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地方政府投融資平臺作為一個以政府為主導的前提下成立的為了進行城市基礎設施投資建設等相關經營以達到融資標準的平臺公司為完善地區基礎設施建設做出了巨大的貢獻[1]。但是，由于投融資平臺政府性質和市場化的雙重屬性，地方政府投融資平臺在進行基礎設施等相關投資建設的過程中憑借其政府屬性從商業銀行等多種渠道大規模舉債造成了嚴重的地方政府的債務風險。當前，我國經濟新常態化的程度不斷向縱深方向邁進，地方政府負債已經成為制約我國經濟平穩健康發展的主要影響因素之一。面對復雜的國內外經濟環境，對我國債務規模以及負債率進行管控成為規避系統性金融風險以及促進我國地方政府經濟穩健發展的關鍵[2]。地方政府投融資平臺的大規模貸款作為地方債務的主要形成原因，基于市場化企業運轉的要求，促進地方政府投融資平臺轉型成為規避經營管理風險和緩解地方債務風險的關鍵舉措。
面對經濟新常態的時代背景下我國各個方面都在不斷向縱深方向改革，促進地方政府投融資平臺的市場化轉型成為其發展的必然要求。基于此，本文首先對當前我國地方政府投融資平臺運行過程中存在的問題進行分析；其次，基于經濟新常態的時代背景對促進地方政府投融資平臺轉型的必要性進行分析；最后，對如何在促進地方政府投融資平臺轉型的同時規避由此帶來的風險提出政策建議。
一、地方政府投融資平臺存在的問題
地方政府投融資平臺在進行經濟和基礎設施建設過程中為了解決當期建設的資金短缺問題，通過商業貸款等方式對未來的資金進行提前預支，因此給地方政府未來發展帶來一定的財政負擔。地方政府投融資平臺存在的問題主要體現在以下兩個方面：
（一）大規模舉債導致地方政府債務風險攀升。根據我國社會發展的實際情況，一般情況下，省級政府一般不參與具體的地方政府的基礎設施建設、市政建設以及相關的投資。當前，隨著我國城鎮化進程不斷向縱深方向發展，我國市級政府單位以及縣級政府的市政建設需求不斷增加，地方政府投融資平臺承擔了當地基礎設施建設的大部分任務[3]。一方面，市級政府為了更好地推進當地經濟建設，吸引外商投資，增加就業和經濟發展，需要進一步推進當地基礎設施建設，為了解決由于建設導致的資金缺口問題需增加債務規模，導致了給市級政府債務規模的增加。另一方面，雖然縣級政府相較于市級政府其市政建設的壓力較小，但是，局限于縣級所轄地區范圍，其經濟發展能力以及工業發展水平將對落后，這就導致了縣級政府的財政收入較少，從而增加了縣級政府的財政壓力，為了進一步發展當地經濟，滿足城鎮化進程需求，往往需要通過貸款滿足資金需求[4]。
（二）地方政府投融資平臺投資的投資風險較大。隨著經濟新常態不斷向縱深方向的延伸，地區產業結構的調整以及實體經濟的轉型，我國地方政府投融資平臺所參與的投資項目不斷增多，這就要求進行規模貸款。一方面，由于地方政府缺少一套涵括投融資平臺經營管理制度、執行準則、考評標準在內的系統科學的管理體系，在一定程度上導致了我國地方政府投融資平臺的風險加大。另一方面，由于我國地方政府投融資平臺所投資的項目一般都是基于為民眾提供便利所進行的基礎設施建設投資以及城市交通建設等相關的公益性投資項目，投資回報周期較長且投資規模較大，在一定程度上增加了其債務風險[5]。
二、促進地方政府投融資平臺轉型的必要性
為了解決當前我國地方政府投融資平臺在運轉過程中由于經濟管理不規范和大規模舉債帶來的風險問題，促進地方政府投融資平臺轉型成為平臺穩健發展的必然要求，促進平臺平穩轉型的必要性主要體現在以下兩個方面：
（一）深入推進供給側結構性改革的必然要求。轉變當前我國地方政府投融資平臺的經營管理模式是促進其平臺持續發展的有效舉措。一直以來地方投融資平臺憑借其特有的政府公信力，通過多種渠道貸款獲得投資資金，通過基礎設施建設以及相關市政建設為我國三大產業的發展提供了良好的基礎。但是，隨著我國經濟新常態不斷向縱深方向發展，由政府主導型的投資模式導致其市場與政府之間的關系不能夠做到很好的厘清。一方面政府主導的投資模式導致政府需要不斷的增加資金投入，導致地方政府財政壓力較大。另一方面，政府主導的投資模式往往不是以盈利為唯一的投資目標，也就導致了其投資規模大，但是投資周期長和投資回報率低的現象存在[6]。
（二）規避地方政府債務潛在風險的必然要求。由于融資平臺的完善、地方產業結構的調整以及地產行業的發展，地方政府財政過多的依賴于融資和土地財政，這就導致融資環節出現問題必然引發地方金融財政風險的發生，據相關數據表明，地方政府債務的主要來源是銀行貸款，其中商業銀行的貸款占主要部分，如果商業銀行出于規避信貸風險的視角出發，對投融資平臺的信貸業務進行有限度的審批則會影響地區基礎設施的建設。由此可見，通過市場化的手段促進投融資平臺的轉型對規避地方政府債務潛在風險具有重要意義[7]。
2006年6月，財政部、中國人民銀行聯合下發《中央國庫現金管理暫行辦法》的通知，拉開了我國財政推行現代國庫現金管理制度的序幕，中央國庫率先在全國范圍內嘗試現金管理制度上的變革。
然而，從目前來看，在操作規模與頻率上，中央國庫現金管理仍然屬于試驗類型，還沒有實現國庫現金管理安全性、流動性與收益性的整體目標。全國國庫現金余額總量上升趨勢沒有改變，截止2009年10月，我國存放在中央銀行金庫的國庫現金達到了30302.04億元。按照2008年地方財政收入占全國財政收入的比重45％來測算，目前地方國庫現金總量在1.3萬億以上。與此同時，國家還有6萬多億的國債，國庫現金高企與高額國債并存凸顯了政府現金管理效率低下。
中央在加大國庫現金管理力度的同時，地方也迫切推行國庫現金管理制度提高國庫現金管理效率。盡管近年來的中央國庫現金運作為我國深化中央特別是開展地方國庫現金管理提供了寶貴的經驗。然而，與其它財政管理制度不同，地方國庫現金管理涉及較少的財政業務，而更多的是現代資金的市場投融資制度。而且地方與中央在國庫現金規模與面臨的市場環境等方面都存在差異，這就需要理順地方國庫現金管理制度改革的重點與關鍵問題。
改革的重點：一個前提、兩個基礎
國庫收支涉及財政收支方方面面。國庫現金管理制度的實施需要考慮的問題也就極為復雜，不僅需要分析國庫現金收支的特性及預測方法、也要關注財政稅收及相關經濟政策可能對國庫現金的影響，地方政府還需要考慮地方財政收支對國庫現金管理的需求，等等。結合我國目前正在探討推行地方國庫現金管理制度改革的現實，地方國庫現金管理制度改革的重點需要把握一個前提和兩個基礎。
首先，國庫最優庫底現金設置是地方國庫現金管理制度改革的前提。
現代國庫現金管理制度改革的目標是降低閑置國庫現金時間價值損失及提高財政資金使用效率。政府通過實施國庫現金管理，將央行國庫賬戶的國庫現金穩定在最優水平，滿足財政國庫日常支出需求。閑置國庫現金投向貨幣市場進行投資運作，實現國庫現金余額最優化和投資收益最大化。
由此可見，不管是閑置國庫現金投資或者現金赤字融資操作，都必須依賴于國庫最優庫底現金的準確設置，以此保證國庫庫底現金能夠滿足財政支出需求，同時又不造成現金閑置。國庫最優庫底現金的測算自然也就成為了地方國庫現金管理制度改革的前提。
然而，我國各級地方政府國庫現金收支并不相同，相對富裕的省級政府國庫現金余額在幾百億以上，地級市國庫現金余額在幾十億或者百億，而縣級政府則往往就是幾億或者十幾億。因而，地方政府國庫最優庫底現金的測算就必須結合本級政府的財政收支、經濟發展水平及國庫現金收支可測性等綜合因素確定。
其次，地方國庫現金管理制度改革將倒逼地方債務發行的基礎性制度。
國庫現金管理制度一個重要內容就是通過短期現金投融資確保央行國庫庫底現金余額穩定在最優水平。
國庫現金需要短期融資的情況有兩種：一是沒有閑置國庫現金，即國庫現金發生季節性的短期赤字；二是閑置國庫現金已經用于貨幣市場投資，但國庫現金短期融資成本低于閑置國庫現金當時的投資收益水平，從而短期融資彌補央行國庫賬戶的國庫現金缺口比出售閑置國庫現金投資的資產更有利。
西方發達市場經濟國家一般將發行國庫現金管理券彌補國庫現金赤字作為一項常規事務。我國《預算法》第二十八條規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”盡管2009年國務院批準由財政部代地方政府發行2000億元債券，但地方政府仍然不能自行發債。這就限制了地方國庫現金管理制度的深入開展，地方政府只能實行閑置國庫現金投資，但卻沒有通過債務為現金季節性赤字融資的制度，這不僅導致國庫現金管理的低效率，還可能導致地方政府短期國庫現金波動而出現的支付違約風險。因而，地方國庫現金管理制度改革將倒逼地方債務發行的基礎性制度。
再次，公共投資平臺的建立是地方國庫現金管理效率最大化的重要基礎。
我國各級地方政府閑置國庫現金余額并不相同，這就造成各地對閑置國庫現金投資的需求差異。閑置國庫現金數量較少的政府可能會發現投資運作的收益還不足以彌補由于投資而額外增加的投資運作機構設置和人員支出等成本；國庫現金余額較高的政府部門則具備雄厚的資金實力設立專門的投資機構，從而獲取較高投資收益。這就顯示出各級政府之間協調配合的必要性。
對此，發達市場經濟國家往往通過建立公共投資機構解決這個問題。按照1995年的調查發現，美國共有15000個地方政府參加了州管理的公共投資機構。地方政府可以將閑置國庫現金交給公共投資機構。公共投資機構將按照國庫現金安全性、流動性、收益性原則進行投資。公共投資機構可以實現專業的投資，獲取相對較高的國庫現金投資收益，為地方政府提供小額閑置國庫現金投資運作的機會。當然，有些政府可能會選擇資本市場上的機構投資者，但是這種方式具有很大的風險從而被很多國家所禁止。因而公共投資平臺的建立是地方國庫現金管理效率最大化的重要基礎。
改革的關鍵：區域風險管理
相比中央政府而言，地方政府帶有明顯的區域特性，導致國庫現金投融資的差異；而同一個國家實行統一的貨幣，國庫現金具有非區域化的貨幣特征。地方國庫現金操作的差別化可能通過貨幣傳導到社會諸多方面，因而地方國庫現金管理更應該關注這種區域特征所帶來的區域風險。在美國等發達國家都曾經由于地方政府國庫現金操作而產生一些負面因素。
首先，地方政府非正式現金管理制度可能影響現代國庫現金管理操作。
盡管我國地方政府還沒有推行國庫現金管理，但地方政府現金管理的經驗卻并不缺乏。在1980年代，我國實行財政包干制，地方財政特別是富裕省份財政部門為了少上繳而對增收的管理可以說是費盡心思。有些政府將增收變相作為減稅給企業讓利，“藏富于企業”，反過來促進當地企業的發展，從而增加未來當地的經濟稅收自生能力。有些政府將增收的資金存放在預算外專戶而獲取商業銀行支付的利息收益。最為主要的是這些商業銀行往往不是通過市場行為獲得政府資金的存款。這些非正式的政府現金管理制度曾經盛行于地方政府，也導致地方政府現金出現較大的風險問題。
分稅制以來，財政收支管理出現了很大變化。特別是部門預算、國庫集中收付改革已經在地方政府全面推行，預算收支執行主要經由國庫主導的制度逐步確立。此時推行地方國庫現金管理制度改革，閑置國庫現金將轉入商業銀行主導的貨幣市場，國庫
現金的監控也將發生轉變。1980年代以來傳統的地方政府現金管理經驗或許影響地方國庫現金管理人員。因而必須在借鑒已有現金管理經驗基礎上，制定規范的現金管理制度，通過公開招標、信息等形式規范地方國庫現金運作管理。
其次，地方政府國庫現金管理可能加深區域分割。
地方國庫現金管理將閑置國庫現金從地方國庫轉入貨幣市場。然而，閑置國庫現金應考慮在開放環境中購買具有較高收益的國債還是應該將其作為當地商業銀行存款而取得利息收入?
就閑置國庫現金而言，政府在開放環境下用它購買外國或者其它地區高安全性高收益短期債券等資產組合所獲得的收益將高于作為存款獲得的收益；但這對當地商業銀行來說卻少了一個大客戶，銀行存款儲蓄額也因此受到影響，商業銀行的信貸數量就會減少；相反的，如果考慮到儲蓄將轉換成投資，那么政府將閑置國庫現金放在當地的商業銀行將增加商業銀行的貨幣儲備，并因此增加信貸能力。由于投資的支出乘數作用而促進當地經濟的發展，反過來促進當地的稅收提高，從而國庫現金獲得的利息與增加的稅收之和的綜合收益將可能高于用國庫現金購買短期債券的收益。
地方政府推行國庫現金管理，可能導致各地方政府傾向于將資金存放在當地商業銀行，地方財政收支的巨大差異將促使各地商業銀行的發展更加不平衡，金融發展的區域差距可能擴大。
第三，地方政府國庫現金可能增加系統性風險。
這可以從美國的例子得到一定的啟示。1990年代的10年間，美國許多州和地方政府將閑置國庫現金投資在州政府公共投資機構或者自行投資，由于投資不慎導致了巨大的資金損失。最為嚴重的損失是美國Orange地方政府投資池(Orange County Investment Pool，OCIP)。該機構的閑置資金投資損失達到了16.9億美元，占總損失的57％。Orange州地方政府投資池的投資問題直接影響了Texas州地方政府公共資金的機構投資――Textpool。1994年Texas州地方政府從Textpool提取了3億美元。緊接著下一周，地方政府提取了將近22億美元的資金，占Textpool資金余額的59％。為了滿足臨時大量擠兌造成的現金流支出，Texas州政府購買了TextPool證券。這個行為直接導致了Texas州損失5500至9700萬美元，也對銀行體系和貨幣市場穩定性造成了負面影響。
改革的動力：現金管理效率的提升
盡管地方國庫現金管理會面臨一些風險，但只要通過制度安排約束與規范，就能將風險降到最低水平，提升國庫現金管理效率。
地方政府可以借鑒目前中央國庫現金管理的做法，要求國庫現金接受方提供足額的國債質押，以此保證國庫現金安全，同時出臺政策限制國庫現金投資方向，禁止國庫現金進入高風險領域；此外，加強監管將是最為重要的層面。各級政府要密切監視國庫現金投融資管理。
一、引言
城市交通既具有社會公益性，又有市場經濟特性，建設運營可以由政府直接提供，也可以采取市場化投融資模式提供。目前國內外城市交通建設投融資可以分為政府主導型投融資模式和市場化競爭型投融資模式兩類。 政府主導投融資模式，即政府負責全部建設投資與運營補貼，指定機構負責城市軌道交通項目投資、建設、運營的具體執行。政府主導投融資模式的優點是可以在短時期內集中財力、物力和人力，加快城市交通項目的建設進程。 而政府主導投融資模式的缺點是政府財政壓力較大，由于政府財力有限，導致融資能力不足，無法滿足城市交通建設運營所需大量資金，資金使用效率低下，不利于提高投資效率。 市場化投融資模式是由企業在市場化規則下，采用商業貸款、發行股票、債券、產業投資基金等商業化融資手段，負責城市交通項目的融資、建設、開發、運營。市場化投融資模式的優點是可以通過吸引廣泛的社會資金，減輕政府的財政壓力，有利于城市交通運營企業完成市場化改制，轉換企業經營機制，提高企業經營效率。
二、建設項目概況
十一五期間，上海市的市政建設方興未艾，而上海城市投資建設開發總公司（以下稱城投總公司）作為城市基礎設施建設中的投資主力，在這一過程中發揮著巨大的作用。上海長江隧橋工程作為國家級基礎設施建設項目，工程投資規模達到了126.16億元。建設資金來源分為兩部分，一是上海長江隧橋建設發展有限公司資本金50 億，按公司章程約定由上海城市建設投資開發總公司與上海公路建設總公司分別按60%、40% 的比例出資；另一部分是以該項目專營權合同中市政局授于的A14（長江隧橋高速公路）的收費經營權作質押，向以中國工商銀行股份有限公司上海市分行為牽頭行的銀團融資76.16 億。國有投資主體決定了項目公司在資金籌集、資金使用、資金監管、會計核算（對公路隧橋等建設工程的計價）等多方面管理上的規范性。本文對上海長江隧橋工程財務管理體系建設進行探討。
三、建設資金籌措思路
如何以盡可能低的融資成本籌措到足夠數量的資金，保證工程建設的正常進行，是重大市政工程建設中財務管理工作面臨的首要問題。上海作為全國的經濟發達地區，在市政建設的資金來源方面呈現多樣化，即既有財政渠道投入，又有建設、移交、營運（BOT）模式下的以法人投資和市場融資相結合的資金籌措方式。經過實踐證明，在市場化機制的條件下，運用BOT 方式的項目公司在控制融資成本（進而控制工程造價）時具有更大的主動性和靈活性。
在長江隧橋項目的資金籌措方案中，項目公司堅持以市場化原則來制定融資方案，堅持以市場化原則來選擇融資機構，進而爭取到有利的融資條件，為達到較大幅度節約資金成本目的（與批準概算比較）打下了堅實的基礎，進而為控制總的工程造價創造了良好的環境。
實踐過程中，經過充分體現市場原則的艱苦談判，以工商銀行股份有限公司上海市分行和國家開發銀行為首的銀團，同意為上海長江隧橋項目提供先商業票據貼現、再項目周轉貸款、后項目貸款的結構化融資方案，這一優化結構融資解決方案對長江隧橋項目在建設期中抵御利率上漲風險、控制融資成本（進而控制工程造價）起到了積極作用。之后，公司又成功的引入中國太平洋保險資產管理公司的資金參加工程建設，使項目建設資金來源呈多元化，期限上長短結合，結構穩定。
在建設資金籌集過程中，股東單位的大力支持是高質量完成市政建設項目融資工作的重要因素，這種支持主要體現在以下兩個方面：一是股東資本金的及時足額到位。這即推遲了債權性資金的發生時間，從而推遲借款利息的發生，又能滿足項目建設資金的提款條件，形成現實的提款權，還能使項目公司的融資環境更趨良好（各類財務指標趨向良好），為建設項目在進行融資談判時爭取到較有利的地位。同時能使項目公司在建設初期有較充裕的時間來熟悉當時的資金市場，從容確定融資目標，優化融資方案。二是股東單位融資資源的支撐。充分依靠股東單位已經形成的融資資源。在融資談判中爭取盡可能優惠的融資條件，為以后控制資金成本打下堅實的基礎。
四、建設資金使用管理
公路（遂橋）等市政工程建設具有工程投資大（數十億至百多億）、建設周期較長（數年），參加建設單位多、協調范圍廣等特點，如何在較長的建設周期中既要保證建設資金的安全，又要提高建設資金的利用效率，從而保證工程建設的正常推進，是財務管理面臨的另一個重要問題。在實踐工作中項目公司管理制度建設和制度執行力是處理這一問題的兩個重要方面。
首先，要建立適合不同項目特點的規章制度及流程。在構建制度體系過程中，要充分考慮項目在建設規模、參與單位、建設周期等要素，兼顧程序與效率，在財務審批權限、全面預算制度、驗工計價流程、工程款支付流程、合同審批制度等方面，要建立起完善的管理制度，并輔以健全的內部機構設置，形成嚴密的內部控制機制，使資金的流動有章可依，有矩可循，安全高效。2006 年公司結合工程建設和管理的實際需求，有針對性地建立、健全了《上海長江隧橋建設發展有限公司關于落實“三重一大”制度的實施辦法》《上海長江隧橋工程招投標管理實施細則》《上海長江隧橋建設發展有限公司合同管理暫行規定》《上海長江隧橋建設發展有限公司合同經濟審批流程》《工程建設資金監管辦法》《全面預算管理制度》《上海長江隧橋工程科研管理辦法》等規章制度，為項目建設的內部管理提供了制度上的保證。
其次，要持之以恒的使各類管理制度發揮應有的作用。要充分體現管理制度在項目公司運行中的剛性作用，古語說：從善如登，從惡如崩，有了良好的制度，還必須堅持不懈的予以執行并及時總結完善，這樣才能使規章制度真正發揮應有的作用，達到管理所預期的目的。自公司成立來，長江隧橋公司大力推進各類制度建設、會計基礎工作達標A級、資金每周報告制度等一系列工作，在內部控制機制執行上，具體細化設置了六項財務管理重點工作業務流程并在工作中嚴格執行，即：管理費用報銷業務流程、網上銀行管理業務流程、會計核算業務流程、工程款支付流程、融資業務流程、工程資金監管業務流程。
正是在制度建設和執行的監督上所作的努力，使得整個項目的建設資金的使用效率和安全性得到了保障，極大提升了長江隧橋公司的管理水，充分發揮內部控制的監督作用。
五、建設資金監督程序
為保證重大工程按計劃目標推進，項目公司不但要籌措足夠數量的低成本建設資金，而且要建立完備的內控制度來規范建設資金的用途和流向，還需要對資金在進入總承包單位后的流向有所掌握和控制，這也成為近年來大型市政工程在建設資金管理中的方向。
上海長江隧橋工程在工程建設初期，就以超前的意識在建設資金監管使用方面做了有益的嘗試。經過數年來的不斷完善，已經形成了一整套行之有效的建設資金監管辦法。其主要內容是由施工企業每月按時提交建設資金使用計劃，監管銀行根據施工合同和月度資金使用計劃，對施工企業的資金流向進行監管并按照長江隧橋公司的要求每月編寫資金監管報告，長江隧橋公司財務部門根據銀行提交的監管報告，了解掌握建設資金的具體使用情況并作為進行資金籌集、預算調整等管理工作的重要依據。事實證明，對建設資金進行監督管理，對于保證重大市政工程建設的按計劃推進、協調平衡建設過程中參與各方的合法權益起到了非常重要的作用。從企業管理層面上看是使項目建設資金管理水平得到了質的提升，從社會層面上看是為建設誠信社會（按合同約定承但權利義務）與和諧社會（及時支付各材料供應款和農民工薪酬）作出了貢獻。2007 年長江隧橋財務部在以前工作的基礎上，整理制定了“工程建設資金監管辦法”，并在以后的工作中進一步補充完善。
六、建設項目會計核算
在公路（隧橋）等市政項目建設中全過程的、準確的、及時的對工程造價進行會計核算，既是財務管理（如安排建設資金、制定年度預算、控制投資等）的需要，也是為今后準確計量經營成果（通過折舊計入財務成果）和可能轉發生的資產運作（政府回購、資產所有權轉移等）提供第一手詳盡基礎數據。通過長江隧橋幾年來核算工作的實踐，在開始建立核算體系時必須充分注意以下問題：
一是要熟悉已經批準的項目概算內容。全面熟悉概算內容對設置會計科目及后續核算有很大幫助，一般會計科目的設置在大類上應與批準概算的內容盡可能保持一致，在此基礎上，可以根據簽定的具體經濟合同設置明細科目進行明細核算，這樣做在核算初期的工作量會比較大（財務人員熟悉概算需要一定的時間，而且要根據合同簽定情況設置明細科目需要花費相當的人力物力），但在建設過程中的會計核算會清晰明了，這樣不但滿足了生產建設的需要，還能為外部的檢查提供完整詳實的會計資料。
在會計核算方面，長江隧橋工程的做法值得提倡，特別是明細科目的設置，基本保持與經濟合同內容一致，使日常核算清晰，數據調用準確及時，對合同執行情況反映全面，使會計信息在管理工作中得到了有效利用。此外，對項目概算內容的熟悉還有助于財務人員在整個建設工程中協助有關部門對總投資進行控制。
二是要對待攤投資確定科學合理的的分配標準。目前，很多公路（隧橋）建設項目由于多種原因在審批立項時分為若干子項目，概算也是分別批準，有些項目公司還承但了兩個以上市政項目的建設任務。如上海長江隧橋建設發展有限公司還將是崇啟大橋投資者和沿江通道工程的的潛在建設者，為在項目竣工時盡可能準確的計量各項目（各類資產）的工程造價，就需要對共同發生的費用進行合理的分攤。而對共同費用分攤首先要確定分攤標準，在實際工作中按照已經完成的建筑安裝工作量來分配共同費用是比較合理的。但在某些情況下（如分別立項的工程項目開竣工日期相差很大）和某些費用（如承但二個以上工程項目且開竣工時間不一致的融資成本分配，不但要考慮利息資本化的終止時間而且還需要在不同項目間分攤融資成本）的分配更需要從長計議，盡可能做到科學合理。
需要指出的是，建設工程會計核算對參與工作財務人員的業務素養提出了較特殊的要求，即不但要通曉普遍意義上的會計核算技術，還需要對市政工程建設過程的特點和規則（如驗工計價，概算口徑，融資環境等）有所了解，并在工作中加強學習，才能適應工程建設的需要，完成相應的工作。
七、工程竣工決算及審計
上海長江隧橋工程于2004 年12 月28 日正式開工,2009 年10 月31 日，工程通車并投入試運營，比交通部批復工期提前了9 個月。在之后的一年多時間里，本公司全力推進工程決算工作，并于2011年2 月完成該項工作，上海市審計局受國家審計署委托于2011 年2 月至5 月對本公司提交的項目竣工決算報告進行了全面審計，并于同年5 月31 日提交了審計報告及審計決定書。公司根據上述審計文件組織了整改，并于2011 年8 月份根據整改情況提交了整改報告，至此上海崇明越江通道工程（長江隧橋工程）審計工作圓滿完成。2010 年竣工決算審計工程建設投資為115.71 億元，與批準的初步設計概算126.16 億元相比節約了投資10.45 億元；與增加軌道交通調整概算132.00 億元相比節約了投資16.29 億元。2011 年12 月, 項目通過了交通運輸部組織的工程峻工驗收。在結算階段的投資控制，通過預結算掌握工程各類合同的總費用；召開結算工作動員會議嚴肅紀律；成立結算領導小組和工作小組定期研究相關問題。另外，內部監督與外部審核相結合，項目建設過程中由上海市審計局進行跟蹤審計，實行外部監督；對包干合同的合同價聘請專業機構事前審核。加強內部監督控制，特別是對所有工程款及費用的支付，工程部、計劃合同部、財務部和辦公室之間的內部簽審使資金支付處于嚴謹監督之中。
關鍵詞：集團；財務；管控體系
中圖分類號：F230
文獻標志碼：A
文章編號：1673-291X(2009)33-0081-01
一、財務管控的核心控制對象是現金流和財務信息
資金對于企業的重要意義無須贅述，財務管控必須緊緊盯住現金流，既要確保資金鏈安全，又要提高資金使用效率，做到有保有壓。一是高度統一成員企業的投融資決策權、資產處置權和資本運營權，從源頭上杜絕不符合集團戰略發展方向的項目投資，將有限的資金優先配置到企業發展急需的大事要事上，并有效防止過度融資風險。二是對所有成員單位的資金實行集中管理，可以在集團層面設立財務公司或資金結算中心，控制子企業銀行賬戶開設，通過資金收支預算落實資金收支兩條線管理，積聚暫時沉淀資金調節集團內部單位間資金配置，開展資金運作，通過資金撥付控制成本浪費。
集團公司與成員企業財務信息的對稱程度往往決定了集團公司決策的科學性和效率。確保會計信息的質量與信息流的傳遞順暢，要統一會計核算政策，運用財務信息化手段，強化財務負責人管理。成員企業的會計核算政策一致，使用集團公司統一的會計科目和會計核算辦法，成本費用開支標準和財務信息報告標準要由集團公司規定，以保證對經濟行為的核算口徑一致、管控標準一致。運用信息化手段推進財務管理集中化，提高會計信息處理的規范化水平和傳遞速度，加強對經濟業務的監控力度。在強化成員企業監事會監督職能的同時，實行財務負責人委派制，對其在成員企業生產經營中的職責和向集團公司應履行的報告職責作出明確規定。
二、財務管控的平臺是全面預算系統和財務風險預警系統
財務管控需要利用全面預算系統將集團戰略目標層層分解于集團內部各級經濟單位，并對預算執行過程進行控制、分析、調整、監督、考核，起到連接戰略與生產經營之間的橋梁紐帶作用。將企業所有的生產經營活動和財務活動納入全面預算系統，按照目標制定、逐級分解、執行控制、分析改進、考核獎懲五個步驟有序運行，為戰略控制、資源配置、重點要素過程控制、績效評價等管理方式圍繞企業戰略目標發揮合力提供平臺。建立完善以資金指標為重點，內容涵蓋日常現金流量、投資活動、融資活動和經營活動的財務風險預警指標系統，及時識別集團公司及成員企業的財務風險，采取針對性的風險管理策略，為提高財務管控的針對性、有效性提供平臺。
三、財務管控的載體是管控制度和內控制度
財務管控目標的實現與管控手段的實施需要將財務管控思路與具體辦法予以制度化，依靠制度的約束進行財務管控活動。并與內控制度相銜接，以內控制度的有效運轉促進管控制度的順利實施。管控制度和內控制度的制定一般要尊重成員企業的法人財產權，依靠法人治理通道，以控制表決權來使成員企業內控制度符合集團管控方式；但某些方面又要超越法人財產權，以使集團財務集中管控得以完全的推行。基本的管控制度包括資金管理制度、全面預算管理制度、財務風險管理制度、財務信息管理制度、投融資管理制度、成本費用管理制度等。內控制度體系大體可分為崗位授權、重要崗位權力制衡、內控責任、內控報告、內控審計檢查以及內控考核評價等方面。
關鍵詞：新型城鎮化 體制機制 戶籍改革 投融資體制
1引言
1.1新型城鎮化的背景研究
2014年9月16日，國務院總理主持召開推進新型城鎮化建設試點工作座談會，會議確定新型城鎮化建設從省、市、縣、鎮不同層級、東中西不同區域共62個地方開展試點，并以中小城市和小城鎮為重點。2015年2月4日，國務院印發國家新型城鎮化綜合試點方案，選取全國64個具有示范意義的城市，廣東省入選的4個綜合試點之一（包括廣州市、深圳市光明新區、東莞市、惠州市）。
1.2 戰略意義
比較廣東省入選國家新型城鎮化試點的四個城市：廣州是國家中心城市、廣東省省會城市，是探索特大型城市科學發展的創新實踐；深圳光明新區是國家級綠色生態示范城區，是探索區級層面綠色生態發展的創新實踐；東莞重點推進虎門鎮和長安鎮撤鎮設市設區試點，是探索鎮級層面行政管理體制改革的創新實踐。
2 新型城鎮化背景下的體制機制改革創新方向
2.1 國家層面新型城鎮化體制機制的改革方向
2.1.1 中央城鎮化工作會議
2013年舉辦的中央城鎮化工作會議明確將以人為本為原則，推進以人為核心的城鎮化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要目的，并提出了推進城鎮化的六大主要任務，包括推進農業轉移人口市民化、提高城鎮建設用地利用效率、建立多元可持續的資金保障機制、優化城鎮化布局和形態、提高城鎮建設水平和加強對城鎮化的管理。其中關于人口市民化、用地效率、資金保障的體制機制創新是新型城鎮化規劃中重點探索和解決的問題。
2.1.2 《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》
規劃將統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等領域的體制機制改革作為城鎮化健康發展的有利保障，切實關注與人相關的方方面面。
2.1.3 國家新型城鎮化綜合試點方案
《試點方案》鼓勵試點城市充分發展優勢和改革基礎，圍繞推進新型城鎮化建設的總體目標，全面建立起與新型城鎮化相適應的農業轉移人口市民化成本分擔機制、投融資機制配套發展機制，為全國新型城鎮化建設探索形成可復制、可推廣的經驗，形成配套完善的體制機制。
2.2 新型城鎮化的戰略方向
2.2.1 從“物的城鎮化”到“人的城鎮化”
在城鄉二元的戶籍制度和土地制度的支撐下，這樣的一種城鎮化，更多的是以政府為主導，以產業投資為驅動，進行低成本、外延式的傳統城鎮化道路，具有鮮明的“物的城鎮化”特點。隨之而來的，也是農村進城人口公共福利權利的缺失以及城市與鄉村之間矛盾的激化。新型城鎮化的意義就在于，改變過去依靠低成本勞動力和土地等資源粗放消耗作為支撐的“物的城鎮化”發展模式，以人為本，通過改變農村人口生產方式、生活方式、文明素質、社會權益等方面，合理引導農村人口向市民轉化，不斷融入現代文明、享受平等的公益權益的“人的城鎮化”發展模式。這是新型城鎮化內涵與重心的轉變。
2.2.2 從“被動城鎮化”到“主動城鎮化”
從計劃經濟到改革開放以來，中國農村人口獲得城鎮戶籍的途徑十分有限。有數據顯示，從1990―2010年的3.2億新增農村進城人口中，只有約1/2是通過教育途徑和征地安置獲得城市戶籍，他們也是我們稱之為“農民工”的特殊群體。新型城鎮化則是要改變過去依賴“征地拆遷”實現近郊農民城鎮化及行政化的“被動城鎮化模式”，通過制定多元化引導、多樣化選擇的方式，建立農民自主自愿到城鎮就業，從而獲得城鎮公共服務和社會保障的“主動城鎮化”模式，從而實現新型城鎮化實施路徑的根本轉變。
3 中國城市低碳交通新型城鎮化體制機制改革的策略選擇
3.1 推動以轉移人口市民化為重點的人口管理制度改革
以戶籍制度深化改革為抓手，消除城鄉區域間戶籍壁壘，建立“一證通”流動人口管理制度，切實保障外來務工人員的社會福利；完善統一口徑的人口統計制度，提高人口計生統計管理水平；健全農業人口社會參與制度，推動建設包容性城市。包括試點推行“一元化”戶籍登記管理制度；拓展居住證社會應用功能，建立“一證通”流動人口管理制度；建立統一口徑的人口信息管理制度，逐步消除流動人口統計口徑不一的弊病；完善農業轉移人口社會參與機制，引導農業轉移人口有序參政議政和參加社會管理，樹立其城市主人翁意識，增強城市歸屬感。
3.2 深化土地管理制度改革
實行最嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，建立完善存量建設用地盤活機制。推進“三舊”改造規劃全覆蓋，完善建設用地指標分配差異化機制、盡可能實現整塊改造、整塊開發，破解地塊權屬分散難題。探索將拆遷安置及改造土地使用權捆綁招標，優化征地拆遷制度。
創新土地資源調控機制。強化規劃對接，積極推動“多規融合”，建設基于“一張藍圖”管理的市域智慧城鄉空間信息平臺。探索建立建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。探索建設用地彈性出讓和租賃制度。落實最嚴格的耕地保護制度。完善耕地保護補貼機制，全面實施基本農田保護經濟補償，完善資金籌措、分配和監管機制。完善耕地占補平衡制度。
3.3 創新城鎮化投融資機制
深化財政體制改革。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，增強城鎮公共產品供給能力和吸納農業轉移人口能力。推進財政管理體制改革，明確市、區縣、鎮（街）事權劃分，制定市以下各級政府支出責任清單，建立跨區域公用設施項目財政資金分擔補償機制。
完善城市建設融資平臺。探索建立眾籌模式融資平臺，針對清潔能源、教育、醫療衛生等有利于社區發展等公用設施領域，向慈善企業和家鄉企業推廣基于捐贈的眾籌和無利息眾籌。
4結語
新型城鎮化是中國改革開放以來以后的又一次重大變革，圍繞“打破城鄉二元分割、保障新型城鎮化有序推行”的主要任務，如何進行以人為本的城鎮化體制機制改革與創新，是中國能否實現城鎮化“新”的重要保障，除了人口管理、、投融資機制以外，城鎮化體制機制創新是一個綜合的工程，還需要進一步的探索與創新。
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認識統一之難
從客觀上來看，各地在保障性住房建設過程中出現的選址布局、建設質量、分配、運營管理等方面的問題，導致住房保障制度現實效果不理想，社會認可度不高；從主觀上來看，一些地方政府對土地財政和房地產經濟的過度依賴，加之財力捉襟見肘，土地資源匱乏，導致一些地方政府和部門積極性不高，對自上而下的保障性住房建設任務能敷衍則敷衍，得過且過。對要不要建設保障性住房，要不要大規模建設保障性住房，如何建設保障房等方面缺乏認識上的統一，嚴重影響住房保障事業的發展，阻礙中國特色住房保障體系的建立。
針對這一難題，國家應當重視住房保障制度的頂層設計，盡快將住房保障制度納入法制軌道。明確投融資、建設、運營、監管責任主體。督促各地完善投融資、建設、運營、管理機制。加強監督檢查，加大問責力度，落實問責措施，保證中央的目標、住房保障任務和相關宏觀調控政策不折不扣地落到實處。
資金籌集之難
大規模保障性住房建設，帶來了地方政府財政資金的巨大壓力，除國家規定的財政補貼資金和專項資金外，按政策應歸集的土地出讓收入等財政性資金難以歸集到位，銀行貸款難以落實，社會資金難進入。
針對這一難題，應當加強部門協調配合，實行統一融資、統籌投資、統籌資源、統一還款的投資融資體制。明確建立省級投融資平臺作為投融資主體，發揮省級投融資平臺融資優勢。明確資金來源，增強財政性資金歸集的可操作性和可持續性。將中央和省補助資金撥款改為投資，以增強資金的監管和使用效率，也有利于運營補償的可持續。區分公益性與非公益性投融資平臺融，施行不同的融資政策。采取縱向聯合和橫向聯合的方式，構建社會資金進入保障性住房建設的渠道。
資源統籌之難
主要是存量房源統籌難、建設資金統籌難、土地供應統籌難。房源是建立住房保障制度的物質基礎。一部分空置的存量房源，由于產權、管理體制、財力制約等因素，難以歸結到住房保障渠道。新增房源建設資金統籌難。雖然廉租住房建設資金應以財政公共預算為主，但目前除少數城市建立了制度性的財政資金供應計劃外，相當多的城市都是依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為廉租住房建設資金來源的主渠道。由于這部分資金的不確定性，后續資金沒有保證，致使很多城市不敢建立租金補貼和保障房建設的長效機制。資金來源的不確定性，嚴重影響住房保障的實際效果和社會認可度。
針對這一難題，應當建立住房保障資源的統一管理體制，明確房源來源，歸集的渠道和方式，統一管理的機構。明確建設資金的來源，歸集的渠道和方式，使用和監管的主體。要將住房保障用地列入年度供地計劃，落實到宗地圖斑，對確需布局在優質存量地塊的住房保障項目，通過調整土地利用的方式，予以保障。
范疇界定之難
包括供給來源歸類比較混亂，需求對象難以界定。目前，保障性住房的名稱沒有歸并規范，保障對象劃分缺乏標準。例如廉租住房的分配對象是特困家庭，由于中國沒有建立起個人信用制度和個人收入監管制度，居民的“隱形”收入沒有辦法統計，因而缺乏劃分居民收入線的基礎，實際確定分配對象非常困難。現行廉租住房政策還規定廉租住房主要提供給城鎮特困家庭，排斥了‘夾心層’（指購買經濟適用住房有困難，又不符合廉租住房入住條件的低收入群體）、流動人口、進城務工人員等住房弱勢群體，社會公平原則無法體現。
針對這一難題，應當在明晰住房保障范疇的基礎上，從供給和需求兩個方面進行規范和完善。在供給方面，嚴格界定商業性棚改與住房保障棚改，公租與廉租并軌，市場調控性住房不納入住房保障范疇；在需求方面，對保障對象科學劃分，嚴格界定，建立保障對象擋案系統和準入退出機制；在供求關系方面，厘清實物補貼與貨幣補貼的關系，防止以補代建，一補了之。
運營補償之難
由于保障性住房公益性投資的性質和住房保障對象的特殊性，保障性住房項目投資難回收，運營成本難補償。采用住房制度改革前直管公房的做法，地方財政負擔過重，難以承受；完全采用市場化運作方式來補償，社會資金難以進入。目前的公租房、廉租房，按照低于市場價格確定租金價格，顯然不能形成投資的良性循環，更會導致運營維護的不可持續。靠不斷加大財政補貼力度，將造成財政的巨大包袱，影響社會經濟的可持續發展。
針對這一難題，應當在明晰住房保障范疇的基礎上，實行租、補分離制度。將保障性住房歸納為公租房和公售房兩類，將公益性棚改納入住房保障范疇，將市場調控性住房如限價房、經適房、限定房等不納入住房保障的范疇，而作為住房保障的支撐系統。公租房和公售房均按成本加微利定價，將住房保障對象按一定的要素劃分為低保、低收入、中低收入、中等收入四級兩類，分別配以1.0、0.8、0.45、0.0住房補助系數，并將公租房和公售房保障補助資金納入住房公積金專戶，專戶存儲，專款專用。同時規定一定規模保障房項目配備一定比例商服用地開發，提高住房保障運營服務能力和水平。租補分離制度有利于建立可持續運營補償機制，是建立完善中國住房保障體系的關鍵。
管理規范之難
由于目前的住房保障制度建設缺乏頂層設計，各地在探索中出現這樣那樣的問題也在所難免。主要是責任主體不明晰，管理程序不完善，管理制度不健全。如住房公積金制度，出現了管理較為混亂，擠占、挪用甚至貪污住房公積金的案件時有發生。經濟適用住房制度實行到現在，已經出現了難以控制的違規現象，問題較多，爭議較大。目前絕大多數城市雖然制定了相應的廉租住房制度，但工作進度緩慢，有些較大規模城市解決的數量還很少，有的甚至處于空白狀態。
關鍵詞：政府存量資金；政府債務；協調管理
中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A 文章編號:1003－9031(2011)07－0016－04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.04
一、地方政府存量資金高企和地方政府債務高攀并存
近年來，隨著國民經濟的持續增長，地方財政收入強勁增長，政府存量資金節節攀升。2010年年末，海南省全轄人民銀行國庫庫存是2004年的5.5倍。按照保守的財政存放在人民銀行國庫庫存和商業銀行的財政專戶1∶1的比例，地方政府存量資金的規模將達到幾百億元左右，如果不考慮年底財政集中支出，年中政府存款余額將會更高。而與此同時，2008年以來，為應對金融危機我國實施了積極財政政策，為滿足不斷擴大的投資需求，我國開始實行由中央財政代地方發行地方債，2009和2010年中央代海南發行的地方債分別為29億元和25億元。另外，地方政府由財政擔保融資建立的地方投融資平臺負債規模也不斷高攀。2010年年末，海南省地方融資平臺貸款余額比2008年增長超過100%。
一邊是政府存量資金的大量閑置，地方政府開展現金管理的需求越來越迫切；一邊是地方政府對投資資金的渴求，地方債務不斷高漲，還本付息壓力不斷增大。本文擬從地方政府存量資金和地方政府債務“雙高”的原因著手來認識我國地方政府資金運行情況。
二、地方政府存量資金高企的原因
（一）政府預算軟約束引發國庫庫存高位運行
1．國庫庫存的內涵和構成
國庫庫存為存量指標，反映某一時點國庫資金余額狀況，國庫庫存余額為財政可用資金。從國庫的統計口徑看，地方國庫庫存由“271地方財政庫款”、“272財政專項存款”、“273財政預算外存款”三部分構成。其中，由于預算外存款一般都放在商業銀行的財政專戶，因此271和272預算內存款占比達99%以上。從庫存余額的核算級次來看，地方國庫庫存分為省、市、縣（區）和鄉鎮級4個核算級次。
從國庫收支來看，期末庫存=期初庫存+本年新增庫存=期初庫存+（一般預算收支+基金預算收支+調撥收支+債務收支+國有資本經營預算收支）。從2010年海南年末的庫存情況看，期初庫存占55.2%，本年新增庫存占44.8%，其中：調撥類收支和基金收支分別占164.4%和53.4%，而一般預算收支占-190.3%，這與海南作為不發達地區，中央轉移支付占政府可用財力的大頭和“土地財政”相吻合。
2．國庫庫存不斷累積的因素
國庫庫存攀升主要是由于我國政府預算的軟約束造成的，表現在我國預算編制的不科學性、各級地方政府財政收入持續出現超規模增長和支出預算執行上有較大的自由裁量權。
一是我國預算編制沒有實行滾動預算。預算編制不區分當年的預算資金和預算項目資金，而地方財政是按照項目進度分批撥付的，資金當然就無法在當年支付出去；同時中央專項資金也是按照項目所需資金一次性撥付，加上部分轉移性資金下達時間較晚，造成資金在國庫的沉淀，并逐年累積滾動。
二是政府預算的收入偏向較為明顯，導致收入預算屢屢被突破。2005―2010年，海南省一般預算收入每年都超收，最高的2007年完成預算的130.4%。這可以看成是一種預算編制者策略，因為財政超收收入的安排使用由政府自行決定，雖然人大對超收收入的使用提出要求，但不具有強制性。
三是政府支出預算執行有較大自由裁量權。預算審批下達時間晚、預算資金分配遲緩、項目實施進度延誤等問題導致財政支出進度緩慢，這成為國庫庫存累積性增加和年底庫底資金大幅波動的一個重要因素。從近幾年看，海南省第四季度財政支出一般在60%以上，12月支出更是達到全年的40%以上。另外，國庫集中支付改革使原來資金分散在每個預算單位的賬戶集中到財政在人民銀行國庫的單一賬戶，國庫庫存高攀問題日益“顯性化”。
總體來看，由于預算編制的不科學和國庫資金流入和流出在預算執行過程中的不同步，造成了近些年國庫庫存處于較高水平（表1）。
（二）財政國庫集中支付改革的不徹底造成財政專戶資金增長
1．財政專戶的構成及規模
2002年，財政部、中國人民銀行在《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》中首次提及“財政部門設立預算外資金財政專戶”（簡稱財政專戶），規定財政專戶用于“記錄、核算和反映預算外資金收支活動”。近年來，隨著財政專戶的日益增多，財政專戶性質也從反映預算外資金收支活動轉變為財政部門開設在商業銀行具有特定用途的賬戶，區別于財政部門開立在人民銀行國庫的財政庫款戶。根據不完全統計，財政專戶根據來源可分為社保基金類、財政專項預算資金類、預算外類、農業及農補類、基建類和其他類等六類（表2）。
目前，海南省在各商業銀行為各級財政部門開立了近百個財政專戶。以海南省轄內某地區為例，2009年末國庫庫存只是庫外財政資金專戶資金余額的30%。因此，可以大致得出財政資金在商業銀行沉淀量很大、財政存放在商業銀行的專戶資金與國庫存款持平或大于國庫存款的基本判斷。
2．財政專戶發展的因素分析
（1）財政國庫集中支付改革不徹底。2001年的國庫集中收付制度改革解決了財政資金大量滯留在預算單位而導致的資金分散和收支效率不高等問題，完成了預算收支改革的第一步。受當時現代化支付系統建設及各級財政有大量預算外資金存在等客觀條件的制約，為了減少改革阻力，改革提出了“國庫單一賬戶體系”的概念，即財政部門除了在人民銀行開立國庫單一賬戶之外，還在商業銀行開立“預算外資金財政專戶”，這為財政專戶的存在和發展提供了依據。雖然當時改革方案提出應“逐步實現由國庫單一賬戶核算所有財政性資金的收入和支出”，但近些年來，財政專戶資金呈現出“數量多、利率多樣化、賬戶余額大、匯繳賬戶不匯繳”的特點，有形成地方“第二國庫”的趨勢，既沒有充分發揮其應有的作用，也與國庫集中支付改革的初衷相悖。
（2）利益訴求的產物。一是地方財政部門的利益。由于財政專戶資金未納入綜合預算統一管理，資金滯留時間與使用合規程度都缺乏有效的外部監督機制，為了規避監督，財政部門更愿意將資金存放在商業銀行。另外，資金存放在商業銀行還可以獲得高額收益。對各家商業銀行來講，二是商業銀行的利益。對各商業銀行來說，財政存款的穩定性強，資金數額較大，對改善資金來源的穩定性發揮著重要的作用，各家商業銀行都以各種優惠條件爭攬財政專戶。由于與商業銀行的利益糾葛，財政專戶日益成為地方政府和財政“權利尋租”的工具[1]。
三、地方政府債務高攀的原因
（一）地方政府債務的基本情況
1．地方債的發行及用途
2008年，中央政府開始實施積極財政政策。為增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力，國務院同意2009和2010年地方發行2000億元債券，由財政部發行，列入省級預算管理。這是繼1998年之后，我國再次通過中央代地方發債方式幫助地方解決融資問題。
根據規定，地方債主要是安排政府資金投入長期不足的三農問題、生態建設、安居工程、教育衛生醫療以及社會保障等領域，用于中央投資地方配套的公益性建設項目以及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目，并嚴格控制安排用于能夠通過市場化籌資的投資項目，主要目標是“保障民生”。從海南省地方債的項目來看（表3），主要用于民生工程，如廉租住房建設、污水處理廠等。
2．地方融資平臺的運作流程及用途
與地方債發行的背景類似，金融危機后各級地方政府都推出了各自的投資計劃。為了滿足融資需求、擴大投資能力，地方政府通過搭建投融資平臺、創新投融資模式來籌集建設資金。投融資平臺指由地方政府通過財政撥款或注入土地、股權、規費等資產設立，承擔政府項目融資功能，具有獨立法人資格的經濟實體。其主要運作流程是（圖1）：先由地方政府通過財政撥款、土地劃撥、股權投資等方式出資設立城市投融資公司，然后由這些公司發行帶有準市政債特色的“城投債”（包括中長期票據、企業債等）來募集資金，城投債中的很大一部分被商業銀行認購；此外，地方政府再通過城市投融資公司間接地向商業銀行申請貸款，而政府則以“信用安慰函”等手段為貸款提供變相擔保。由此，地方政府通過投融資公司發行城投債、以及商業銀行發放貸款，形成了“城投債、銀行信貸”一體的融資格局[2]。
與地方債“保障民生”的宗旨不同，地方融資平臺的目的是“促進增長”，主要投向經濟領域。海南地方融資平臺的投向主要是城市基礎設施項目、旅游項目、工業園區建設，支持中小企業發展項目和民生項目等五類（表4），其中城市基礎設施項目占比在80%以上。
（二）財政體制改革滯后導致地方政府債務發展
1．地方政府財權和事權不匹配。近年來，地方預算內財權下降，地方政府預算內收支差額逐年增長；與此同時，我國各級政府事權處不斷膨脹。2009年我國地方政府支出達到6.7萬億元，比2000年增長3.8倍（表5）。在不斷滿足事權的過程中，地方對資金的需求成為各級政府千方百計擴張可使用財力的主要原因，但我國轉移支付無法根本改變財力與支出責任不匹配的問題。因此，地方政府對“土地財政”和地方融資平臺的依賴有所加強。根據統計，海南省地方融資平臺的籌資來源中有98.6%來自于銀行貸款，地方政府在某種程度上已經通過融資平臺對銀行體系形成倒逼機制。
2．財政預算內、外支出剛性較強。一般預算支出主要用于行政事業部門運轉和公共支出等。2007―2009年，我國文教科衛支出、一般公共服務支出和社會保障就業支出等三項支出分別占比平均為24%、14.9%和14.6%；土地收入很大一部分投入到征地和城市建設上，2009年征地和拆遷補償支出、城市建設支出和土地開發支出分別占國有土地支出的40.4%、27.1%、10.7%。而預算外收入主要用于行政支出方面，1996―2006年，行政事業支出占預算外支出的比重平均為61%①。因此，各級地方政府的預算內、外支出無法滿足欠賬已久的民生項目以及大規模的基礎設施投資需求。2009―2010年海南地方債投資項目中，地方配套資金分別占項目總投資的65.6%和84.5%②，地方政府只能通過融資平臺變相舉債來保證項目的實施，實際是商業性貸款被政策性使用。
四、探索政府存量資金和債務管理協調的制度安排
（一）必要性
1．政府存量資金較高無法體現政府資金的使用效益。政府存量資金較高使得國庫單一賬戶改革帶來的國庫、財政集中管理資金頭寸的規模效應不能充分發揮出來。從債務管理角度講，保持較高的政府存量資金而不減少債務發行量或融資平臺的貸款量，會增加債務余額和利息支出，即便財政專戶以定期存款形式存放，其收益水平無法高于發債利率或融資平臺的貸款利率。如果債務余額和政府存量資金都處于較高水平，這種狀況不但帶來債務的利息成本支出，也存在巨大的時間成本，不符合一般的經濟原則，體現出政府資金的低效率使用。
2．政府債務攀高可能引發財政風險和金融風險相互傳導與轉化。在地方政府投融資平臺中，地方政府、城市投融資公司和商業銀行通過各種關系緊密“捆綁”在一起，構成利益共同體。根據對海南各市縣地方融資平臺貸款還款來源的調查，政府財政預算或土地出讓收入作為主要的資金償還來源，有些融資平臺財政性資金占還款來源超過50%。按反映地方政府通過動用當前財政收入滿足償債需求的指標來衡量，2010年年末海南省地方政府融資平臺的債務率③為129.6%，考慮到地方政府負債規模不斷擴大以及未來財政收入和土地出讓收入的不確定，可能導致財政風險傳導到金融機構，給貸款銀行帶來巨大的呆壞賬，可能引發金融風險。
（二）制度設計
1．短期：有效利用政府存量資金，減少政府債務
針對當前我國政府資金存量處于高位的情況，可以考慮使用政府存量資金償還到期國債。這樣既保證政府存量資金部分的使用效益最大化，又能夠平滑政府資金流量，減少對貨幣政策的影響，還可以降低政府債務規模。此外，對一些風險小、收益能保證的政府投資項目，政府部門可以利用當前政府存量資金高位運行的契機，在保證地方財政支出的前提下，調度政府存量資金歸還部分利率高、正常到期的項目貸款，這樣既有效降低閑置的政府存量資金，提高閑置存量資金的收益，又有助于縮減地方政府承擔的債務規模和利息支出，形成三方共贏的局面。
2．長期：要從規范管理制度入手，改進現金收支管理，理順地方政府債務管理機制
（1）建立現金管理制度，改進政府現金收支管理。從長遠看，我國應借鑒發達國家政府資金管理的通常做法，推行政府現金管理制度變革。政府現金管理并不是簡單地等同于通過操作獲益，而是通過發展建立一整套規范程序，通過一系列現金管理活動，加強對各項政府收支的有效控制，提高政府財務管理水平。政府現金管理不能缺少以下三個要件：一是先進的政府理財觀念，即是否認可財政資金的時間價值和機會成本。二是嚴格的預算管理，即是否對政府收支運行全過程實施高效控制，改進收入和支出的時間安排，如盡可能匹配收入（現金流入）和支出（現金流出），引入現金管理激勵機制來最小化閑置資金。三是發達的信息技術，即是否能夠采取先進的技術手段搜集、整理與分析各類財政收支信息，并在此基礎上及時做出正確決策[3]。
（2）理順地方政府債務管理機制，探索地方獨立發債制度。一是加大對地方政府性融資平臺的監管力度，分類清理現有融資債務，規范融資運作。對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，落實還款措施后，不再承擔融資任務，不再保留融資平臺職能；對有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，充實公司資本金，完善治理結構，實現真正商業化運作；同時嚴格控制融資平臺新項目。二是應當正視地方政府舉債的必然性和合理性，盡快出臺加強地方政府性債務管理的基本制度框架。以立法形式明確各級政府的事權財權，允許地方適度舉債，明確地方政府舉債權限；制定全國統一的地方政府債務管理辦法，明確規定地方政府舉債的權限、方式、用途、期限、管理機構、具體的償還辦法以及風險處置方式等。三是待市場成熟及監管機制健全后，積極探索發行地方政府債券或市政建設債券為主要融資方式，打造“陽光財政”和公開、透明的政府舉債平臺。
參考文獻：
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摘要：廈門軌道交通集團有限公司（以下簡稱“集團公司”）成立于2011 年11 月，公司成立初期確定的發展戰略對初創期集團公司的全面預算管理工作提出更高的要求。本文對集團公司在成立初期建立全面預算管理體系過程中遇到的困難、取得的主要成果及推行全面預算管理應關注的要點等方面作了深入分析，最后提出了本文的結論。
關鍵詞 ：初創期；發展戰略；全面預算管理；集團公司
一、引言
企業發展戰略是企業在對現實狀況和未來趨勢進行綜合分析和科學預測的基礎上，制定并實施的中長期發展目標與戰略規劃。全面預算是在企業戰略目標的指引下，在對未來環境預測的基礎上，以貨幣或其他計量形式反映企業預算期內生產經營、投資決策、資產運作等活動的具體計劃安排，是由業務預算、資本預算、籌資預算、財務預算等一系列預算組成的相互銜接和勾稽的綜合預算體系。廈門軌道交通集團有限公司成立初期確定的發展戰略對集團公司的全面預算管理工作提出更高的要求。本文對集團公司在成立初期強化全面預算管理體系過程中遇到的困難、取得的主要成果及應關注的主要方面作了深入分析，最后提出了本文的結論。
二、集團公司推行全面預算管理面臨的主要困難
1.集團公司成立初期的固有限制
由于集團公司處于初創期，各項制度和組織框架還不完善，需積極推進企業內部規范化管理進程，建立有效的內部控制措施，以滿足公司經營業務發展的需要。其中，推行全面預算管理，建立全面預算管理信息系統是集團強化內部控制，防范風險，貫徹、監控集團公司戰略目標和經營目標實施的重要舉措。但是和其他處于初創期的企業一樣，集團公司的全面預算管理工作的推行也面臨著公司成立初期的人力、物力、組織不健全等方面所導致的固有限制。
2.全面預算管理執行力度弱
隨著公司資產規模的不斷增長，建設項目的不斷增加，造成了公司資本鏈條長、管理層級多、管理跨度大等問題，再加上各建設項目存在一定的差異，這都給建設初期的預算管理工作提出了新挑戰，加大了全面預算管理推行的難度，特別是有些項目的負責人存在著“重建設、輕預算”的思想，對預算管理工作存在著一定的抵觸情緒，也使得全面預算工作的難度增加。
3.缺乏全面預算管理的專業人才
軌道建設項目涉及領域廣泛，項目類型繁多，投資數額巨大，這就使得城軌企業的全面預算管理工作具有一定的復雜性和特殊性，也就對城軌企業的全面預算管理工作提出了更高的要求。城軌企業不僅需要實施全面預算管理工作的專業人員，也需要各種技術和管理人才，這些人才是集團公司全面預算管理工作的實際參與者、執行者。他們素質的高低在很大程度上都影響著全面預算管理的成功與否。然而公司目前缺乏高素質專業人員，員工整體素質較低，全面預算管理的參與意識也不強，這些都給全面預算的推行增加了難度。
三、集團公司推行全面預算管理采取的具體措施
1.重視相關規章制度的建立健全工作
在推行全面預算管理工作之初，集團公司的領導就十分重視相關規章制度的建立健全工作，在不斷建立健全這些規章制度的基礎上，力爭在推行過程中不斷修訂和完善這些規章制度。針對集團公司尚處于初創期，各項規章制度還不太完善的現狀，集團公司組織相關部門，進行跨職能團隊合作，陸續建立健全了推行全面預算管理的相關規章制度。
2.完善全面預算組織框架
根據《廈門軌道交通集團有限公司全面預算管理辦法》，集團公司將全面預算的決策機構設定為“預算管理委員會”，由董事長擔任主任，委員包括其他高管人員、主要職能部門（財務部、辦公室、總工辦、綜合開發部）等；設立預算辦公室負責全面預算管理的具體工作，根據集團組織框架現況，將預算辦公室設在集團財務部，工作人員由財務部人員以及各職能部門指定預算專員參加；集團公司各職能部門為全面預算責任單位。
3.強化全面預算管理信息系統的建設
為了推行全面預算管理信息系統，集團公司財務、人事、工程等相關部門的人員，從基礎工作抓起，強化信息系統建設的各項基礎工作：（1）努力做好系統實施前和各項準備工作，比如，系統測試、實施方案討論與修改；制訂全面預算實施方案，主要包括預算編制說明、預算編制步驟、編報時間要求、編制責任單位等內容；做好宣傳培訓工作，組織相關預算人員對全面預算信息系統進行上線培訓，并宣傳預算管理系列知識；（2 ）設計預算基礎表格。針對集團的業務特點并有針對性地對預算編制涉及的相關表格進行了個性化設計，在預算表格設計上既體現統一性，又體現了差異性；（3 ）規劃與設計全面預算管理的信息系統。集團公司經過多方比較與權衡，最終選用金蝶EAS 預算管理系統，并制訂預算管理業務藍圖，藍圖主要內容包括：預算管理目標、預算編制組織、預算管理報表、預算編制方法、預算管理模式、預算業務流程、預算分析等。建立起一套組織嚴密、流程順暢、制度完善、權責明確、管理目標清晰的全面預算管理體系；（4 ）預算系統的運行。通過預算過程與業務過程的集成，將業務計劃、計劃審核、計劃執行與控制、計劃調整、經營績效考核等過程通過信息集成與預算編制、預算審核、預算執行與控制、預算調整、預算分析與考核連接，對業務進行優化，實現業務過程和預算過程的資源共享和應用協作。
四、推行全面預算管理工作的主要成果
在城軌企業推行全面預算管理工作，不僅有利于落實集團公司發展戰略，而且大大促進了城軌企業的投資、融資、開發建設、運營、維護和經營管理等各項經濟活動的順利開展，取得了一些可喜的成果：
主要成果一：細化并落實了集團公司的發展戰略
集團公司通過全面預算管理工作細化并落實了集團公司的發展戰略，有效地推動了各項工作的有序開展。集團公司根據國家發改委2012年5月11日印發的《廈門軌道交通近期建設規劃（2011-2020 年）的通知》，制訂了集團發展戰略規劃，為了能落實集團公司發展戰略，公司領導與各預算執行部門一致認為應將發展戰略細化并制定具體的落實措施。全面預算管理的推行有利于完善財務管理體系，加強資金、成本等的管理控制；細化工作安排，使財務各項工作及時、有序、自動進行并保質保量完成。通過全面預算管理，大大促進了集團公司戰略規劃的實施，優化了資源配置，大大節約了費用。
主要成果二：強化了集團公司的資金管理
集團公司通過全面預算管理體系來強化資金管理。公司承擔著軌道交通設施的投資、開發建設與運營，軌道建設項目項目投資數額巨大，項目類型繁多，資金投入量大，僅1 號線一期工程造價就達231 億元，資金一旦投入后，在較短時期內很難對投入資金的金額與使用方向進行調整。另外，軌道交通項目建設工期長，一般要5年，涉及環節多，各種利益關系錯綜復雜。所以對資金進行財務管理，有效控制地鐵建設資金，顯得尤為重要。集團公司在創立初期，正是憑借著全面預算管理體系，有效地加強了資金控制，提高了資金使用效率，實現了對資金的集中管理。資金管理上，既保證了工程建設的資金需求，又控制了資金成本。
主要成果三：形成了建設資金的立體式監管模式
集團公司正通過全面預算管理體系實現了對建設資金使用的過程控制，逐步形成政府職能部門對城軌企業的資金監管、城軌企業和銀行對承包商的資金監管、城軌企業內部資金管理的立體式資金監管模式：（1）加強政府審計部門對軌道交通建設項目的跟蹤審計，實行過程控制；（2 ）加強財政和國資委對工程資金使用的監管作用，發揮財政審核中心的審核職能；（3 ）建立第三方資金監管機制，由發包方、承包方和銀行三方簽訂資金監管協議，充分發揮金融機構在資金管理上的專業優勢和技術優勢；（4 ）加強企業貨幣資金的內部控制管理，包括對下屬公司的資金管理。要在資金的預算管理、計劃管理的基礎上，建立資金內控體系和財務工作定期檢查制度，防范財務風險。
主要成果四：建立了強有效的投融資體制
建設初期，尤其是1 號線的建設，面臨的投融資工作壓力極大：一方面要積極爭取各項政策支持，盡快落實沿線土地出讓、物業開發等政策，做好土地綜合開發和利用；另一方面要協調項目資本金的到位，保證資本金按工程進度與銀團貸款資金同比例到位。只有通過全面預算管理體系來形成強有效的投融資體制，才能保證軌道交通的投融資、建設、運營幾項工作的協調一致，相互促進。推行全面預算管理不僅保證了既定建設目標的完成，也有利于在項目建設期內集中力量，完成大規模、高強度的投資、建設、運營任務，適應了城軌企業的業務特點并有效地降低了建設與運營成本。全面預算管理體系的建立健全促進了城軌企業內外部多元化的投融資體制的形成，使軌道交通建設的投融資體制和運營模式形成一種相互促進的良性循環的局面，既保證了建設所需要的巨額資金，又提高了地鐵企業的運營效率和盈利能力。
主要成果五：完善了軌道建設項目的全過程管理
集團公司通過全面預算管理體系的建設，運用預算控制手段，融入軌道建設項目的過程管理，嚴格遵守建設程序，把握工程立項、工程招標、工程造價、工程建設、工程驗收等各個環節的關鍵控制點，實現了地鐵建設項目的全過程管理。工程建設項目全過程包括項目決策、設計準備、設計、施工、動用前準備、質量保修六個階段。必須嚴格按照建設程序執行，只有在完成上一環節工作后方可轉入下一環節，循序漸進，扎實推進，才能真正控制工程建設風險。即保證工程建設質量，加快建設進度，節省投資，又保證安全，以獲得最大經濟效益、環境效益和社會效益。
主要成果六：建立健全各項規章制度，強化工作計劃管理
為了保障集團公司發展戰略能按進度及時實施，集團公司在制定全面預算管理工作計劃時就對好各項工作的計劃都作了安排，制定了一系列的規章制度，具體如下：《經營計劃管理制度》、《地鐵工程建設資金計劃管理辦法》、《財政投融資項目資金申撥管理辦法》、《采購管理辦法》、《部門績效考核管理制度》、《內部審計制度》、《經營授權管理辦法》等等。目前，集團公司管理制度體系分為公司法人治理制度、黨工團、紀檢制度、企業管理制度、人力資源管理制度、財務管理制度、經營管理制度、行政后勤管理制度、技術管理規定、綜合開發管理制度、安全生產管理制度、工程管理制度、運營籌備管理制度、過程控制標準化制度、安全文明標準示范圖冊等15 大類。制度體系的制定，基礎管理制度的出臺，保證了公司起步期間各項工作的順利實施，也為公司提升管理水平奠定了基礎。
五、推行全面預算管理工作過程中應關注的要點
企業全面預算管理是現代企業管理中的重要組成部分，是實施戰略目標管理的重要手段，是圍繞企業全面預算而展開的一系列管理活動。從目前預算執行的總體效果來看，全面預算對集團整體發展戰略的實施起到了良好的推動作用，但是在推行全面預算管理工作過程中也應關注以下幾個方面：
1.要正確處理好發展戰略與全面預算的關系
全面預算管理是以企業發展戰略為指引的，是落實企業發展戰略的一種有效手段。發展戰略是為了企業的生存和長期利益，全面預算是為了實現某一時期的經營活動目標。發展戰略決定全面預算，全面預算又支持和修正發展戰略。通過全面預算管理，使預算的執行與企業發展戰略的實現成為同一過程，預算管理過程其實就是圍繞企業戰略的制定、實施、控制而采取的一系列措施的全過程。所以，預算管理要以企業戰略為導向，同樣，企業戰略的有效實施也離不開預算管理。
2.要充分調動全體員工參與全面預算管理的積極性
全面預算管理作為一項全員參與、全面覆蓋和全程跟蹤、控制的系統工程，涉及到集團公司內各級責任部門和個人，只有得到全體員工的認可和支持才能取得實效。因此，預算的編制、執行、控制，乃至考評體系的建立與執行等，均需要他們的參與。為此，集團公司注重充分調動全體員工的積極性，動員企業全體員工主動參與預算的編制和控制，使得企業全體員工都能夠直接或間接地參與到全面預算管理中來，保證預算管理目標的全面達成。同時，將全面預算管理與公司“勇于承擔、永無止境”的企業精神相結合，增強員工主人翁責任感和事業心，培養開拓進取，勇于奉獻的精神。通過企業文化引領全面預算管理，大大激發員工參與預算管理的積極性，促進了全面預算管理水平的提升。
3.要善于抓住全面預算管理的核心點
城軌企業建設期的全面預算管理有兩大核心點，一是以現金流量為核心，二是以概預算為核心。所以，要圍繞以現金流量為核心和以概預算為核心建立全面預算管理體系。
（1）建立以現金流量為核心的全面預算管理。地鐵建設項目資金需求巨大，適合采用以現金流量為核心的全面預算管理模式，根據地鐵建設項目的現金支出預算合理安排資金的籌集和使用，提高資金使用效率，減少資金占用，達到節約成本目的。財務部門根據各個責任部門編制的年度、季度、月度資金支出預算，匯總審核資金支出預算，并將經批準的預算下發給各責任部門執行，同時，根據資金支出預算統籌安排，適時籌集資金，最大限度的減少資金占用。在現金預算執行過程中，預算內支出的，按有關審批流程辦理；對于預算外支出或超出現金預算范圍的，需由經辦人員詳細說明原因，按照預算外審批程序，報預算管理委員會批準后方可辦理執行。
（2）建立以概預算投資為核心的全面預算管理。為了嚴格地鐵工程的投資管理，及時掌握地鐵工程概算投資的支出完成情況，需要對工程建設的概算執行按年度計劃與預算進行控制，通過各個責任部門對年度計劃與預算的有效控制，對項目的實施狀態進行周密、全面的監控，及時糾偏，并重點核查工程量變更鑒證，把投資的發生控制在批準的概算總額之內，保證項目投資管理目標的實現。
六、結論
自集團公司成立以來，通過全面預算管理系統的建設，有力地推動了集團公司各項建設項目與工作的開展，取得了良好的經濟效益與社會效益。實踐證明：通過全面預算管理，將更有效落實集團公司軌道交通項目的開發建設等各項工作計劃的完成，為集團公司發展戰略的實施奠定堅實的基礎。
參考文獻：
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一、地方政府加大對投融資公司轉型的支持力度
縣級政府投融資公司因政策而生，服務縣域經濟社會發展，天然具有地方政府治理工具與市場經營主體的雙重屬性，形成了鄉村振興資金供求關系中的重要一環。目前，縣級投融資客戶是農發行服務鄉村振興的主要資金投放渠道，是農發行客戶結構中的“基本盤”。據統計，安徽省分行2020年末縣級政府投融資客戶共476戶，貸款余額1818億元，分別占全部國有投融資客戶81.5%、68%。同時，地方政府投融資客戶目前也面臨內外部多重壓力。從外部環境看，在打好防范化解重大風險攻堅戰大背景下，地方政府舉債行為逐漸規范，原有“地方政府信用背書+財政輸血式”的傳統融資模式已不再適用，政府投融資公司的生存壓力陡增；從內部經營看，一般的縣級投融資公司資產規模小、資產負債率高，盈利能力弱、依賴政府補貼，籌資渠道有限、償債壓力大，管理制度不健全、治理結構不規范。很多地方意識到，規范發展縣級投融資公司對服務鄉村振興十分必要、十分重要，政府部門正在積極探索政府投融資體制改革，加大對投融資公司轉型的支持力度。
二、安東集團轉型的實踐
安東投資控股集團有限公司（以下簡稱“安東集團”）座落于皖南的東至縣，該縣無論是人口紅利、還是經濟實力在安徽省104個縣（區）中并不靠前。在這種情況下，鄉村振興需要的錢從哪里來？一條重要的出路就是培育市場主體。安東集團從2017年起按照“政府主導、市場運作、適度融資、超前建設”的工作思路，通過3年多的時間，依托政府信用，立足自身發展，開發內生資源，整合外部資源，在市場化經營和實現政府戰略意圖之間做到有效平衡，實現社會效益和經濟效益的有機統一，為縣級政府投融資公司轉型發展提供了典型樣本。截至2021年9月末，安東集團總資產、凈資產分別為232億元、102億元，較成立之初分別增長95億元、32億元，年均增長分別29%、24%，資產負債率56%。主營業務收入、凈利潤、上繳稅費分別由2017年的163萬元、0.31億元、0.15億元增加至2020年的21.98億元，2.56億元、1.7億元。安東集團市場化運作、實體化運營、多元化展業成效明顯，成為全縣最大的納稅企業。（一）政府扶持，培育市場主體。一是建章立制，提升運營能力。東至縣明確安東集團作為縣域基礎設施和公共服務設施的融資、建設、運營主體，將原屬政府各有關部門實施的項目全部劃歸安東集團，主管部門在項目建設中只履行監督、指導職能，實現徹底的政企分離。科學設置經營考核指標，從國有資本保值增值率、國有資本收益上繳額、企業信用等級、利潤總額、債務償還履約率、稅收入庫等方面對其進行量化考核。二是增資減負，壯大資本實力。東至縣將政府投資形成的經營性資產、國有山林場、國有湖泊等優質資源劃轉集團公司。同時又授予安東集團工業固廢處理、天然氣配輸和參與城鄉垃圾、城鄉污水等PPP項目特許經營權，進一步充實了集團資產實力。另外，對原平臺公司存量債務進行分類甄別，對重組前的所有公司承擔的政府性債務進行剝離。安東集團后續不再承擔政府融資職能，集團的新增舉債與政府無關。三是選好團隊，激發經營活力。組建時的集團高管層均從縣直部門有相關工作經歷的副科級以上干部中選拔。高管須辭去公職后才能上崗，既符合黨政機關領導干部不得兼職的要求，又讓集團高管從思想上“釜底抽薪，自斷退路”。同時，根據現代企業委托制度，充分授權高管層做好日常經營管理工作。建立與考核掛鉤的薪酬制度，基本年薪由企業按月等額發放，績效薪酬與年度（任期）考核結果掛鉤。（二）企業自強，參與市場競爭。一是完善企業內部治理結構，構建現代企業制度。圍繞“一個體系，兩個系列，三個層級，十一類基礎類”制度體系目標，制定出臺了70多項內部管理制度。成立財務中心、投資管理、資產運營等16個職能機構，現代企業組織架構基本建立。二是根據東至縣資源稟賦，選擇合適產業開展實體化運作。逐步確立了基礎設施建設運營、新興產業投資引領、國有資產保值增值、金融服務四大職能定位，經營領域涉及保安服務、港口服務、旅游開發、環境工程、自來水供應、交通、教育、建筑材料、污水處理、礦業、智慧城市、生態農業、健康產業、新能源、融資擔保等多個行業，擁有全資子公司36家、控股子公司7家、參股公司9家。目前東至縣已成為華東地區最大的襪業產業生產基地，擁有世界先進的全電腦數控襪機1000余臺套，年產量達1億雙。（三）銀行參與，適度融資發展。為了緩解項目建設資金壓力、化解政府存量債務、完成政府戰略目標任務，安東集團自成立以來，按照市場化方式，打通融資渠道，由原來單一依靠銀行貸款，轉變為多元化融資。近三年來，累計通過銀行貸款、融資租賃、非標債融資等方式融通各類資金52億元，其中農發行中長期項目貸款20億元。如農發行支持的東至縣汽車客運中心站及道路工程PPP項目。該項目建設內容包括汽車客運中心站工程、農村道路工程、縣城區路網及市政工程等三個子項，項目建成后，可形成經營性資產12億元，在運營期內每年可獲得PPP合同政府付費款1.1億元，使得安東集團資產實力進一步壯大，形成新的盈利增長點。
三、路徑探討