國有資產，便成了地方政府經營城市活動中最重要的一項非經營性國有資產。總結來說實際中土地儲備中心所承擔的功能有三個：土地市場宏觀調控、土地市場微觀管制、城市土地資產經營。

現在同樣用上圖2分析土地儲備中心在土地市場宏觀調控、土地市場微觀調控和城市土地資產經營功能中互為沖突的情況，作為地方政府委托機構的土地儲備中心往往會出現：土地市場宏觀調控的缺位；土地市場微觀管制的越位；城市土地資產經營的錯位。

在中央政府土地督察的嚴格監管下地方政府從土地儲備中心得到的土地財政收入為：（P4-P0）Q0，地方政府濫用征地權得到的土地收益為（P4-P0）Q4，這個數量遠遠高于（P4-P0）Q0，即土地儲備中心的職能“錯位”。土地儲備中心從經營土地資產中得到了巨大收益的直接后果是政府的微觀管制被突破或被修改，即土地儲備中心的職能“越位”。微觀管制職能和土地資產經營收益職能直接沖突：土地市場宏觀調控方面，在房地產市場投資過熱的背景下，按照《辦法》的職能定位，土地儲備中心應該擴大土地供給量以平抑土地價格，而這卻直接影響到土地儲備中心的土地出讓收益額，土地市場的宏觀調控和土地資產經營形成直接矛盾，而在宏觀調控和土地經營兩者之間，地方政府往往更傾向于后者而變相執行土地調控政策，這就是土地儲備中心的職能“缺位”。

3對耕地保護和征地補償問題的思考

存量城市用地和農村集體用地位于土地市場鏈條的上段，土地儲備中心作為中間組織向市場提供建設用地，用地企業位于市場鏈條的末端（見圖3）。如上所述，這是一個典型的買方與賣方雙邊壟斷市場結構：左邊為行政買方壟斷，右邊為賣方壟斷。集體土地、存量土地所有者和土地儲備中心都有利潤最大化的傾向，并且各自在自己的成本上追加壟斷利潤，這里假設存量土地和增量土地所有

者和土地儲備中心有議價的可能，則上游廠商個人在成本c以w（w>c）的價格把土地供給土地儲備中心，土地儲備中心在已有成本的情況下在一級市場供地價格定為p，下游企業用地需求為：q=a-p，a>0，q為下游企業用地需求量。

在嚴格禁止零級市場存在的情況下，集體土地所有者和土地儲備中心各自在既定的成本上進行壟斷加價定價從而實現利潤最大化；第二種情況為，實現上下端市場合并即存在合法的零級市場。在分開經營線性定價且上游供地成本為c 的情況下，上游企業或個人供地給土地儲備中心的價格為w，土地儲備中心在一級市場上出讓給用地企業的價格為p，這是一個典型的兩階段動態博弈，用逆向歸納方法得到土地儲備中心的定價問題，土地儲備中心是在面臨征地市場價格為w既定的情況下，確定自己利潤最大化的出讓價格，即π中= （p-w）（a-p）。由此相應的出讓量和出讓利潤為：q=（a-w）/2， π=（a-w）2/4。對集體土地所有者來講，面臨的問題是在土地儲備中心定價已知的情況下確定最優價格使自己利潤最大，其利潤最大化的問題表述為：π=（w-c）（a-w）/2，由此知最優的征地市場價格為w=（a+c）/2，代入到集體土地所有者和土地儲備中心利潤函數中可以得到最終的征地拆遷量、征地拆遷價格以及上游企業農民集體和土地儲備中心的利潤分別為：π上=（a-c）2/8，π中=（a-c）2/16，p分開=（3a+c）/4，q分開=（a-c）/4它們的利潤之和為：π總=3（a-c）2/16這里p分開，q分開是土地一級市場由土地儲備中心買方和賣方壟斷控制情形下的土地出讓價格和土地出讓量。。

考慮合法的零級市場的情形即上游企業農民集體和用地企業直接交易的情況。集體土地所有者成為標準的壟斷廠商問題：π=（p-c）（a-p），由此相應的供給價格、供給量以及利潤分別為：p零級=（a+c）/2， q零級=（a-c）/2，π零級=（a-c）2/4這里的p零級， q零級是不存在買賣方雙邊壟斷的土地儲備中心時土地出讓價格和土地出讓量。。

對比合法化的土地零級市場和雙邊壟斷土地市場兩種情況明顯可以看到，合法化的土地零級市場社會總福利要比雙邊壟斷土地市場的社會總福利高。首先，直接交易的的交易價低于雙邊壟斷的價格，而供給量有所增加，更大程度的滿足了高速城市化的建設用地需求，消費者剩余會因縱向一體化而得到改善。而零級市場交易所創造的利潤也比雙邊壟斷下的利潤要大。正是如此，雙邊壟斷的情況下，用地企業和農民集體有強大的激勵進行零級市場交易，這正是現實情況的零級違法灰色土地市場存在的經濟制度性根源。

4結論與政策建議

在土地儲備中心雙邊壟斷城市建設用地的既定制度下，土地儲備中心更有可能成為國有土地市場化經營的牟利者。土地儲備中心的宏觀調控職能、土地資產經營職能和實施土地市場微觀管制職能目標將全面沖突。使得土地儲備中心的職能目標從糾正市場失靈走向全面的市場失靈和政府失靈。而在上述情況下，征地拆遷所帶來的必然結果是：耕地流失與失地農民低補償的非帕累托最優狀態。通過集體農地直接入市的市場化配置資源分析可以看到：這種情況與政府壟斷征收農地資源一樣也造成了耕地資源流失，但失地農民分享到了部分城市化帶來的部分紅利，同時也滿足了城市建設用地的需求，是一種帕累托改進。

因此，未來的土地制度改革的著眼點要從以下幾個方面進行：首先，逐步剝離地方政府的土地經營管理職能，探索由國有土地資產管理公司代表政府經營，政府退出土地經營而做好土地微觀規劃管制與土地市場的宏觀調控。國有土地資產管理公司與現有的土地儲備中心是有區別的。其次，規劃區內經營性國有土地由國有土地資產管理公司經營管理，公益用地由政府按照市場價格進行征購。最后，集體土地在規劃許可的情況下可以直接入市分享農地增值收益，地方政府可以考慮用土地交易強制登記等手段管制農地入市。同時可以考慮在“村改居、鄉鎮改街道”時，由憲法規定“城市的土地屬于國家所有”依法將集體土地所有權轉換為國有土地所有權。但可以看到這個制度轉型將是巨大的，在土地市場發達的東部地區的農民及農民集體會獲得極大的增值收益分配，加劇了收入分配不公和差距，因此上述制度改革也需要相應的財稅制度轉型匹配。首先，開征集體土地增值稅分享集體土地增值收益，目的主要在調節收入分配和籌集財政在收入。同時可以考慮在集體土地入市后探索開征契稅等其他地產類稅種。第二，改革完善現有國有土地增值稅，加開對國有土地資產管理公司的土地增值稅，使國有土地增值稅成為具備宏觀調控政策意義上的稅種，對于增加財政收入也能起一定輔助作用。

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