水權(quán)制度精選(九篇)

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第1篇：水權(quán)制度范文

經(jīng)濟(jì)學(xué)主要研究具有稀缺性的資源如何達(dá)到最佳配置的問題。主流的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)交易活動(dòng)不存在“阻力”，交易費(fèi)用（Trans－actioncost）為零的情況下，研究資源配置在完全的市場(chǎng)制度下如何實(shí)現(xiàn)最優(yōu)均衡。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)顯然和現(xiàn)實(shí)有較大差別，不能解釋長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和制度變革。20世紀(jì)70年代以來(lái)異軍突起的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，是對(duì)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)最重要的挑戰(zhàn)和補(bǔ)充。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度作為主要研究對(duì)象，認(rèn)為制度是社會(huì)中個(gè)人的行為規(guī)則，用于增進(jìn)社會(huì)秩序，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本性要素。由于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中制度是一種稀缺資源，因此制度的變遷和創(chuàng)新問題就成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要內(nèi)容。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷與制度創(chuàng)新理論認(rèn)為，制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過(guò)程，是通過(guò)不斷的制度創(chuàng)新完成的。制度變遷的原因是舊有制度轉(zhuǎn)向新制度變得有利可圖，因此對(duì)新制度產(chǎn)生需求，相應(yīng)地產(chǎn)生新制度供給。從一種制度轉(zhuǎn)向另一種制度，需要付出成本，如果這種變遷的成本小于新制度帶來(lái)的個(gè)人凈收益，則制度變遷才會(huì)發(fā)生。制度變遷相對(duì)可以劃分為強(qiáng)制性變遷和誘敵性變遷。誘致性制度變遷指一群人在響應(yīng)制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)進(jìn)行的自發(fā)性變遷，制度不均衡產(chǎn)生的原因可能包括制度選擇集合的改變、技術(shù)條件變化、制度需求改變或其他制度安排改變。制度變遷因常需要集體行動(dòng)而產(chǎn)生所謂“搭便車”（Freerider）問題，使自發(fā)過(guò)程提供的新制度供給不足，從而使政府法令主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷成為必要。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是人類社會(huì)最基本的制度安排。對(duì)產(chǎn)權(quán)理論深入研究孕育而生的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)，已經(jīng)成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的支柱理論之一。產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際上是為了解決人類社會(huì)中對(duì)稀缺資源爭(zhēng)奪的沖突所確立的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，這些規(guī)則可以是法律、規(guī)制、習(xí)慣或等級(jí)地位。完整的產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，包括：①使用權(quán)，在法律允許的范圍內(nèi)以各種方式使用財(cái)產(chǎn)，包括有權(quán)在物質(zhì)形態(tài)上改變乃至毀壞財(cái)產(chǎn)；②收益權(quán)，即直接從財(cái)產(chǎn)本身或經(jīng)由協(xié)約關(guān)系從別人那里（在財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的條件下）獲取收益；③轉(zhuǎn)讓權(quán)，通過(guò)出租或出售把與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利讓渡給他人。產(chǎn)權(quán)具有可分解性，將產(chǎn)權(quán)區(qū)分為使用、收益、轉(zhuǎn)讓諸權(quán)只是初步分解，其中每一種權(quán)利都可能得到更為具體和細(xì)致的分解，這就使得產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在各種不同的形式，私有產(chǎn)權(quán)（PrivateProperty）和共有產(chǎn)權(quán)（Commonproperty）是產(chǎn)權(quán)安排形式的兩個(gè)極端，大多數(shù)產(chǎn)權(quán)安排處于這兩者之間。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和人類行為激勵(lì)的內(nèi)在聯(lián)系，認(rèn)為不同產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的差異對(duì)資源配置產(chǎn)生重大影響。排他性（Excludability）是產(chǎn)權(quán)的決定性特征，它不僅意味著不讓他人從一項(xiàng)權(quán)利中受益，而且意味著權(quán)利所有者要對(duì)該項(xiàng)權(quán)利使用中的各項(xiàng)成本負(fù)責(zé)。產(chǎn)權(quán)界定的含義是指提高共有產(chǎn)權(quán)的排他性。產(chǎn)權(quán)的界定需要付出成本，可以劃分為排他性成本（Exclusioncost）與內(nèi)部管理成本（Internalgovernancecost）。排他性成本包括界定成本和維護(hù)成本，這里的界定指在物理與價(jià)值形態(tài)上給出產(chǎn)權(quán)的邊界，并使之能夠被有關(guān)交易者乃至社會(huì)識(shí)別和承認(rèn)。產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部管理成本，是指不具有排他性，共同擁有產(chǎn)權(quán)的所有者做出決策、采取行動(dòng)時(shí)所耗費(fèi)的成本。

由于共有產(chǎn)權(quán)使內(nèi)部成員的努力程度普遍降低，共有產(chǎn)權(quán)的有效行使往往有賴于很高的內(nèi)部管理費(fèi)用，降低共有產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部管理費(fèi)用依賴于產(chǎn)權(quán)的排他程度的加強(qiáng)，但相應(yīng)要付出排他性成本，只有當(dāng)新增的排他成本低于所減少的內(nèi)部管理成本時(shí)，排他性程度的加強(qiáng)才是有效率的。也就是說(shuō)，只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定的收益大于產(chǎn)權(quán)界定的成本時(shí)，人們才有動(dòng)力去制訂規(guī)則和界定產(chǎn)權(quán)，因此產(chǎn)權(quán)總是沒有被完全界定的。沒有被完全界定的產(chǎn)權(quán)就會(huì)產(chǎn)生外部性，即產(chǎn)權(quán)行使效率下降帶來(lái)的損失。理論上來(lái)講，產(chǎn)權(quán)沒有完全界定帶來(lái)的成本節(jié)約等于產(chǎn)權(quán)沒有完全界定而帶來(lái)的損失。因此人們會(huì)不斷地界定產(chǎn)權(quán)，直至兩者在邊際上達(dá)到相等，形成暫時(shí)的制度均衡。產(chǎn)權(quán)制度的演變實(shí)際上就是產(chǎn)權(quán)不斷被界定、外部性不斷內(nèi)部化、產(chǎn)權(quán)行使效率不斷提高的過(guò)程，也是產(chǎn)權(quán)制度均衡不斷被打破，產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)制度不斷變遷的過(guò)程。從西方國(guó)家產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史來(lái)看，大體上經(jīng)歷了共有產(chǎn)權(quán)、排他性共有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)三個(gè)階段。但需要指出的是，各種形式的共有產(chǎn)權(quán)在當(dāng)代西方國(guó)家都不同程度存在，任何國(guó)家從未建立起純粹的私有產(chǎn)權(quán)制度。

二、我國(guó)水資源的共有產(chǎn)權(quán)制度安排

從人類歷史上看，資源稀缺的出現(xiàn)和加劇以及相伴隨的相對(duì)價(jià)格提高，是產(chǎn)權(quán)制度出現(xiàn)的基本原因。在自然資源相對(duì)充裕時(shí)，對(duì)這些資源設(shè)置產(chǎn)權(quán)的成本超過(guò)了潛在的收益，自然資源往往被當(dāng)作公共財(cái)產(chǎn)使用。當(dāng)人口相對(duì)于穩(wěn)定的資源數(shù)量增長(zhǎng)時(shí)，人們之間的競(jìng)爭(zhēng)趨于尖銳，一旦資源稀缺達(dá)到導(dǎo)致人們相互對(duì)抗的水平，產(chǎn)權(quán)制度的出現(xiàn)便不可避免。當(dāng)水資源相對(duì)并不稀缺之時(shí)，設(shè)置水權(quán)的收益不高，水資源處于開放利用狀態(tài)，這反過(guò)來(lái)助長(zhǎng)了水資源的粗放利用，加速了水資源稀缺的出現(xiàn)，而資源稀缺的日益顯現(xiàn)，又客觀上提出了設(shè)置水權(quán)制度的需求，以遏制資源利用的快速增長(zhǎng)，優(yōu)化配置稀缺水資源。

由于水資源復(fù)雜的自然和經(jīng)濟(jì)屬性，界定水權(quán)的排他性成本很高，共有產(chǎn)權(quán)是成本相對(duì)節(jié)約的產(chǎn)權(quán)制度安排。共有水權(quán)的含義是水資源被某一特定群體共同擁有，但區(qū)別于開放利用的公共財(cái)產(chǎn)，群體內(nèi)存在某種資源利用的規(guī)則，并設(shè)立公共管理機(jī)構(gòu)對(duì)資源實(shí)施權(quán)屬管理。節(jié)約排他性成本的相應(yīng)代價(jià)是要付出較高的內(nèi)部管理成本。依據(jù)處于支配地位的水權(quán)行使主體的差異，可以進(jìn)一步將共有水權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃分為四種形式。全民所有、中央政府直接管理的水權(quán)稱為國(guó)有水權(quán)（Civilpropertyrights），流域各地區(qū)共同擁有、委托流域管理機(jī)構(gòu)管理的水權(quán)稱為流域水權(quán)（Basinpropertyrights），流域內(nèi)各地區(qū)分別擁有、地方政府管理的水權(quán)稱為區(qū)域水權(quán)（RegionalPropertyrights），區(qū)域內(nèi)組織或社團(tuán)擁有的水權(quán)稱為集體水權(quán)（CollectivePropertyrights），當(dāng)然和國(guó)有水權(quán)對(duì)應(yīng)的另一個(gè)極端是私有水權(quán)。顯然私有水權(quán)的排他性最強(qiáng)，而國(guó)有水權(quán)的排他性最弱。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，總體來(lái)看，由于水資源相對(duì)不稀缺，水資源的利用處于開放狀態(tài)，主要受開發(fā)能力和取用成本制約，基本上不存在用水競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)配給問題，是一種“開放可獲取資源”（Open－accessresource），可以認(rèn)為不存在正式的產(chǎn)權(quán)制度安排。改革開放之后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，水資源的利用是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù)，水資源利用基本上仍處于開放狀態(tài)，排他性很弱，用水呈現(xiàn)粗放增長(zhǎng)，水資源開始成為稀缺性的經(jīng)濟(jì)資源，用水競(jìng)爭(zhēng)性日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為區(qū)域間水事沖突日益增多。這一時(shí)期，水資源產(chǎn)權(quán)制度因資源稀缺而成為必要。一系列水資源管理制度從20世紀(jì)80年代后期，特別是1988年《水法》頒布之后開始付諸實(shí)施。這些制度包括水長(zhǎng)期供求計(jì)劃制度、水資源的宏觀調(diào)配制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、水事糾紛協(xié)調(diào)制度等，實(shí)際上可以視為一整套產(chǎn)權(quán)制度安排。

從這套產(chǎn)權(quán)制度安排來(lái)看水資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，我國(guó)水資源產(chǎn)權(quán)安排整體上屬于國(guó)有水權(quán)制度，這成為中央政府在流域間調(diào)配水資源的依據(jù)。由于大多數(shù)流域不涉及跨區(qū)域調(diào)水問題，流域內(nèi)水資源的國(guó)有水權(quán)等同于流域水權(quán)，為流域上下游全體人口共同擁有，在大的江河流域一般設(shè)有專門的流域管理機(jī)構(gòu)來(lái)管理。由于上下游對(duì)流域水權(quán)的爭(zhēng)奪日益激烈，對(duì)流域各地區(qū)用水權(quán)利做出界定在很多流域成為必要，水資源的宏觀調(diào)配制度實(shí)際上就是將流域水權(quán)分割為區(qū)域水權(quán)。在地方行政區(qū)域內(nèi)，由于地方政府不僅是水權(quán)權(quán)屬的管理者，而且也是區(qū)域內(nèi)水公共事務(wù)的提供者，地方政府直接行使一部分區(qū)域水權(quán)，提供城市供水和鄉(xiāng)村灌溉，另一部分用水權(quán)則通過(guò)發(fā)放許可證的形式賦予取水戶，這就是取水許可制度，實(shí)質(zhì)上是把一部分區(qū)域水權(quán)分割為集體水權(quán)。

這里所說(shuō)的流域水權(quán)、區(qū)域水權(quán)和集體水權(quán)，并不是完整意義上的產(chǎn)權(quán)，排他性較弱，只具有一定的使用權(quán)和收益權(quán)，且不具有轉(zhuǎn)讓權(quán)。這些不同形式的共有水權(quán)，其界定、維護(hù)和轉(zhuǎn)移都是基于行政手段的，比如區(qū)域水權(quán)常得不到尊重，流域上下游水事沖突仍主要依賴于上級(jí)行政協(xié)調(diào)；取水許可制度賦予的集體水權(quán)，被納入計(jì)劃用水管理，其使用不具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性；而水權(quán)的轉(zhuǎn)移都是通過(guò)行政命令被指令劃撥。

以上考察顯示，經(jīng)過(guò)建國(guó)之后特別是改革20年來(lái)的水管理制度演變，我國(guó)目前已經(jīng)形成了一套基于行政手段的共有水權(quán)制度，雖然十幾年來(lái)實(shí)施的一系列管理制度使水權(quán)的排他性有所提高，但是水權(quán)的外部性還較高，水權(quán)行使效率還較低，也就是我們目前所說(shuō)的“水權(quán)模糊”現(xiàn)象還很嚴(yán)重。水權(quán)模糊在一定的歷史條件下是一種合理的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，主要是由于清晰界定水權(quán)的成本較高，采用模糊水權(quán)的方法可以節(jié)約排他性成本。行政手段正是宏觀環(huán)境下成本節(jié)約的現(xiàn)實(shí)制度選擇，而產(chǎn)權(quán)模糊是行政配水制度的基礎(chǔ)。當(dāng)前的水權(quán)制度安排是水權(quán)模糊帶來(lái)的內(nèi)部管理費(fèi)用和用水效率損失與行政配水所帶來(lái)的成本節(jié)約之間的均衡。

三、水權(quán)制度變遷的動(dòng)因

前不久發(fā)生的國(guó)內(nèi)首例跨城市水權(quán)交易—東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易事件，在全社會(huì)引起很大反響。我們研究認(rèn)為，這個(gè)事件打破了行政手段壟斷水權(quán)分配的傳統(tǒng)，標(biāo)志著我國(guó)水權(quán)市場(chǎng)的正式誕生，實(shí)際上也是水權(quán)制度變革的先聲。通過(guò)對(duì)東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易的進(jìn)一步考察，可以揭示制度變革的深層動(dòng)因。

東陽(yáng)市和義烏市處在一條江的上下游，義烏江的水權(quán)理論上為流域水權(quán)，為河流上下游各地區(qū)共享，但實(shí)際上由于模錦水庫(kù)位于東陽(yáng)境內(nèi)，橫錦水庫(kù)中水資源的使用權(quán)和收益權(quán)事實(shí)上為東陽(yáng)占有，或者說(shuō)橫錦水庫(kù)的水資源產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是不完全排他的區(qū)域水權(quán)。義烏若要獲取這部分水資源的使用權(quán)，在目前基于行政手段的共有水權(quán)制度安排下，可以有兩種選擇。第一種是要求東陽(yáng)向下游放水。事實(shí)上，在過(guò)去的干旱季節(jié)里，東陽(yáng)也曾多次開閘放水，無(wú)償支援義烏用水。但是一次次的緊急求水，使義烏深刻認(rèn)識(shí)到，這種靠上級(jí)行政協(xié)調(diào)方法階段性、無(wú)償性的調(diào)水，既不可靠，也不長(zhǎng)久。加之河道污染，河道提水主要供農(nóng)業(yè)灌溉，而義烏主要是亟待擴(kuò)大城市供水，于是跨區(qū)域調(diào)用橫錦水庫(kù)的優(yōu)質(zhì)水成為首選。于是義烏還可以選擇第二種方式，就是請(qǐng)求上級(jí)安排橫錦水庫(kù)到義烏的調(diào)水工程。

傳統(tǒng)的跨區(qū)域調(diào)水方式最大的吸引力在于，調(diào)水工程由中央財(cái)政或者上級(jí)財(cái)政投錢，地方幾乎是無(wú)條件受益。但這種依靠行政協(xié)調(diào)的方式往往耗時(shí)耗力，周期較長(zhǎng)，特別是由于對(duì)調(diào)出方缺少利益補(bǔ)償，調(diào)水各方較難達(dá)成一致。而在水權(quán)交易發(fā)生的浙江省，國(guó)家財(cái)政投資的前提并不具備。浙江省地方的水利工程以地方投入為主，省級(jí)和國(guó)家補(bǔ)貼非常少。義烏市的水利工程基本上靠自籌自建，1997年投入使用的八都水庫(kù)就是利用“五自”辦法興建，總投資1.8億元，上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼只占10％。義烏市自身?yè)碛泻軓?qiáng)財(cái)政能力和投資能力，具有購(gòu)買水權(quán)的能力。按照轉(zhuǎn)讓協(xié)議規(guī)定，2億元水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)分5年付清，平均每年4千萬(wàn)元，僅占1999年財(cái)政總收入的4.5％，整個(gè)供水工程耗資7億元，平均年投資1.4億元，僅占1999年社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的4.6％。義烏如果選擇伸手向上級(jí)一等二靠三要的話，一來(lái)資時(shí)，協(xié)調(diào)周期很長(zhǎng)，義烏城市供水等不及，二來(lái)費(fèi)力，上級(jí)補(bǔ)貼的錢很少，得不償失。于是義烏“明智”地選擇了自主解決，主動(dòng)與東陽(yáng)平等協(xié)商。

由此可見，在東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易事件中，義烏之所以沒有選擇向上級(jí)要水，而是選擇了購(gòu)買水權(quán)，乃是買水的收益遠(yuǎn)大于要水的成本。義烏買水的成本是失去上級(jí)微不足道的財(cái)政補(bǔ)貼，而且獲得補(bǔ)貼的機(jī)會(huì)成本還很高，而收益則是及時(shí)解決制約城市發(fā)展的瓶頸問題。而對(duì)于東陽(yáng)來(lái)說(shuō)，指令劃撥境內(nèi)水資源對(duì)自身幾乎沒有收益，而賣水則可以盤活水利資產(chǎn)，收益豐厚。由于交易雙方選擇新規(guī)則都有利可圖，故而制度變遷不可避免。

從一種制度轉(zhuǎn)向另一種制度，這說(shuō)明新制度的運(yùn)行成本小于舊制度的運(yùn)行成本，或者說(shuō)，從舊制度轉(zhuǎn)向新制度有利可圖。通過(guò)考察水權(quán)交易發(fā)生的外部環(huán)境，我們發(fā)現(xiàn)水權(quán)交易之所以率先在浙江發(fā)生，乃是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的社會(huì)環(huán)境中，利用行政手段轉(zhuǎn)移水權(quán)的成本較高，而利用市場(chǎng)手段的成本卻較低，東陽(yáng)和義烏的特殊伙伴關(guān)系進(jìn)一步降低了交易成本。這是制度變遷得以發(fā)生的重要條件。

四、水權(quán)制度變遷的路徑

東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易作為新生事物，具體做法中還有一些值得商榷之處，其模式也并非其他地方可以照搬照抄，但這個(gè)事件無(wú)疑代表了一個(gè)方向，就是引入水權(quán)、水市場(chǎng)優(yōu)化水資源配置大有可為。作為水權(quán)市場(chǎng)初露端倪的標(biāo)志，這個(gè)事件揭示出的具有普遍意義的結(jié)論是，隨著缺水的日益加劇，水權(quán)模糊的代價(jià)越來(lái)越大，基于行政手段的共有水權(quán)制度的運(yùn)行成本越來(lái)越高。這主要有三方面的原因：其一，隨著市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，地方利益主體地位日益強(qiáng)化，上級(jí)監(jiān)督地方政府的難度越來(lái)越大，行政命令越來(lái)越難以得到有效落實(shí)，即所謂的“體制失效”，其實(shí)是現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的失效；其二，政府顯然沒有能力處理繁雜的資產(chǎn)有用性信息，利用行政手段配置水權(quán)已經(jīng)“力不從心”，制度運(yùn)行的機(jī)會(huì)成本不斷增高；其三，水權(quán)界定和維護(hù)的成本在降低，建立產(chǎn)權(quán)排他性的收益在提高，加之市場(chǎng)化改革在不斷降低產(chǎn)權(quán)交易的成本，引入市場(chǎng)機(jī)制的預(yù)期收益在不斷增大。

一方面是內(nèi)部管理成本在提高，現(xiàn)有制度的運(yùn)行成本越來(lái)越高，另一方面是排他性成本在降低，進(jìn)一步界定產(chǎn)權(quán)的收益在提高，結(jié)果將是現(xiàn)有制度均衡被打破。由此從整體上可以預(yù)言，現(xiàn)有水權(quán)制度變遷的方向是進(jìn)一步提高水權(quán)的排他性，也就是所謂的明晰水權(quán)。水權(quán)交易事件中，義烏承認(rèn)了東陽(yáng)擁有橫錦水庫(kù)水資源的轉(zhuǎn)讓權(quán)，這是雙方市場(chǎng)交易的前提，也成為此事最大爭(zhēng)議之處。人們不禁要問，既然產(chǎn)權(quán)沒有清晰界定，如何進(jìn)行交易？這其實(shí)是暴露了水權(quán)模糊的問題。類似的水權(quán)模糊在大部分地區(qū)導(dǎo)致的卻是水事糾紛，市場(chǎng)合作根本無(wú)從談起。這形象地說(shuō)明，要形成市場(chǎng)，就要明晰產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)不明晰，就難以形成市場(chǎng)，而只要明晰產(chǎn)權(quán)，自然會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)動(dòng)力。明晰水權(quán)的含義是界定水資源的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，賦予這些權(quán)利更為明確的主體。但明晰產(chǎn)權(quán)是要付出成本的，水權(quán)明晰的程度與一定的社會(huì)條件相適應(yīng)，一定程度的產(chǎn)權(quán)模糊可能不僅是合理的，甚至整體是有效率的。由于水資源產(chǎn)權(quán)的完全界定（即建立私有水權(quán)制度）的成本高昂，水權(quán)結(jié)構(gòu)的主體形式仍將是共有產(chǎn)權(quán)，但其內(nèi)部的排他性可以不斷提高，國(guó)有水權(quán)和流域水權(quán)可以更多地分割為區(qū)域水權(quán)和集體水權(quán)，水權(quán)主體也可以多元化，包括各級(jí)政府、組織、企業(yè)、用水大戶甚至個(gè)人。

第2篇：水權(quán)制度范文

關(guān)鍵詞：水權(quán)；灌溉水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓；實(shí)施保障

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）24-0037-02

一、水權(quán)與灌溉水權(quán)

灌溉水權(quán)是水權(quán)的一種。在談灌溉水權(quán)以前，應(yīng)該對(duì)灌溉水權(quán)做一個(gè)討論。灌溉是水資源多種用途的一種，因灌溉而引發(fā)的水權(quán)不但具有水權(quán)的一般屬性，同時(shí)也存在特有的屬性。在我國(guó)，灌溉水權(quán)不可能是一個(gè)完整的權(quán)力，其剩余索取權(quán)也是不確定的?？梢哉f(shuō)，在法律上，灌溉水權(quán)屬于國(guó)家；以農(nóng)戶為代表的經(jīng)濟(jì)主體具有它的使用權(quán)，也就事實(shí)上占有了這種權(quán)利。同時(shí)，我國(guó)是以公有制為基礎(chǔ)的國(guó)家，也是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)?，F(xiàn)階段，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入是亟待解決的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。各級(jí)政府都有對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持和補(bǔ)貼，作為糧食生產(chǎn)要素投入之一的水，就不能簡(jiǎn)單地等同于一般要素市場(chǎng)上的商品，灌溉用水相關(guān)的權(quán)利也不能等同于一般的水權(quán)，灌溉水權(quán)的取得和轉(zhuǎn)讓必然受到一定的制約。

那么，到底有沒有必要單獨(dú)提出灌溉水權(quán)？灌溉水權(quán)的界定和轉(zhuǎn)讓，是否需要一套獨(dú)立的機(jī)制？

二、灌溉水權(quán)的界定

拋開歷史的因素，水權(quán)的界定，是國(guó)家對(duì)其地域范圍內(nèi)的水資源的第一次分配。而轉(zhuǎn)讓是水資源的第二次分配，是對(duì)初次分配的補(bǔ)充和完善，力求實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。只有初次灌溉水權(quán)的明晰界定，才能談其轉(zhuǎn)讓。

有關(guān)水的法律、法規(guī)和行政條文中，以灌溉為用途的水的取得，一般沒有要求用水者申請(qǐng)取水權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，在水量相對(duì)豐富的地區(qū)，農(nóng)戶自由地依靠當(dāng)?shù)睾恿骱偷叵滤M(jìn)行灌溉；水量較少的地區(qū)，一般依靠當(dāng)?shù)厮块T或集體所修的灌溉設(shè)施取水灌溉。前者灌溉用水的取得，基本依靠就近原則，水資源不稀缺，其配置結(jié)果和灌溉水權(quán)的界定沒有多大聯(lián)系；后者灌溉用水的取得，往往就形成此處討論的灌溉水權(quán)，其水權(quán)的界定，影響著水資源配置的最終結(jié)果。可見，灌溉水權(quán)取得是依法占有，還是歷史形成的事實(shí)占有，未有明確的制度基礎(chǔ)。

如果灌溉水權(quán)要引入市場(chǎng)，進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，那么如何取得灌溉水權(quán)，應(yīng)該有一個(gè)明確的制度基礎(chǔ)。尤其是如果在不同行業(yè)間轉(zhuǎn)讓時(shí)，灌溉水權(quán)和其他用途水權(quán)應(yīng)該在相同的平臺(tái)上取得。

三、灌溉水權(quán)的轉(zhuǎn)讓

灌溉用水水權(quán)轉(zhuǎn)讓，是整個(gè)水權(quán)權(quán)利束的轉(zhuǎn)讓，還是其某項(xiàng)或某幾項(xiàng)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，比如使用權(quán)、收益權(quán)？我國(guó)灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)該是除了所有權(quán)以外的其他項(xiàng)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓。

我國(guó)從古至今，都比較重視水資源的分配，出現(xiàn)過(guò)“水冊(cè)制”等用水制度。明清時(shí)期也有過(guò)灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓的記錄，在甘肅、內(nèi)蒙等地區(qū)有過(guò)同灌溉用水相關(guān)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?？傮w來(lái)說(shuō)，只是嘗試，并未能推廣和興起。有學(xué)者指出，甘肅張掖某村的灌溉用水轉(zhuǎn)讓有其制度基礎(chǔ)。與其周圍其他村相比，當(dāng)?shù)赜兴较罗D(zhuǎn)讓的歷史案例，因此對(duì)村民來(lái)說(shuō)，有這樣的觀念和習(xí)慣，為試點(diǎn)時(shí)期的灌溉用水轉(zhuǎn)讓奠定了一種非正式的制度基礎(chǔ)。而內(nèi)蒙的灌溉用水轉(zhuǎn)讓，是在農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門之間轉(zhuǎn)讓，電廠修節(jié)水灌溉設(shè)施，節(jié)約的水被電廠使用。從這一點(diǎn)來(lái)看，符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，資源總是從低附加值產(chǎn)業(yè)流向高附加值產(chǎn)業(yè)，這也正是資源配置效率的體現(xiàn)。但是，可利用的水資源是有限的，人口增加，必然產(chǎn)生糧食壓力，農(nóng)業(yè)就有可能擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，那時(shí)的投入要素――水，從何而來(lái)？而且，灌溉用水和工業(yè)用水的取得不一樣，所付出的成本也不一樣。灌溉用水的取得相對(duì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶所付成本低一些，本來(lái)就存在利潤(rùn)空間，不是資源的有效配置。

（一）灌溉水權(quán)的主體

在我國(guó)，灌溉水權(quán)的主體，涉及三個(gè)層面：國(guó)家、相關(guān)水利部門、用戶（農(nóng)戶、企業(yè)等）?，F(xiàn)階段，灌溉水權(quán)，一般是界定給農(nóng)戶，但是與水權(quán)權(quán)利配套的義務(wù)卻由水利部門或者集體承擔(dān)。這樣的水權(quán)是不完整的，不完整的水權(quán)其所能支配的水資源質(zhì)量就會(huì)受到影響。灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓的最終目的，是實(shí)現(xiàn)水資源的有效配置和保護(hù)。若掌握權(quán)利的一方?jīng)]有義務(wù)和責(zé)任保護(hù)資源，其權(quán)利的取得也未能反映資源的真實(shí)價(jià)值，那么，必然會(huì)加速資源的質(zhì)量下降和枯竭。因此，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體應(yīng)該具有對(duì)等的權(quán)利和義務(wù)。若以農(nóng)戶為主體分配灌溉水權(quán)，必然有許許多多的主體，如果市場(chǎng)不健全，其轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的談判、合作和監(jiān)督成本必然較高。成本偏高，以轉(zhuǎn)讓為途徑的水權(quán)再分配的可行性就存在質(zhì)疑。同時(shí)，水資源具有一定公共品性質(zhì)，極有可能出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象，水資源存在污染和枯竭的風(fēng)險(xiǎn)。若以水利部門為主體分配灌溉水權(quán)，但區(qū)別于以往的行政單位，其事務(wù)僅僅是管理所擁有的水資源的使用和保護(hù)。而農(nóng)戶即使取得灌溉水權(quán)，也是短期限的，可作為單純的水資源使用者考慮。那么是否可以考慮，在農(nóng)戶層面形成的是水消費(fèi)市場(chǎng)，類似于城鎮(zhèn)用水的水消費(fèi)市場(chǎng)，或者就是期限較短的一種有限制的水權(quán)市場(chǎng)？

（二）跨區(qū)域的灌溉水權(quán)

由于水的流動(dòng)性，流域具有地理特征；但其使用和管理又具有行政特征，地理特征和行政特征往往是相互沖突的。可以考慮跨流域的高一級(jí)的部門對(duì)流域的水資源先做一個(gè)分配，在流域內(nèi)的各行政區(qū)內(nèi)下一級(jí)相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)水資源的二次分配――轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，可以讓社會(huì)團(tuán)體參加，比如環(huán)保組織之類的，為了達(dá)到節(jié)約用水的目的，它們也能購(gòu)買水權(quán)，并儲(chǔ)藏起來(lái)，減少流通中的水資源量，促使相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體更有效地利用資源。

（三）灌溉水權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍

如果灌溉水權(quán)的轉(zhuǎn)讓不加以約束，作為灌溉用途的水資源，極有可能從農(nóng)業(yè)流向其他產(chǎn)業(yè)。水資源的總量是有限的，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)、擴(kuò)大規(guī)模就會(huì)受限。無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，無(wú)工不富。水資源如果在農(nóng)業(yè)的配置量大，并且閑置了，就大大減低了資源的使用效率。因此，為了實(shí)現(xiàn)資源的配置效率，灌溉用水可以在不同邊際產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)中轉(zhuǎn)讓，但其前提是在同等條件下，灌溉用途的主體優(yōu)先獲得所轉(zhuǎn)讓的水權(quán)。

（四）灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓的年限

灌溉水權(quán)所包含的年限長(zhǎng)短，對(duì)水資源的利用和保護(hù)效率有根本的影響。我國(guó)水資源是全民所有或者集體所有，灌溉水權(quán)的主體，只有享有權(quán)利的年限較長(zhǎng)，才無(wú)后顧之憂，才會(huì)想著優(yōu)化配置水資源，而不是竭盡所能地在短期內(nèi)利用水資源。

（五）灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓的定價(jià)

水權(quán)的轉(zhuǎn)讓最好能反映水資源的機(jī)會(huì)成本，即是在轉(zhuǎn)讓年限內(nèi)，所能帶來(lái)的最大效益。但是灌溉用水比較特殊，如果灌溉用水真實(shí)地反映水資源的價(jià)值，必然加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生其他一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題。但如果還是沿用現(xiàn)在低價(jià)的方式，必然不能有效配置和保護(hù)水資源。在水利部門層面灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)該真實(shí)地反映水資源的機(jī)會(huì)成本以及保護(hù)成本。而在農(nóng)戶層面，與其在要素投入時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼，不如取消補(bǔ)貼，真實(shí)反映要素價(jià)值，讓農(nóng)戶形成節(jié)水的意識(shí)，在農(nóng)產(chǎn)品銷售時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼，這同時(shí)也能緩減水利部門的壓力。在國(guó)家財(cái)政方面，只是同樣的轉(zhuǎn)移支付由初期變?yōu)槟┒恕?/p>

（六）灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易成本

灌溉水權(quán)的轉(zhuǎn)讓涉及談判成本、合作成本和監(jiān)督成本。如果交易成本過(guò)高，那么通過(guò)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)水資源再配置的效率就會(huì)受到質(zhì)疑。如何建立有規(guī)模的、運(yùn)營(yíng)良好的市場(chǎng)，是降低交易成本的前提。灌溉水權(quán)主體，比較明確地知道自己可以在哪里交易、與誰(shuí)交易、如何交易，才能形成有效的水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。不然交易雙方難以發(fā)現(xiàn)，或者難以交易，產(chǎn)生巨大的交易成本，灌溉水權(quán)的轉(zhuǎn)讓就難以實(shí)現(xiàn)。

四、灌溉水權(quán)實(shí)施的保障

制度的安排和實(shí)施，無(wú)論是正式的，還是非正式的，都影響著既有利益格局的劃分。灌溉用水水權(quán)的界定和轉(zhuǎn)讓機(jī)制的建立，也是如此。無(wú)論是農(nóng)戶，還是水利部門，以及其他相關(guān)主體，在此過(guò)程中都會(huì)存在利益的得失。同時(shí)，制度的路徑依賴，也會(huì)影響灌溉水權(quán)安排的實(shí)施。為了保證灌溉水權(quán)的實(shí)施，可以從制度保障和技術(shù)保障兩方面入手。

（一）制度保障

灌溉水權(quán)的界定和轉(zhuǎn)讓要有制度基礎(chǔ)，包括正式制度和非正式制度。正式制度指主體取得權(quán)利有制度可循，有制度可以保障，需要國(guó)家制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和行政條文，并在在國(guó)家引導(dǎo)下和權(quán)利主體自發(fā)下，形成一系列的市場(chǎng)交往規(guī)則。同時(shí)，灌溉水權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓的執(zhí)行過(guò)程有規(guī)范、科學(xué)的行政管理制度。非正式制度主要指習(xí)俗、習(xí)慣、行為規(guī)范等。資源的有效利用，最終依靠的是相關(guān)非正式制度的形成，比如人人都有節(jié)水意識(shí)，人人都有減少負(fù)外部性的意識(shí)，人人都不會(huì)搭便車。但在初期，只能通過(guò)一系列強(qiáng)制性的正式制度實(shí)現(xiàn)。

（二）技術(shù)保障

灌溉水權(quán)制度安排的有效實(shí)施離不開相關(guān)技術(shù)支持。水檢測(cè)監(jiān)測(cè)技術(shù)的發(fā)展，有利于對(duì)水量和水質(zhì)的清楚認(rèn)識(shí)，才能更準(zhǔn)確地對(duì)水資源進(jìn)行分配、轉(zhuǎn)讓。信息技術(shù)的發(fā)展，有助于灌溉用水的統(tǒng)計(jì)、合理分配，有助于灌溉水權(quán)交易雙方搜尋相關(guān)信息。

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第3篇：水權(quán)制度范文

摘要 水資源作為一種公共資源，由于其產(chǎn)權(quán)制度的不明晰，導(dǎo)致水資源的利用效率低下，污染和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，水環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，水

>> 甘肅省水資源水權(quán)制度建設(shè)研究 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記研究綜述 集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證中的權(quán)屬調(diào)查 推進(jìn)水權(quán)水價(jià)改革 加強(qiáng)水資源管理 淺議房屋權(quán)屬登記管理制度的完善 《地下水資源管理》課程教學(xué)改革探索 房屋權(quán)屬登記檔案信息化管理研究 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的困境及制度完善 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記制度分析 亭下水庫(kù)水資源管理現(xiàn)狀分析及保護(hù)對(duì)策研究 浮動(dòng)抵押權(quán)登記制度研究 博弈視角下水資源管理途徑探析 地下水資源的保護(hù)和管理分析 地下水資源管理對(duì)策初探 地下水資源管理與保護(hù) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證技術(shù)路線及實(shí)施研究 對(duì)地下水資源開發(fā)的研究 基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)下水資源發(fā)展模式研究 地下水資源研究現(xiàn)狀及展望 中國(guó)水資源管理體制改革研究 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：.[YU Wenjing.China will launch a water rights pilot in seven provinces[EB/OL]. Xinhuanet， 2014-7-23[2016-5-25].http：///fortune/2014-07/23/c_1111768673.htm.]

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第4篇：水權(quán)制度范文

【關(guān)鍵詞】水權(quán)思想 用水制度 水利 優(yōu)先權(quán)思想

一、奴隸制度下的水權(quán)思想及內(nèi)容

原始公社中社會(huì)的基本單位是以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的氏族，沒有國(guó)家和法律。世代相傳下來(lái)的習(xí)慣就成為人們?cè)谏a(chǎn)和生活中的行為規(guī)則。習(xí)慣具有普遍的約束力，如果出現(xiàn)違背習(xí)慣的行為就要受到公眾的譴責(zé)和懲罰，在使用水時(shí)也是如此。夏王朝時(shí)期產(chǎn)生了《禹刑》，里面包含了水事的內(nèi)容。統(tǒng)治者通過(guò)治水而逐步達(dá)到權(quán)利集中的目的，出現(xiàn)“禹朝諸侯之君會(huì)稽之上，防風(fēng)之君后至，而禹斬之”。由于是按水系來(lái)劃分行政區(qū)域，所以大禹“平治水土，定千人百圖”，水與政權(quán)緊密連在一起。

二、封建制度下的水權(quán)思想及內(nèi)容

這一時(shí)期是我國(guó)封建社會(huì)建立、發(fā)展的時(shí)期，至此正式的水權(quán)制度已有所體現(xiàn)，但總體看來(lái)是較為零碎的、尚未形成完整的體系。中國(guó)第一個(gè)封建大一統(tǒng)的國(guó)家—秦朝，他強(qiáng)調(diào)用法律手段治理國(guó)家，秦，明法度、定律令、推行重農(nóng)政策，因此秦法律中對(duì)農(nóng)田水利、水旱災(zāi)害都有充分的反映。例如，在農(nóng)田水利方面，已出土的秦墓竹簡(jiǎn)《秦律十八種》中的“田律”規(guī)定：“春二月，毋敢伐材木山及壅堤水”。這反映了當(dāng)時(shí)人們已認(rèn)識(shí)到自然環(huán)境的保護(hù)與人們生存之間的重大關(guān)系。

西漢時(shí)期的重要成就就是制定了我國(guó)最早的農(nóng)田灌溉用水制度。據(jù)《漢書·倪寬傳》記載，漢武帝元鼎年間，倪寬在六輔渠的管理運(yùn)用方面首次制定了灌溉用水制度，“定水令，以廣溉田”。這標(biāo)志著水利成文法規(guī)的正式產(chǎn)生，水權(quán)的有關(guān)內(nèi)容也從習(xí)慣準(zhǔn)則正式成為約束人們用水的法規(guī)。

北魏時(shí)，刁雍在前人的基礎(chǔ)上，在河套地區(qū)制定了新的灌水制度，“一旬之間則水一遍，水凡四溉，谷得成實(shí)”。聯(lián)系到作物生長(zhǎng)計(jì)劃來(lái)制定灌水計(jì)劃，突破了西漢時(shí)期用“水門”的純技術(shù)方法，而通過(guò)制度措施來(lái)節(jié)約用水。西晉初年，杜預(yù)修浚召信臣舊渠時(shí)，曾“分疆刊石，使有定分”，這也類似于“均水約束”的規(guī)章，告誡人們節(jié)約用水、提高了管理水平。

唐朝是我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)蓬勃發(fā)展的時(shí)期。水權(quán)在漢代的基礎(chǔ)上有進(jìn)一步發(fā)展，唐朝制定了用水管理的詳細(xì)辦法，其中涉及到更多的有關(guān)水權(quán)的內(nèi)容。再用水部門的關(guān)系協(xié)調(diào)及用水次序上，唐代已有專門的條款規(guī)定，《水部式》殘卷中有詳細(xì)的介紹。在唐代航運(yùn)—灌溉—碾硙的用水次序，正是水權(quán)中優(yōu)先權(quán)思想的明確反映。

宋朝的水利建設(shè)盛極一時(shí)，同時(shí)各類水利工程已經(jīng)有明確的歲修制度，灌溉工程已有用水管理辦法。公元1069年頒布的《農(nóng)田水利約束》是由中央政府頒布的農(nóng)田水利政策，它側(cè)重于鼓勵(lì)興辦農(nóng)田水利，將“灌溉之利，農(nóng)事大本”的原則用法令形式確定下來(lái)，將興辦水利列為政府官員考核的重要內(nèi)容，“自是四方爭(zhēng)言農(nóng)田水利”。

元朝其統(tǒng)一的封建政權(quán)是在長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)中建立起來(lái)的，戰(zhàn)爭(zhēng)致使“民無(wú)遺類，地盡拋荒”。為恢復(fù)遭到嚴(yán)重破壞的水利事業(yè)，元朝前期采取了一些有利于水利和農(nóng)業(yè)發(fā)展的措施。其《農(nóng)桑摘要》、《農(nóng)桑之制》中的政策法規(guī)，較前代更為明確、周詳，它明確指出在別無(wú)違礙的前提下，老百姓有通過(guò)自行引河取水、鑿井取水以及鑿地蓄水等方法使用水和獲取收益的權(quán)利，同時(shí)政府還保證其權(quán)利的執(zhí)行或型經(jīng)濟(jì)上給予扶持使其得以實(shí)現(xiàn)。到了秋收之后，對(duì)用水的農(nóng)戶進(jìn)行實(shí)際驗(yàn)收來(lái)合理確定納稅份額。這種由民自行用水，然后根據(jù)用水家戶的收成情況確定稅收的方式，顯然蘊(yùn)藏著計(jì)算水價(jià)值的內(nèi)涵，是重視水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的思想萌芽。

明代初年即重視水利，“太祖詔所在有司，民以水利條上者，即陳奏”。明代還提出了水利綜合利用的原則，據(jù)《明史·職官志》所記：“碾碓者不得與灌田者爭(zhēng)利，灌田者不得與轉(zhuǎn)漕爭(zhēng)利”。這是繼唐代以來(lái)，第二個(gè)明確規(guī)定用水次序的朝代。

三、民國(guó)時(shí)期水權(quán)概況

近代，西方先進(jìn)國(guó)家紛紛制定國(guó)家水利法規(guī)及與之配套的水利管理各項(xiàng)專業(yè)規(guī)章制度，開始實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)水資源全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用與保護(hù)相結(jié)合的水資源國(guó)有化管理政策。受西方影響，為改善當(dāng)時(shí)我國(guó)受災(zāi)后的水利事業(yè)和解決日益嚴(yán)重的水利糾紛，水利界的有識(shí)之士奮斗多年，終于在1942年頒布了中國(guó)近代第一部《水利法》，以后又有相應(yīng)的專業(yè)水利管理規(guī)章制度相繼修訂，與之配套?！端ā分袑?duì)用水次序也很重視，第十五條中規(guī)定取得水權(quán)的用水工程須遵守的用水次序是：“用水標(biāo)的之順序如下：（一）家用及公共給水；（二）農(nóng)田用水；（三）工業(yè)用水；（四）水運(yùn)；（五）其他用途。前項(xiàng)順序，省市主管機(jī)關(guān)對(duì)于某一水道，得酌量地方情節(jié)形式，懇請(qǐng)中央主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)就更之?！泵駠?guó)時(shí)期的用水順序和歷史上許多時(shí)期的用水順序有相似之處，但它更具有時(shí)代特點(diǎn)。明確用水順序權(quán)能起到減少用水中的糾紛、節(jié)約用水的作用，是對(duì)水權(quán)界定的補(bǔ)充。水的所有權(quán)是國(guó)家所有，即公共水權(quán)制度，但使用權(quán)的取得采取申請(qǐng)登記制度。民國(guó)的水權(quán)既具有該時(shí)代的特點(diǎn)，又繼承了傳統(tǒng)，借鑒了西方水權(quán)觀念，因此，它具有一定的合理性，把水資源利用的法制化進(jìn)程推進(jìn)了一大步。

參考文獻(xiàn)：

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[3]梁麗.中國(guó)歷史上的水權(quán)制度演變[D].武漢水利電力大學(xué)碩士學(xué)位論文，2002.

第5篇：水權(quán)制度范文

近年來(lái),適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題愈來(lái)愈成為法學(xué)界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。從既有的研究成果來(lái)看,學(xué)者們都將注意力集中于如何將此項(xiàng)權(quán)利法制化并通過(guò)一定的救濟(jì)途徑切實(shí)保障此項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上。這種研究思路體現(xiàn)了適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)從證成自身合法性到權(quán)利實(shí)現(xiàn)這一層面的轉(zhuǎn)變。這無(wú)疑在制度與事實(shí)兩個(gè)方面都推進(jìn)了適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的發(fā)展。然而,這種從法學(xué)內(nèi)部,特別是從憲法、行政法以及人權(quán)的角度進(jìn)行的思考,存在的最大問題是缺乏對(duì)適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的實(shí)際運(yùn)作所產(chǎn)生的社會(huì)效果給予必要的關(guān)注。其實(shí),從社會(huì)效果的角度來(lái)看,中國(guó)適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)制度在保障弱勢(shì)群體生活狀況方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用,但同時(shí)也在事實(shí)上建構(gòu)著弱勢(shì)群體的底層社會(huì)身份。這種底層社會(huì)身份的建構(gòu)主要表現(xiàn)為適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的“標(biāo)簽化”效應(yīng)、弱勢(shì)群體在具體生活中的自我認(rèn)同以及社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體所采取的“他者”態(tài)度。本文主要以中國(guó)的廉租房制度為例來(lái)說(shuō)明這個(gè)問題,以期對(duì)中國(guó)適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)提出一個(gè)必要的警示。

一、中國(guó)適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)制度中的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)利主體

適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)是《經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》(以下簡(jiǎn)稱《經(jīng)社文公約》)中的一項(xiàng)重要權(quán)利。它是指免于匱乏和維持滿意生活水準(zhǔn)的權(quán)利。就適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的具體內(nèi)容而言,它包括住房權(quán)、食物權(quán)、健康權(quán)等權(quán)利形態(tài)。由于中國(guó)已加入并批準(zhǔn)了《經(jīng)社文公約》,因此,應(yīng)當(dāng)在該公約對(duì)其生效后2年內(nèi)向聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱聯(lián)合國(guó)經(jīng)社文委員會(huì))提交定期報(bào)告,隨后每5年提交一次,闡述中國(guó)為確保公民享受《經(jīng)社文公約》所載權(quán)利而采取的立法、司法、政策和其他措施。[1]易言之,既然中國(guó)在法律上承認(rèn)適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán),那么就應(yīng)當(dāng)盡力保障人們充分享有適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)。中國(guó)的廉租房制度就是保障適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)重要制度。2003年12月31日建設(shè)部、財(cái)政部、民政部、國(guó)土資源部、國(guó)家稅務(wù)總局共同的自2004年3月1日起施行的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《廉租房辦法》)是我國(guó)城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)的基本指導(dǎo)性規(guī)范。通過(guò)分析《廉租房辦法》以及各地相關(guān)的具體實(shí)踐,我們就能夠從整體上了解中國(guó)實(shí)現(xiàn)適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的現(xiàn)狀。

(一)保障標(biāo)準(zhǔn)單一化

在現(xiàn)代社會(huì),良好的住房和居家環(huán)境是人類生活必不可少的條件。[2]聯(lián)合國(guó)經(jīng)社文委員會(huì)確定的住房權(quán)的主要內(nèi)容包括:(1)不管是租用、(公共和私人)居住、合伙居住、租借、所有人居住、緊急情況下居住還是非正式居住都享有保有權(quán)的法律安全(legal security of tenure)。這將確保所有的人都得到法律保護(hù)以對(duì)抗強(qiáng)制驅(qū)逐、騷擾和其他威脅。對(duì)于那些目前還缺乏這種保護(hù)的個(gè)人和家庭,國(guó)家應(yīng)立即采取措施授予其法律上的保有權(quán)安全。(2)服務(wù)、物質(zhì)、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的可使用性。一個(gè)良好的住房應(yīng)包括對(duì)健康、安全、舒適及滋養(yǎng)等至關(guān)重要的某些設(shè)施,如對(duì)自然資源及一般資源的可持續(xù)性取得、安全的飲用水、做飯、取暖及照明用的能源、衛(wèi)生及盥洗設(shè)施、食物儲(chǔ)存、廢物處理工具、排水及緊急服務(wù)設(shè)施。(3)可支付性。與住房相關(guān)的個(gè)人及家庭開支應(yīng)在一個(gè)水平上,以使其他基本需要的獲得和滿足不受威脅、損害。(4)可居住性。居民應(yīng)有充足的空間以及對(duì)抗寒冷、潮濕、炎熱、雨、水的設(shè)施,居民有能力防止對(duì)健康的其他威脅、結(jié)構(gòu)性危險(xiǎn)及疾病等。(5)可獲得性。弱勢(shì)群體,包括老人、兒童、身體殘疾者、患絕癥者、艾滋病人、有持續(xù)醫(yī)療問題者、精神病人、自然災(zāi)難受害者、生活于災(zāi)難易發(fā)區(qū)者及其他群體,他們應(yīng)完全、可持續(xù)地獲得住房資源并在住房領(lǐng)域享有某種程度之優(yōu)先考慮的保證。(6)房屋的文化因素。[3]

根據(jù)《維也納條約法公約》第2條的規(guī)定,一國(guó)在簽署、批準(zhǔn)、接受、贊同或加入一個(gè)條約時(shí)可以單方聲明摒除或更改條約中若干規(guī)定對(duì)該國(guó)適用時(shí)的法律效果,但一國(guó)在對(duì)公約進(jìn)行保留時(shí),公約的基本內(nèi)容和國(guó)際上普遍承認(rèn)的準(zhǔn)則是不允許保留的。[4]在立法層面,適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)受一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約,在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的銜接方面必須充分考慮一國(guó)的實(shí)際情況。由于一國(guó)在簽署和批準(zhǔn)《經(jīng)社文公約》時(shí)對(duì)住房權(quán)的具體標(biāo)準(zhǔn)作適當(dāng)保留為國(guó)際法所允許,因此,中國(guó)的廉租房保障標(biāo)準(zhǔn)可以不完全采納聯(lián)合國(guó)經(jīng)社文委員會(huì)的上述標(biāo)準(zhǔn)。但是,中國(guó)在制定相應(yīng)的廉租房標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分參考聯(lián)合國(guó)經(jīng)社文委員會(huì)的上述標(biāo)準(zhǔn)。

就中國(guó)廉租房的保障標(biāo)準(zhǔn)而言,《廉租房辦法》和各地方制訂的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》主要采用兩種規(guī)定模式:第一種為具體規(guī)定保障面積的模式;第二種為授權(quán)性規(guī)定的模式,即將城鎮(zhèn)最低收入家庭人均廉租住房面積保障標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定權(quán)下放到市人民政府,由市人民政府定期公布。無(wú)論是具體規(guī)定保障面積的模式還是授權(quán)性規(guī)定的模式都極為強(qiáng)調(diào)廉租住房的最低保障面積,而忽視住房權(quán)的其他內(nèi)容,即這些具體的規(guī)定都沒有涉及廉租房的其他配套設(shè)施、居住環(huán)境、房屋的文化因素等內(nèi)容。

第6篇：水權(quán)制度范文

（一）已建工程的產(chǎn)權(quán)改制形式

1.承包

所謂承包即是在工程所有權(quán)不變的情況下，由承包方與發(fā)包方簽訂承包合同，承包方按發(fā)包方的意愿進(jìn)行管理或經(jīng)營(yíng)，按合同規(guī)定向資產(chǎn)所有者交納承包費(fèi)。這是一種把土地承包責(zé)任制引入到水利行業(yè)的形式，將“小農(nóng)水”整體承包給個(gè)人或團(tuán)體。具體做法為由集體根據(jù)工程造價(jià)和灌溉能力確定每年上交的承包費(fèi)用底數(shù)，然后公開競(jìng)價(jià)投標(biāo)。承包的年限一般為5～15年，各地方具體年限均不相同。在承包期內(nèi)工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)承包給農(nóng)戶。雙方簽訂承包合同，在合同中寫明承包費(fèi)用、水價(jià)及雙方的責(zé)任和義務(wù)，尤其是承包方具體的服務(wù)任務(wù)和工程的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)需要在合同中具體體現(xiàn)。從承包主體有個(gè)人和合伙兩種情況，在承包期內(nèi)承包者自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)贏虧。

2.租賃

根據(jù)產(chǎn)權(quán)交易的定義：租賃就是一方向另一方支付租金，以取得在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)另一方資產(chǎn)的使用權(quán)。從企業(yè)和財(cái)會(huì)角度來(lái)講，承包和租賃區(qū)別具體體現(xiàn)在：（1）承包經(jīng)營(yíng)是以一定的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為目的，對(duì)象是經(jīng)營(yíng)成果；租賃經(jīng)營(yíng)則是以資產(chǎn)使用權(quán)的轉(zhuǎn)移及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)為標(biāo)的，對(duì)象是資產(chǎn)；（2）承包的自不完全，而租賃產(chǎn)權(quán)分離的比較徹底；（3）由于租賃經(jīng)營(yíng)需要實(shí)行財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，風(fēng)險(xiǎn)比承包高；（4）經(jīng)營(yíng)期間新增資本屬于租賃經(jīng)營(yíng)者，但不屬于承包經(jīng)營(yíng)者。

3.拍賣

根據(jù)2004年修訂的《拍賣法》，拍賣是指“以公開競(jìng)價(jià)的形式，將特定物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價(jià)者的買賣方式”。拍賣是根據(jù)工程造價(jià)和灌溉能力確定底價(jià)，按照自愿、公平、競(jìng)爭(zhēng)的原則，公開競(jìng)價(jià)拍賣水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)或所有權(quán)，年限為5～20年，一般不超過(guò)50年。拍賣主要分為經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)的拍賣和所有權(quán)的拍賣。一般來(lái)說(shuō)，規(guī)模小的工程拍賣所有權(quán)，規(guī)模大的工程拍賣使用權(quán)。承包和租賃相比，拍賣屬于比較徹底的產(chǎn)權(quán)制度改革形式。

4.股份合作制

建設(shè)“小農(nóng)水”的關(guān)鍵是資金是否能夠順利籌集，而股份合作制是多渠道籌集資金的一種重要制度安排，是一種農(nóng)民自愿合作辦水利的新形式。農(nóng)民按照誰(shuí)投資誰(shuí)收益的原則，由農(nóng)民聯(lián)合在承包租賃的土地上，通過(guò)入股合作新建、購(gòu)買或承包、租賃各種農(nóng)田水利工程。不僅農(nóng)民可以入股，集體和國(guó)家也可入股，不僅資金入股，還可以以勞力、土地和技術(shù)入股。入股農(nóng)民共同出資、共同勞動(dòng)，共同擁有工程的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，既取得勞動(dòng)報(bào)酬，又按股分紅（國(guó)家股一般不分紅），一定程度上克服了資金、技術(shù)和人力等的不足。

5.組建用水者協(xié)會(huì)

以工程的受益農(nóng)戶為協(xié)會(huì)成員，每戶為一個(gè)會(huì)員，把原來(lái)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體管理的工程集中，將“小農(nóng)水”經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移給用水者協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)屬于民間組織，是具有法人地位的服務(wù)型社會(huì)實(shí)體，成立監(jiān)委會(huì)，財(cái)務(wù)制度、章程和管理制度健全。協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)具有獨(dú)立性，與水管單位之間的關(guān)系是水的買賣關(guān)系，且不屬于村委會(huì)管轄。

（二）未建工程的產(chǎn)權(quán)改制形式

1.農(nóng)民（單戶）、農(nóng)民聯(lián)合體或其他農(nóng)民專業(yè)合作組織投資興建

按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有，誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，采取放開建設(shè)權(quán)，完全由民間資本投資興辦的水利工程產(chǎn)權(quán)全部歸投資者，并且允許繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和對(duì)外租賃、承包，這種模式有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。為了避免互相搶奪資源，需要從宏觀規(guī)劃上進(jìn)行有效控制，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)和水管部門選址、設(shè)計(jì)，然后由農(nóng)民投資興辦，這樣既避免互相哄搶資源，又能優(yōu)化布局。工程建成后由農(nóng)民自主選擇承包、租賃、聘用人員管理等運(yùn)營(yíng)方式。

2.由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)興建和管理

按照水系或者村、組為組建單位先建立用水者協(xié)會(huì)，然后具體的籌資、建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)均由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理。這種模式的關(guān)鍵是新的協(xié)會(huì)是否能夠承擔(dān)和勝任這些職責(zé)。

3.集體興建，專人管理

指工程及配套設(shè)施全部由集體出資興建和購(gòu)買，村委會(huì)委派專人負(fù)責(zé)管理。這種模式與原先集體興建、管水員看護(hù)的區(qū)別在于：規(guī)劃、建設(shè)時(shí)需要向農(nóng)民集資，農(nóng)民就會(huì)對(duì)工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)具有發(fā)言權(quán)和監(jiān)督激勵(lì)，尤其是“一事一議”制度更加促進(jìn)了農(nóng)民的主觀能動(dòng)性，對(duì)于工程的具體管理者，農(nóng)民也有相應(yīng)的選擇和監(jiān)督權(quán)力和激勵(lì)。

4.政府、村集體與農(nóng)戶集體共建

這種模式屬于股份合作制的特殊形式，指國(guó)家以一定的資金參股，一般是鼓勵(lì)性的資金投入，希望以政府財(cái)政投資來(lái)吸引更多的其他投資，政府資金一般是參股不分紅。另外部分政府還出臺(tái)優(yōu)惠的政策，鼓勵(lì)農(nóng)民投資搞水利。除此之外，政府還可以技術(shù)、扶貧貸款等形式支持農(nóng)民發(fā)展“小農(nóng)水”，以此為依托，可以吸引村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等投資主體投入資金、勞動(dòng)力，起到以少促多的作用。這種三方投資的情況中，集體股所占的比例一般較大（資金來(lái)源于銀行貸款，或集體經(jīng)濟(jì)組織的積累等），農(nóng)民股所占的比重一般較?。ㄞr(nóng)民的資金投入有限）[1]。這種建立以土地、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力為紐帶的股份合作制，有效地解決了農(nóng)民有土地、有勞力但無(wú)資金、無(wú)技術(shù)的難題，政府和集體通過(guò)投資為導(dǎo)向，吸收農(nóng)民的勞力和經(jīng)營(yíng)、維護(hù)優(yōu)勢(shì)達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，建設(shè)農(nóng)田水利工程，擴(kuò)大灌溉面積。

實(shí)踐證明，通過(guò)新建和已建工程幾種產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式實(shí)踐，共同之處是引入了激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本原則，大大緩解了工程資金缺乏以及管護(hù)責(zé)任無(wú)法落實(shí)的局面。擁有者或參與者取得經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)后，不僅在經(jīng)濟(jì)上享有受益權(quán)、在用水上享有一定的優(yōu)先權(quán)以外，同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的管理、維修、養(yǎng)護(hù)義務(wù)，并要遵守相應(yīng)的約束機(jī)制，保證用水和收費(fèi)的公開公平，有效調(diào)動(dòng)國(guó)家、集體、農(nóng)民三方合力共同興建和管理農(nóng)田水利工程。

二、改革主要成效

1.增加“小農(nóng)水”新建數(shù)量，擴(kuò)大灌溉面積，提高資金使用效率。（1）吸引民間資本投入“小農(nóng)水”治理。改革放開建設(shè)權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，吸引了民間資本加入新建工程行列，增加“小農(nóng)水”數(shù)量。（2）盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，增加“小農(nóng)水的數(shù)量”，擴(kuò)大灌溉面積，增加農(nóng)民種植收入，提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活水平。（3）農(nóng)民資本投入的增加，相應(yīng)減少國(guó)家對(duì)“小農(nóng)水”的資金投入或提高中央和地方政府投入資金的效率，節(jié)省的資金可以用到其他非灌溉產(chǎn)業(yè)，增加其他產(chǎn)業(yè)的收入，提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。

2.提高了現(xiàn)有工程的運(yùn)營(yíng)效率，提高工程的完好率和經(jīng)濟(jì)效益。改革將工程集中到懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的能人手里，經(jīng)營(yíng)者掌握了對(duì)工程的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和對(duì)工程水的使用權(quán)和處置權(quán)，利用收取水費(fèi)或種植、養(yǎng)殖收入等經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)，提高了工程管理和灌溉用水的效率。灌溉用水效率的提高帶來(lái)的收益體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：（1）減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，相應(yīng)增加農(nóng)民的收入，提高經(jīng)濟(jì)收益。①（2）水資源的節(jié)約可以擴(kuò)大灌溉面積。（3）節(jié)約之水通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓給缺水或高效產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（4）提高用水者的水商品意識(shí)和節(jié)水意識(shí)，減少水事糾紛，提高農(nóng)民之間關(guān)系的融洽度，減輕村鎮(zhèn)干部壓力，改善干群關(guān)系，鄉(xiāng)村干部也從這類煩瑣的事務(wù)中解脫出來(lái)，將工作重心轉(zhuǎn)移到提高農(nóng)村整體發(fā)展水平上來(lái)。

3.提高農(nóng)村社區(qū)社會(huì)資本。主要從三個(gè)方面體現(xiàn)這種提高：（1）產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)動(dòng)群眾加入工程的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，提高其參與意識(shí)和管理水平，減輕村干部工作壓力，增加農(nóng)村社會(huì)資本。同時(shí)水費(fèi)收取職責(zé)從村干部轉(zhuǎn)移到工程運(yùn)營(yíng)者，減少了搭車收費(fèi)現(xiàn)象，改善干群關(guān)系。（2）通過(guò)灌溉成本的核算和水費(fèi)的征收，提高用水者節(jié)水意識(shí)和水商品意識(shí)的增加，同時(shí)通過(guò)用水足額交費(fèi)措施減少“搭便車”行為，改善農(nóng)民間關(guān)系，提高合作水平。（3）形成多個(gè)經(jīng)營(yíng)組織或管水組織等民間組織，在提高農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)能力和管理能力的基礎(chǔ)上提高了組織協(xié)調(diào)能力和溝通能力，同時(shí)農(nóng)民的參與意識(shí)也得到增強(qiáng)，這些都有利于鄉(xiāng)村治理以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、小結(jié)

“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革是一件政策性很強(qiáng)的制度變革，雖然改革涉及的工程規(guī)模較小，卻是一項(xiàng)涉及農(nóng)民切身利益的大事。在改制過(guò)程中不能急于求成，需要在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷完善政策和規(guī)范，然后以點(diǎn)帶面輻射發(fā)展，保證改制工作有序健康進(jìn)行。

雖然“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革取得了比較好的成效，但是在改革進(jìn)程中仍然存在一些問題和阻力：一些利益相關(guān)者從自己的利益出發(fā)，不想破壞現(xiàn)有的利益格局；一些干部和群眾還存在一定的思想顧慮；由于缺乏監(jiān)督機(jī)制，存在違規(guī)操作現(xiàn)象。因此，必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐目尚行詶l件，精心設(shè)計(jì)改革的具體條款，盡可能降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)農(nóng)戶的積極性，更好地將工程管理權(quán)力和職責(zé)轉(zhuǎn)移到經(jīng)營(yíng)戶手中。此外“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革需要符合產(chǎn)權(quán)界定清晰、有效轉(zhuǎn)讓和受到法律保護(hù)等要求[2]，如果不能克服人道德風(fēng)險(xiǎn)和改制成本過(guò)高，將導(dǎo)致“改革失靈”?！靶∞r(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革同時(shí)還要與歷史、社會(huì)、農(nóng)民、環(huán)境等相關(guān)正式、非正式制度發(fā)生矛盾和沖突，它并不是“小農(nóng)水”治理的靈丹妙藥，而是對(duì)原有政府主導(dǎo)治理模式的市場(chǎng)化有益探索。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂亞榮.小型農(nóng)田水利建設(shè)的制度模式及績(jī)效評(píng)價(jià)——以河北省懷安縣調(diào)查為例[J].人大全文2001年經(jīng)濟(jì)類專題，2001,(9).

[2]蔣俊杰.中國(guó)農(nóng)村灌溉管理的制度分析(1949-2005)——以安徽省淠史杭灌踐為例[D].上海:復(fù)旦大學(xué),2005,（4）:57.

第7篇：水權(quán)制度范文

關(guān)鍵詞：小型農(nóng)田水利；產(chǎn)權(quán)制度

一、引言

小型農(nóng)田水利（又稱“小農(nóng)水”）工程是指國(guó)家、集體投資修建的國(guó)有、集體農(nóng)村小型水利工程，包括小二型水庫(kù)、塘壩、小型飲水工程、小泵站、小型灌區(qū)和大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等?！靶∞r(nóng)水”工程是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，它的修建，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和農(nóng)村改革的不斷深入，原屬于國(guó)家、集體所有的“小農(nóng)水”工程的管理與農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的模式不相適應(yīng)，這加大了農(nóng)田水利設(shè)施的管理難度，制約了農(nóng)田水利設(shè)施的效益發(fā)揮，使得農(nóng)田水利設(shè)施遭受破壞的問題更加突出。為此，河南、江西、江蘇、遼寧等省份對(duì)“小農(nóng)水”工程采取了諸如承包、租賃、拍賣和股份合作制等形式的改革，這些改革盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，吸引了民間資本加入新建工程行列，增加“小農(nóng)水”數(shù)量，提高了用水效率，農(nóng)民用水糾紛也相應(yīng)減少，工程完好率得到大大提高等等。但“小農(nóng)水”工程在改革進(jìn)程中存在著方方面面的諸多制約因素，因此，必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐目尚行詶l件，精心設(shè)計(jì)改革的具體條款，盡可能降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)農(nóng)戶的積極性，更好地將工程管理權(quán)力和職責(zé)轉(zhuǎn)移到經(jīng)營(yíng)戶手中。

二、“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革中的問題

1、產(chǎn)權(quán)改革不徹底，涉及面不大。根據(jù)調(diào)查資料表明，盡管很多“小農(nóng)水”工程都進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革，但大多數(shù)工程產(chǎn)權(quán)改革是不徹底的、是淺層次，實(shí)質(zhì)是經(jīng)營(yíng)權(quán)利置換管理責(zé)任，多數(shù)都是經(jīng)營(yíng)（盈利）權(quán)利置換日常簡(jiǎn)單的管理責(zé)任，產(chǎn)權(quán)承接人基本上都是兼業(yè)的（從事多種經(jīng)營(yíng)），只承擔(dān)日常簡(jiǎn)單的管理看護(hù)，需要投入大量資金和勞動(dòng)的建設(shè)、維修等責(zé)任仍然留給了政府。另外，改革僅限于機(jī)井、土元井等單個(gè)中小型水利設(shè)施，而一些水庫(kù)、塘壩、小流域等涉及較少，“小農(nóng)水”工程改革的范圍較窄。

2、水利系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系未理順，工程的作用難以發(fā)揮。通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革，農(nóng)民成為水利設(shè)施的“法人”或經(jīng)營(yíng)者，被賦予了獨(dú)立的法律地位，農(nóng)民成為法定的水利主體。產(chǎn)權(quán)改革之后，小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)發(fā)生了變化，在制度層面分割了大中小水利設(shè)施之間的聯(lián)系，導(dǎo)致水利系統(tǒng)性的瓦解。大中小型水利設(shè)施之間切斷了聯(lián)系，農(nóng)田水利趨于分散性和小型化，村組集體無(wú)權(quán)調(diào)配全村的水資源進(jìn)行抗旱，也無(wú)法組織全村組統(tǒng)一進(jìn)行水利建設(shè)；水源沒有保證了，抗災(zāi)能力下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏穩(wěn)定性。

3、改革進(jìn)度不平衡。有些地方的“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革已在較大范圍內(nèi)全面推開，采取了諸如承包、租賃、拍賣和股份合作制等多種形式的運(yùn)作模式，這些改革盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，提高工程的使用效率。而有些地方不具備進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革條件，如水利設(shè)施破壞嚴(yán)重，水資源嚴(yán)重污染，各種改革配套機(jī)制不健全，經(jīng)營(yíng)者無(wú)利可圖，致使“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革還處于舉步不前階段。

4、產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)致國(guó)家利益與農(nóng)民利益錯(cuò)位。站在國(guó)家的角度，水利具有戰(zhàn)略性，關(guān)涉到糧食生產(chǎn)安全，關(guān)涉國(guó)計(jì)民生，是政治問題，而非單純的經(jīng)濟(jì)問題。而從個(gè)體農(nóng)民來(lái)看，水利是家庭經(jīng)濟(jì)問題，是投入與收益的計(jì)算問題，投入水利的積極性來(lái)自于成本收益的理性計(jì)算。通過(guò)“產(chǎn)權(quán)改制”將農(nóng)民變成水利建設(shè)和管理的主體，農(nóng)民考慮是否進(jìn)行水利投入時(shí)，當(dāng)然不是站在國(guó)家糧食生產(chǎn)安全的角度，而是站在是否合算的角度。以農(nóng)民作為水利主體來(lái)解決水利問題，會(huì)產(chǎn)生與國(guó)家戰(zhàn)略利益相背離的情況，因?yàn)楫?dāng)水利投入不合算時(shí)，水利設(shè)施自然就會(huì)被廢棄。將水利交給個(gè)體農(nóng)民，就消解了其戰(zhàn)略性。實(shí)質(zhì)上是將國(guó)家戰(zhàn)略問題變成一家一戶的農(nóng)民生產(chǎn)問題。這也違背了改革的初衷。

5、國(guó)有及集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。調(diào)查表明，許多地方為了完成上級(jí)部門下達(dá)的“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)，在條件不具備或無(wú)人經(jīng)營(yíng)的情況下，部分工程沒有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，低價(jià)、甚至無(wú)償轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營(yíng)者，或者承包費(fèi)定的很低，或者就沒有規(guī)定承包費(fèi)，合同、協(xié)議等文書也不規(guī)范，致使國(guó)有及集體資產(chǎn)流失狀況嚴(yán)重。

三、“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革問題因素分析

1、小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革相應(yīng)政策不到位。市場(chǎng)機(jī)制要求“小農(nóng)水”工程的產(chǎn)權(quán)是明確、安全、可轉(zhuǎn)移和可實(shí)行的，這種有保證的產(chǎn)權(quán)可以讓產(chǎn)權(quán)所有者放心地持續(xù)投資。但是，“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革正處于探索階段，涉及深度較淺，加上受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，大部分干部群眾對(duì)產(chǎn)權(quán)改革認(rèn)識(shí)不夠，觀念也未完全改變。在突破長(zhǎng)期的水利管理機(jī)制的思想上，還存在很大的局限性，普遍存在怕風(fēng)險(xiǎn)、怕投資、怕政策變化等思想障礙。

2、工程本身特性的影響?！靶∞r(nóng)水”工程具有區(qū)域自然壟斷和準(zhǔn)公共物品的特性，所提供的服務(wù)共享程度較高，排他成本較高，許多“小農(nóng)水”工程從水源到配水處，除了地下輸水管，基本是敞開式的，而且輸水線路很長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)者不可能整天值守。即使能做到這樣，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，付出的成本也可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益，經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益嚴(yán)重受損。同時(shí)，“小農(nóng)水”的資產(chǎn)專用性較強(qiáng)，目前一般只是在遭遇干旱季節(jié)使用率較高，遇到風(fēng)調(diào)雨順時(shí)期基本處于閑置狀態(tài)，農(nóng)民沒有或很少接受灌溉服務(wù)，仍然需要付出與其他年份相同的費(fèi)用，承包經(jīng)營(yíng)者的積極性不高。

3、社會(huì)因素影響?！靶∞r(nóng)水”市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)在農(nóng)村這個(gè)講究人際關(guān)系的環(huán)境里可能會(huì)受到較大阻礙。由于村莊作為用水者出生、成長(zhǎng)和生存的場(chǎng)所，村莊里的關(guān)系是一種親情與鄉(xiāng)情的混合感情，這種復(fù)雜的感情還會(huì)帶到水費(fèi)的收取上來(lái)。收取過(guò)程讓經(jīng)營(yíng)者難堪而難以承受，感覺“為了一點(diǎn)小錢而丟了面子不值得”，最后放棄工程的經(jīng)營(yíng)。另外，由于工程產(chǎn)權(quán)涉及到國(guó)家糧食安全問題，政府和用水者很少愿意讓工程的經(jīng)營(yíng)者永久性持有產(chǎn)權(quán)。工程產(chǎn)權(quán)雖然明確但是不能正常流轉(zhuǎn)，即不可輕易轉(zhuǎn)移或繼承從而缺乏安全性。

4、工程技術(shù)管理缺乏。“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革后，政府缺乏對(duì)工程的管理，特別是水利技術(shù)人員不到位，造成工程安全運(yùn)行管理規(guī)章制度不健全，工程必要的除險(xiǎn)加固、維修改造、工程續(xù)建和安全防汛等工作沒有合理規(guī)劃，日常檢查幾乎沒有進(jìn)行，工程的利用率低下，經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法保證，積極性大打折扣。

5、監(jiān)督機(jī)制不到位。對(duì)工程產(chǎn)權(quán)制度過(guò)程、結(jié)果和后續(xù)管理的監(jiān)督機(jī)制不到位，合同、協(xié)議等文書的執(zhí)行得不到有效保證。“小農(nóng)水”工程的承包、租賃所得絕大部分用于與水無(wú)關(guān)的其他開支，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”的良性循環(huán)。

四、推進(jìn)“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革機(jī)制的對(duì)策

1、做好“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革前的宣傳工作。把“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革的著力點(diǎn)放在統(tǒng)一和提高廣大干部群眾的思想認(rèn)識(shí)上，調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性。利用各種形式宣傳“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義和有關(guān)政策法規(guī)，營(yíng)造氣氛，使廣大干部群眾進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念為，“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革順利進(jìn)行奠定良好的思想基礎(chǔ)。

2、健全“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革的機(jī)制保障。根據(jù)調(diào)查資料顯示，凡是改革相對(duì)成功的“小農(nóng)水”工程，大都有一套相適應(yīng)的配套機(jī)制來(lái)保障，如激勵(lì)機(jī)制需求，即對(duì)于工程的管理者和經(jīng)營(yíng)者，明確“小農(nóng)水”工程的所有權(quán)及其主體，為產(chǎn)權(quán)所有者提供一定程度上的合理收益預(yù)期，來(lái)激發(fā)人的積極性，充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，從而激勵(lì)所有者經(jīng)濟(jì)行為的發(fā)生，使工程高效運(yùn)行。為保證產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)范化，還需構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制，“小農(nóng)水”工程的經(jīng)營(yíng)和管理要建立相應(yīng)的約束機(jī)制，依據(jù)國(guó)家的法律、法規(guī)和政策對(duì)“小農(nóng)水”工程的經(jīng)營(yíng)和管理進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)督，使其在法制化軌道上運(yùn)行，保障工程經(jīng)營(yíng)的規(guī)范化，提高服務(wù)質(zhì)量。還應(yīng)建立良性運(yùn)行機(jī)制，使產(chǎn)權(quán)所有者和經(jīng)轉(zhuǎn)讓后的財(cái)產(chǎn)持有者權(quán)益都得到保護(hù)，有利于使經(jīng)濟(jì)行為長(zhǎng)期化，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制運(yùn)行順暢，可以促進(jìn)資源正常流動(dòng)，也有利于促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，提高資源的使用效率。

3、做好以點(diǎn)帶面工作。抓好典型，發(fā)揮典型的示范和輻射帶動(dòng)作用。選擇一些交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施較好、條件優(yōu)越的工程，按照先小后大、先易后難、先點(diǎn)后面的辦法制定試點(diǎn)方案，取得成功后，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而推廣普及。

4、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。政府應(yīng)組織水利、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、計(jì)劃等相關(guān)部門人員，進(jìn)行深入調(diào)研，結(jié)合實(shí)際情況，制定相關(guān)改革方案和一系列配套措施，規(guī)范產(chǎn)權(quán)制度改革行為。同時(shí)，主管部門要按照分級(jí)管理的原則，定期對(duì)合同雙方履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止粗放管理和掠奪性 經(jīng)營(yíng)等短期行為的發(fā)生，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革進(jìn)程，確保改革進(jìn)程和效果。

5、確保群眾自愿，民主決策。中小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革是一場(chǎng)革命，政策性強(qiáng)、涉及面廣、難度較大。所以，必須以穩(wěn)定為前提，以發(fā)展為目的，堅(jiān)持群眾路線，尊重群眾意愿對(duì)中小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)采取公開、公正、公平的原則。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上做好資產(chǎn)評(píng)估，根據(jù)中小型農(nóng)田水利設(shè)施的規(guī)模、現(xiàn)狀和效益等情況，在廣泛聽取干部群眾意見的基礎(chǔ)上，合理確定租賃費(fèi)、承包費(fèi)、拍賣底價(jià)，面向社會(huì)公開競(jìng)價(jià)出讓。

6、處理好所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)的關(guān)系。對(duì)中小型農(nóng)田水利設(shè)施可以采取一次性拍賣工程所有權(quán)的辦法，使購(gòu)買人擁有資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)，協(xié)調(diào)好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，既要大膽探索又要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地處理好中小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展、與穩(wěn)定的統(tǒng)一。

五、結(jié)語(yǔ)

“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革是提高效率，促進(jìn)設(shè)施良性運(yùn)作的有效途徑，但產(chǎn)權(quán)制度改革并不是一件孤立的事件，這不僅與農(nóng)田水利設(shè)施相關(guān)，還應(yīng)根據(jù)“小農(nóng)水”工程的特點(diǎn)，因地制宜，科學(xué)制定操作程序，揚(yáng)長(zhǎng)避短，使“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革健康穩(wěn)步運(yùn)行。

主要參考文獻(xiàn)

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第8篇：水權(quán)制度范文

【關(guān)鍵詞】稅收代位權(quán) 公法之債 行使條件 保障稅收 保障合法權(quán)益

代位權(quán)是民法中債權(quán)人的一項(xiàng)重要權(quán)利。根據(jù)我國(guó)《合同法》第73條的規(guī)定，債權(quán)人的代位權(quán)是指因債務(wù)人怠于行使其到期債權(quán)，對(duì)債權(quán)人造成損害的，債權(quán)人可以向人民法院請(qǐng)求以自己的名義代位行使債務(wù)人債權(quán)的權(quán)利。

2001年我國(guó)在修訂《稅收征管法》時(shí)引用了該制度，《稅收征管法》第50條明確規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)按照《合同法》第73條的規(guī)定行使代位權(quán)，用以保障稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)一步追繳稅款、減少稅收損失和防范納稅人與相對(duì)人進(jìn)行的危害國(guó)家稅收債權(quán)的不法行為，這一規(guī)定是公法借鑒私法制度的一大突破。但現(xiàn)行的《稅收征管法》中籠統(tǒng)的規(guī)定沒有考慮到稅收代位權(quán)的特殊性，給稅務(wù)機(jī)關(guān)具體的執(zhí)行帶來(lái)一定的困難，因此仍需要進(jìn)一步的研究。

1.稅法中引入代位權(quán)制度的意義

將代位權(quán)制度引入稅法作為其他稅收征管手段的補(bǔ)充，有利于保障國(guó)家稅收，防止稅款流失。雖然現(xiàn)行的《稅收征管法》規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)途徑，但在我國(guó)的稅收實(shí)踐中往往存在納稅人現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)不足以清償其所欠稅款，而又怠于行使其到期債權(quán)的現(xiàn)象，這時(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠采取的稅收征管手段就失去了可執(zhí)行的對(duì)象，國(guó)家稅收就有無(wú)法實(shí)現(xiàn)的危險(xiǎn)。而稅收代位權(quán)的引進(jìn)允許稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)向納稅人的債務(wù)人行使代位權(quán)來(lái)救濟(jì)國(guó)家的稅收權(quán)力，這項(xiàng)制度是私法對(duì)于公法上的彌補(bǔ)，完善了稅收征管的法律手段。

另外稅務(wù)機(jī)關(guān)行使代位權(quán)有其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，在稅務(wù)機(jī)關(guān)日常的稅收征管過(guò)程中有機(jī)會(huì)了解社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的運(yùn)行，熟知企業(yè)之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系、關(guān)聯(lián)企業(yè)的業(yè)務(wù)往來(lái)等眾多信息，便于稅務(wù)機(jī)關(guān)在代位權(quán)訴訟中對(duì)于納稅人對(duì)其債務(wù)人存在到期合法確定的債權(quán)等事實(shí)進(jìn)行舉證證明。

因此，稅法中引入代位權(quán)制度在現(xiàn)實(shí)中是有必要性和可行性的。

2.代位權(quán)制度的理論基礎(chǔ)

稅收代位權(quán)來(lái)源于民法上的債權(quán)代位權(quán)，法律允許債權(quán)人代位行使債務(wù)人的權(quán)利，以保護(hù)自身的合法權(quán)益。代位權(quán)制度突破了債的相對(duì)性原理，延伸了債權(quán)的效力，是對(duì)債權(quán)的積極保護(hù)。

代位權(quán)制度作為保護(hù)債權(quán)的制度引入稅法中，就是把稅收視為公法之債。其理論基礎(chǔ)是稅收法律關(guān)系的“債務(wù)關(guān)系說(shuō)”。認(rèn)為國(guó)家提供給公民安全和公共服務(wù)，而作為對(duì)價(jià)，公民的納稅義務(wù)即為對(duì)國(guó)家承擔(dān)的債務(wù)。因?yàn)閭鶛?quán)人是國(guó)家，所以屬于公法上的債權(quán)。這樣就為運(yùn)用私法債權(quán)上的措施保障稅收提供了可能性。但是稅收債權(quán)理論并不能普遍應(yīng)用。稅收債權(quán)理論把稅收視為一種民事法律關(guān)系，其顯著特征就是當(dāng)事人的法律地位平等，而稅收是國(guó)家意志的體現(xiàn)，具有強(qiáng)制性和無(wú)償性，征納雙方屬于相互隸屬的管理與被管理關(guān)系。從這方面來(lái)講，稅收并不是一種對(duì)價(jià)，而是國(guó)家利用政治權(quán)力強(qiáng)迫納稅人服從的制度。

由上述理論得知，公法和私法的理論存在著難以協(xié)調(diào)的矛盾，稅務(wù)機(jī)關(guān)在行使代位權(quán)征稅時(shí)還不能簡(jiǎn)單套用民法規(guī)則，如何協(xié)調(diào)理論上的沖突有待進(jìn)一步的探討和研究。稅收代位權(quán)制度的法條中的籠統(tǒng)規(guī)定讓稅務(wù)機(jī)關(guān)的具體執(zhí)行無(wú)法可依。因此，本文將在此基礎(chǔ)上著重討論如何解決稅收代位權(quán)執(zhí)行中的具體問題，完善稅收代位權(quán)立法，提高該制度的可操作性。

3.稅收代位權(quán)的行使條件

我國(guó)《稅收征管法》第50條規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依照《合同法》第73條的規(guī)定行使代位權(quán)?！逗贤ā分械膫鶛?quán)代位權(quán)的行使條件，司法解釋（最高人民法院《關(guān)于適用< 中華人民共和國(guó)合同法> 若干問題的解釋（一）》（以下稱《合同法解釋（一）》）第11條）已做出了明確的規(guī)定，相關(guān)的理論研究也已較為成熟。我們就以債權(quán)代位權(quán)的行使條件為基本的法律依據(jù)，來(lái)探討稅收代位權(quán)的行使條件。

3.1稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人的稅收債權(quán)合法、確定，且未超出追繳時(shí)效

所謂稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人的債權(quán)合法、確定，是指納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)存在合法的尚未履行的納稅義務(wù)，即稅務(wù)機(jī)關(guān)在自己的管轄權(quán)限范圍內(nèi)向納稅人行使稅收征管權(quán)，稅收征納雙方對(duì)應(yīng)繳納的稅額稅款的數(shù)額相互認(rèn)可、無(wú)異議。

稅收債權(quán)未超出追征期是指，我國(guó)《稅收征管法》中對(duì)追繳稅款的期限有具體的規(guī)定，如果超出了這一期限，稅務(wù)機(jī)關(guān)就無(wú)權(quán)進(jìn)行追繳。這與債權(quán)代位權(quán)中要求債權(quán)人對(duì)債務(wù)人的債權(quán)未超出訴訟時(shí)效的規(guī)定相一致?！抖愂照鞴芊ā返?2條規(guī)定針對(duì)未繳或少繳的稅款的追征期限作出了具體規(guī)定。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人享有的稅收債權(quán)都應(yīng)適用稅法中有關(guān)追征期的規(guī)定，而不是民法中訴訟時(shí)效為兩年的一般規(guī)定。

3.2納稅人須有欠繳稅款的事實(shí)

納稅人有欠繳稅款的事實(shí)，即納稅人超過(guò)應(yīng)納稅期限而仍未繳納或未足額繳納稅款。納稅期限是負(fù)有納稅義務(wù)的納稅人向國(guó)家繳納稅款的最后時(shí)間限制，這對(duì)應(yīng)行使債權(quán)代位權(quán)時(shí)須滿足“債務(wù)人的債務(wù)已到期”的要求。我國(guó)實(shí)行的是限期申報(bào)、限期繳納的征稅制度，如果納稅人的納稅義務(wù)已經(jīng)形成，但在允許的納稅期限內(nèi)尚未繳納或足額繳納稅款，納稅人只是未繳稅款而不是欠繳稅款，所以無(wú)法確定納稅人是否有欠繳稅款的事實(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)行使代位權(quán)。

3.3納稅人怠于行使到期債權(quán)，對(duì)國(guó)家稅收造成損害

納稅人怠于行使到期債權(quán)，該行為中的法律關(guān)系是納稅人與其債務(wù)人的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，完全屬于民事法律關(guān)系，因此應(yīng)當(dāng)適用民法中的規(guī)定?！逗贤ń忉專ㄒ唬返牡?3條已經(jīng)對(duì)“債務(wù)人怠于行使到期債權(quán)”作了明確的界定。

關(guān)于“對(duì)國(guó)家稅收造成損害”的行使要件，這里重點(diǎn)討論“造成損害”的界定標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，只有稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)欠稅人窮盡了稅收強(qiáng)制措施之后仍然有尚未履行的納稅義務(wù)，強(qiáng)制措施失去了可供執(zhí)行的對(duì)象，欠稅人怠于行使債權(quán)才可能會(huì)造成國(guó)家稅收的損失。如果欠稅人還有其他財(cái)產(chǎn)可供清償，那么稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)采取強(qiáng)制措施追繳稅款，其怠于行使的債權(quán)對(duì)國(guó)家稅收并不能造成損害。因此代位權(quán)只能作為稅收追繳的保障性措施。這樣規(guī)定也有利于防范不法納稅人利用稅收代位權(quán)制度假意怠于行使到期債權(quán)，迫使稅務(wù)機(jī)關(guān)為其充當(dāng)討債人。

3.4納稅人的債權(quán)不是專屬于納稅人自身的債權(quán)

這條規(guī)定是對(duì)債務(wù)人專屬于自身的債權(quán)的保護(hù)。最高法院的《合同法解釋（一）》的第12條將“專屬于債務(wù)人自身的債權(quán)”解釋為：“基于扶養(yǎng)關(guān)系、撫養(yǎng)關(guān)系、贍養(yǎng)關(guān)系、繼承關(guān)系產(chǎn)生的給付請(qǐng)求權(quán)和勞動(dòng)報(bào)酬、退休金、養(yǎng)老金、撫恤費(fèi)、安置費(fèi)、人壽保險(xiǎn)、人身傷害賠償請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利。”債務(wù)人專屬的債權(quán)往往與債務(wù)人的人格權(quán)、身份權(quán)相關(guān)，這些權(quán)利的所有與債務(wù)人最最基本的生活密不可分，即使是代表國(guó)家公權(quán)力的稅務(wù)機(jī)關(guān)也不能代位行使納稅人的專屬債權(quán)。

4.完善稅收代位權(quán)立法的總結(jié)建議

從立法上完善稅收代位權(quán)制度符合稅收法定原則，使稅務(wù)人員在行使該權(quán)力時(shí)有法可依。同時(shí)也要防止稅務(wù)機(jī)關(guān)，注意保障納稅人和第三人的合法權(quán)益。

稅收代位權(quán)的行使主體是具有征稅權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，且涉及稅收征納關(guān)系的第三方，如果在程序上不嚴(yán)格地規(guī)范和限制，難免會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力過(guò)分干預(yù)民事權(quán)利，擾亂民事主體正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此應(yīng)當(dāng)從程序上嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)稅收代位權(quán)制度立法進(jìn)行完善，明確規(guī)定出稅收代位權(quán)行使的條件、行使中應(yīng)當(dāng)遵守的具體規(guī)則和應(yīng)當(dāng)注意的問題，規(guī)范稅收代位權(quán)的行使，一方面，給稅務(wù)機(jī)關(guān)的行為提供明確的指導(dǎo)，另一方面也能夠防止稅務(wù)機(jī)關(guān)，侵害納稅人和第三人的民事權(quán)利。

綜上所述，稅收代位權(quán)制度利用私法手段實(shí)現(xiàn)公法權(quán)力，是公法借鑒私法的一大突破，對(duì)完善稅收征管手段，保障國(guó)家稅收有著重大意義。由于公法和私法理論上的沖突使其無(wú)法簡(jiǎn)單套用民事法律規(guī)則，我國(guó)稅法在引進(jìn)該制度的同時(shí)也未對(duì)其在稅收領(lǐng)域的應(yīng)用做出相配套的具體規(guī)定。因此應(yīng)在立法中完善稅收代位權(quán)制度，提高該制度的可操作性，規(guī)范該制度的執(zhí)行，使這一制度的引進(jìn)既能夠有效幫助國(guó)家追繳稅收，又能保障納稅人的合法權(quán)益。

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第9篇：水權(quán)制度范文

關(guān)鍵詞:CFC稅制適用缺陷立法缺陷豁免條款

受控外國(guó)公司(ControlledForeignCompany,簡(jiǎn)稱CFC)稅收法律制度(簡(jiǎn)稱CFC稅制),又稱為反避稅港稅收制度。它是有效管制居民納稅人通過(guò)避稅港基地公司進(jìn)行國(guó)際避稅活動(dòng)的專項(xiàng)立法措施。盡管我國(guó)《企業(yè)所得稅法》及其《實(shí)施條例》已采納CFC稅制,但是,由于我國(guó)現(xiàn)行CFC稅制規(guī)則過(guò)于粗略,導(dǎo)致我國(guó)CFC稅制一方面缺乏可操作性,另一方面未能有效區(qū)別對(duì)待非避稅型CFC與避稅型CFC,從而可能阻礙我國(guó)企業(yè)海外投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。為此,在探究CFC稅制的功能、優(yōu)缺點(diǎn)、發(fā)展趨勢(shì)及其有關(guān)內(nèi)容爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上,立足于我國(guó)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)海外投資的具體國(guó)情,適當(dāng)參照國(guó)際慣例并借鑒有關(guān)國(guó)家最新立法經(jīng)驗(yàn),從企業(yè)所得稅法與個(gè)人所得稅法兩個(gè)視角提出完善我國(guó)CFC稅制的具體建議,盡可能克服CFC稅制缺陷,無(wú)疑具有一定理論與實(shí)踐意義。

對(duì)CFC稅制的功能評(píng)價(jià)

盡管各國(guó)CFC稅制采用的立法模式不盡相同、寬嚴(yán)不一,但是,CFC稅制發(fā)源于美國(guó),大部分國(guó)家CFC稅制都不同程度地借鑒或參照了美國(guó)CFC稅制,因此,各國(guó)CFC稅制的基本法理相同,都是根據(jù)公司人格否認(rèn)法理將CFC的未分配盈余視為已分配給居民股東,然后對(duì)居民股東就“視為已分配的所得”課征所得稅,從而管制居民股東利用避稅港基地公司進(jìn)行的避稅活動(dòng)。因此,在宏觀層面上,CFC稅制有助于提升一國(guó)稅制的公平性,符合稅收中性原則。

CFC稅制是各種征稅目標(biāo)共同作用的結(jié)果。它可用于實(shí)現(xiàn)下列目的:防止收入轉(zhuǎn)移到關(guān)聯(lián)的非居民公司;支持其他反避稅立法;尋求資本輸出中性。CFC規(guī)則在那些遵循資本輸入中性原則并給予外國(guó)來(lái)源所得免稅的國(guó)家是沒有必要的。尤其是,CFC稅制可以避免轉(zhuǎn)移定價(jià)稅制的缺點(diǎn)。轉(zhuǎn)移定價(jià)稅制的主要特點(diǎn)之一,是對(duì)聯(lián)屬企業(yè)間內(nèi)部定價(jià)交易所產(chǎn)生的不正當(dāng)利潤(rùn)運(yùn)用獨(dú)立企業(yè)間正常交易原則加以糾正,以防止國(guó)際避稅。但是,轉(zhuǎn)移定價(jià)稅制在實(shí)施中有兩個(gè)缺點(diǎn):獨(dú)立企業(yè)間正常交易價(jià)格計(jì)算比較困難;一般必須對(duì)單個(gè)轉(zhuǎn)移定價(jià)交易逐一進(jìn)行管制,故而程序極其繁瑣。由于凡同時(shí)實(shí)行CFC稅制和轉(zhuǎn)移定價(jià)稅制的國(guó)家,如日本、美國(guó)、德國(guó),在發(fā)現(xiàn)企業(yè)有轉(zhuǎn)移利潤(rùn)時(shí)一般是先用CFC稅制進(jìn)行處理,如不適用再適用轉(zhuǎn)移定價(jià)稅制。因此,在CFC與居民股東從事轉(zhuǎn)移定價(jià)交易時(shí),一國(guó)可以通過(guò)在納稅年度末一次性地對(duì)CFC可歸屬所得向居住股東課稅,不僅可以收到管制轉(zhuǎn)移定價(jià)避稅的效果,而且還能夠避免轉(zhuǎn)移定價(jià)稅制的適用困難與缺點(diǎn)。

CFC稅制的缺陷評(píng)價(jià)

(一)CFC稅制的適用缺陷

這類缺陷主要有:CFC稅制相當(dāng)復(fù)雜,這種復(fù)雜性將增加稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人的征稅成本或遵從成本;信息資料收集困難。CFC設(shè)立于外國(guó),股東居住國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)主要依賴居民股東來(lái)獲取有關(guān)CFC受控與所得來(lái)源的信息。在某些情況下,即使居民股東也很難獲得必要的信息,因?yàn)镃FC所在國(guó)可能有反泄露規(guī)定或?qū)FC施加不適當(dāng)?shù)挠绊?有些國(guó)家在適用CFC稅制方面賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)相當(dāng)大的自由裁量權(quán)(如英國(guó)),由于缺乏CFC的正確資料以及要起草滿意的規(guī)定來(lái)區(qū)分哪些征稅、哪些不征稅存在著困難,這種自由裁量權(quán)可能遭受濫用,由此可能妨礙外國(guó)子公司制定合理的稅收籌劃,另外,各國(guó)對(duì)稅務(wù)行政的自由裁量權(quán)合法性尚有爭(zhēng)議。

(二)CFC稅制可能違背國(guó)際稅收規(guī)則

CFC稅制的基本機(jī)理是:股東居住國(guó)依據(jù)財(cái)產(chǎn)或控制的關(guān)系,否認(rèn)CFC的獨(dú)立法人人格與獨(dú)立納稅實(shí)體資格,對(duì)設(shè)在他國(guó)的CFC的未分配利潤(rùn)向其居民股東進(jìn)行課稅。在未經(jīng)其他國(guó)家同意或稅收協(xié)定未特別規(guī)定的情況下,一國(guó)適用本國(guó)CFC稅制將導(dǎo)致國(guó)內(nèi)稅法的單方域外適用,從而有可能侵犯他國(guó)的經(jīng)濟(jì),違背了公認(rèn)的國(guó)際稅收規(guī)則——母子公司分別屬于獨(dú)立納稅人原則,并由此可能與稅收協(xié)定有關(guān)條款相抵觸。譬如,根據(jù)OECD稅收協(xié)定范本(2005年版)注釋,在OECD成員國(guó)中,至今仍有比利時(shí)、愛爾蘭、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、瑞士六個(gè)國(guó)家明確主張CFC稅制違背國(guó)際稅收規(guī)則。

CFC稅制的發(fā)展趨勢(shì)

從各國(guó)CFC稅制的歷史演變來(lái)看,CFC稅制呈現(xiàn)出適用范圍日益拓寬的發(fā)展趨勢(shì)。這主要體現(xiàn)為:

首先,CFC的外延擴(kuò)大。與美國(guó)不同,德國(guó)、日本、英國(guó)在判定CFC是否“受控”時(shí),僅要求所有居民股東對(duì)CFC直接或間接持有達(dá)50%以上的股權(quán)總額,而不同時(shí)要求單個(gè)居民股東必須對(duì)CFC擁有至少10%以上的股權(quán),從而擴(kuò)展了CFC的外延,擴(kuò)大了CFC稅制的適用范圍。法國(guó)CFC稅制在界定CFC時(shí),不要求居民股東必須對(duì)CFC擁有50%以上股權(quán),只要求超過(guò)10%或價(jià)值1億5千萬(wàn)法郎(兩者孰小)的股份由法國(guó)公司持有。又如美國(guó)1986年稅制改革時(shí)將受控保險(xiǎn)公司的“受控標(biāo)準(zhǔn)”從50%持股要求降至25%。

其次,避稅港概念的放寬?！癈FC立法一開始只適用于被定義為避稅港的國(guó)家和地區(qū),但是隨后它擴(kuò)大到在其他國(guó)家享受稅收優(yōu)惠的公司,最后它影響到那些不是避稅港的國(guó)家中提供特別稅收優(yōu)惠的地區(qū)”。例如,日本1992年稅制改革時(shí)廢棄了原先正面列舉避稅港的做法,轉(zhuǎn)而采用統(tǒng)一概括性標(biāo)準(zhǔn)界定避稅港的方法,這無(wú)疑將擴(kuò)大日本CFC稅制的適用地域范圍。又如,英國(guó)也通過(guò)拓寬避稅港范圍來(lái)擴(kuò)大CFC稅制的適用范圍,英國(guó)在1993年財(cái)政法案(FinanceAct1993)放寬了避稅港的判定標(biāo)準(zhǔn),將實(shí)際稅率低于英國(guó)稅率二分之一的標(biāo)準(zhǔn)降低為低于四分之三的英國(guó)稅率的標(biāo)準(zhǔn)。有害稅收競(jìng)爭(zhēng)實(shí)踐的產(chǎn)生與發(fā)展,使任何國(guó)家都有可能成為一個(gè)避稅港,因此,晚近CFC立法中,許多國(guó)家都先后取消了列舉避稅港名單的做法,而改為以CFC所在國(guó)的實(shí)際稅率是否達(dá)到一定比例來(lái)作為衡量避稅港的標(biāo)準(zhǔn),由此也拓寬了CFC稅制的適用地域范圍。

再次,擴(kuò)大居民股東納稅人的外延。譬如,日本1992年稅改時(shí)將居民股東納稅人的適格條件從至少持股10%放寬至5%。少數(shù)國(guó)家(譬如挪威、德國(guó)、墨西哥)甚至對(duì)居民股東納稅人沒有最低持股要求。CFC稅制這種發(fā)展趨勢(shì),其原因在于,跨國(guó)企業(yè)國(guó)際避稅現(xiàn)象日益嚴(yán)重,避稅手段日趨隱蔽,各國(guó)都希望通過(guò)擴(kuò)大CFC立法適用范圍加大對(duì)基地公司避稅活動(dòng)的打擊力度。

未來(lái)CFC稅制的發(fā)展趨勢(shì)是注重國(guó)際合作。1998年OECD《有害稅收競(jìng)爭(zhēng)報(bào)告》指出:目前各國(guó)僅通過(guò)一國(guó)單方面或雙方面對(duì)“有害稅收競(jìng)爭(zhēng)”進(jìn)行抵制,但是企圖通過(guò)單方面或雙方面的努力來(lái)解決這一全球性問題,將會(huì)遇到下列問題或限制:由于稅務(wù)當(dāng)局受制于司法管轄權(quán),致使其抵制有害稅收競(jìng)爭(zhēng)的能力受到限制;如果其他國(guó)家不同時(shí)采取相應(yīng)的行動(dòng),那么,一國(guó)對(duì)其居民征稅,使其從有害稅收競(jìng)爭(zhēng)中所獲得的利益被排除,就會(huì)使其居民納稅人處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位;為有效實(shí)施抵制措施,以控制一切形式的有害稅收競(jìng)爭(zhēng),將產(chǎn)生大量的稅務(wù)行政成本;不一致的片面措施將增加納稅人的依從成本。OECD認(rèn)為,對(duì)于這一全球性問題,宜通過(guò)國(guó)際間合作,共同努力解決這一問題。為此,OECD建議:未制定CFC稅制的國(guó)家應(yīng)當(dāng)考慮采用CFC稅制;已經(jīng)采用CFC稅制的國(guó)家應(yīng)該本著抑制有害稅收競(jìng)爭(zhēng)實(shí)踐,保證CFC稅制得到應(yīng)用;加強(qiáng)各國(guó)之間持續(xù)性的合作。

有關(guān)CFC稅制具體內(nèi)容的爭(zhēng)議

這些爭(zhēng)議涉及:是否有必要區(qū)分積極所得與消極所得,CFC稅制是否僅適用于消極所得;是否存在一個(gè)最小比例的利潤(rùn)分配作為可接受的分配額;CFC遭受虧損是否可以向前結(jié)轉(zhuǎn),或者不同CFC之間可否進(jìn)行虧損利潤(rùn)沖抵。這些問題都難以找到一致的答案,各國(guó)在各自實(shí)踐上的差異也證明了這點(diǎn)。CFC稅制是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜稅收制度。有觀點(diǎn)認(rèn)為,CFC稅制沒有必要如此復(fù)雜,否則會(huì)導(dǎo)致大量的不確定性。然而,也有人認(rèn)為更詳細(xì)的法律和行政規(guī)章可以澄清這種不確定性。

現(xiàn)代國(guó)家是稅收國(guó)家,稅收是國(guó)家財(cái)政收入的最主要來(lái)源。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅要求一國(guó)稅收制度應(yīng)盡可能保持中性,盡量減少稅收干擾經(jīng)濟(jì)資源配置而產(chǎn)生的超額稅收負(fù)擔(dān),還應(yīng)當(dāng)貫徹稅負(fù)公平原則。另外,稅收制度體現(xiàn)國(guó)家與納稅人之間直接經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系,稅收制度制定、實(shí)施過(guò)程都體現(xiàn)了國(guó)家與納稅人之間利益博弈關(guān)系。因此,稅制規(guī)則具有內(nèi)生復(fù)雜性。發(fā)展中國(guó)家稅法設(shè)計(jì)一般比較粗略,存在著較多的漏洞,它們更有必要以更詳細(xì)的法律和規(guī)章來(lái)澄清不細(xì)致和不完善所帶來(lái)的不確定性。

我國(guó)CFC稅制的立法缺陷及其完善

盡管我國(guó)新的《企業(yè)所得稅法》第45條與《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第116-118條采納了CFC稅制,但是,這些條款僅僅勾畫了CFC稅制的框架。仔細(xì)考察我國(guó)CFC稅制規(guī)則,概括而言,我國(guó)CFC稅制有兩大缺陷:未區(qū)分CFC的積極所得和消極所得,未能有效區(qū)別對(duì)待非避稅型CFC與避稅型CFC,從而可能阻礙我國(guó)企業(yè)海外投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng);條款設(shè)計(jì)過(guò)于粗略,缺乏可操作性。

CFC稅制應(yīng)實(shí)現(xiàn)下列政策目標(biāo):防止把所得轉(zhuǎn)移和積累到避稅港外國(guó)公司;預(yù)防國(guó)際偷避稅,確保財(cái)政收入,防止國(guó)家稅基的侵蝕;確保稅收體系的公平。為此,立法者必須確保CFC稅制的適用不應(yīng)影響正常國(guó)際投資商務(wù)活動(dòng),不能將CFC稅制適用效果簡(jiǎn)單定位為取消延遲納稅,必須通過(guò)界定可接受的延遲納稅和不可接受的延遲納稅,使CFC稅制只針對(duì)避稅型CFC,以實(shí)現(xiàn)多重立法目標(biāo)。立法者既應(yīng)考慮中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資總體水平較低、需要積極鼓勵(lì)其擴(kuò)大對(duì)外投資的特殊國(guó)情,同時(shí),又應(yīng)當(dāng)參照國(guó)際慣例并借鑒世界各國(guó)的最新立法經(jīng)驗(yàn),使中國(guó)CFC稅制盡可能科學(xué)完備、具有一定前瞻性。

(一)關(guān)于CFC的定義

依照《企業(yè)所得稅法》第45條及《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第116、117條的字面含義,我國(guó)的CFC包括下列四種情況:直接或間接持有10%以上表決權(quán)股份的中國(guó)居民企業(yè)單獨(dú)或共同持有50%以上表決權(quán)股份的外國(guó)公司;直接或間接持有10%以上表決權(quán)股份的中國(guó)居民企業(yè)與直接或間接持有10%以上表決權(quán)股份的中國(guó)居民個(gè)人共同持有50%以上表決權(quán)股份的外國(guó)公司;中國(guó)居民企業(yè)單獨(dú)或共同在股份、資金、經(jīng)營(yíng)、購(gòu)銷等方面擁有事實(shí)控制權(quán)的外國(guó)公司;中國(guó)居民企業(yè)與中國(guó)居民個(gè)人共同在股份、資金、經(jīng)營(yíng)、購(gòu)銷等方面擁有事實(shí)控制權(quán)的外國(guó)公司。由于我國(guó)《個(gè)人所得稅法》及其《實(shí)施條例》未采納CFC稅制,因此,我國(guó)目前CFC尚不包括下列兩種情形:直接或間接持有10%以上表決權(quán)股份的中國(guó)居民個(gè)人單獨(dú)或共同持有50%以上表決權(quán)股份的外國(guó)公司;中國(guó)居民個(gè)人單獨(dú)或共同在股份、資金、經(jīng)營(yíng)、購(gòu)銷等方面擁有事實(shí)控制權(quán)的外國(guó)公司。這是我國(guó)與其他國(guó)家CFC稅制在CFC定義上的主要區(qū)別之一,也是我國(guó)CFC稅制的主要缺陷之一。我國(guó)CFC定義的不周全性必然造成我國(guó)CFC稅制的不完整性,不利于有效管制我國(guó)居民個(gè)人利用避稅港基地公司進(jìn)行的國(guó)際避稅活動(dòng),這種立法漏洞無(wú)疑給國(guó)內(nèi)企業(yè)提供了規(guī)避CFC稅制的機(jī)會(huì)。

CFC定義的核心是控制衡量標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)CFC定義中采用兩個(gè)控制衡量標(biāo)準(zhǔn):

表決權(quán)控制標(biāo)準(zhǔn)。在適用該標(biāo)準(zhǔn)時(shí),必須同時(shí)符合單個(gè)居民股東持股10%以上與居民股東持股總額50%以上兩個(gè)條件,并且衡量是否符合這兩個(gè)條件時(shí),我國(guó)采用直接持股與間接持股兩個(gè)計(jì)算規(guī)則。適用單個(gè)居民股東持股10%以上的條件,利弊兼有。有利方面是,可以將股東人數(shù)較多、股權(quán)較分散而我國(guó)居民股東難以支配和控制的外國(guó)公司排除在CFC稅制適用范圍之外,可以集中稅務(wù)行政力量對(duì)付主要避稅活動(dòng),減少CFC稅制對(duì)我國(guó)居民正?？鐕?guó)投資活動(dòng)阻擾。其不利方面是居民納稅人較容易通過(guò)分散股權(quán)來(lái)規(guī)避CFC稅制的適用。為了阻止這種規(guī)避行為,實(shí)行單個(gè)居民股東最低持股要求或居民股東持股總額要求的國(guó)家(例如美國(guó)),除了采用直接持股與間接持股計(jì)算規(guī)則外,還同時(shí)采用推定持股計(jì)算規(guī)則,將分散在與居民股東具有特定關(guān)聯(lián)關(guān)系(如親屬關(guān)系)的其他個(gè)人或?qū)嶓w的股權(quán)歸屬于居民股東。這種推定持股計(jì)算規(guī)則值得我國(guó)借鑒。

事實(shí)控制標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn),即使不符合單個(gè)居民股東持股或居民股東持股總額要求,只要居民納稅人在股份、資金、經(jīng)營(yíng)、購(gòu)銷等方面對(duì)某一外國(guó)公司擁有實(shí)際控制權(quán),該外國(guó)公司也構(gòu)成CFC。無(wú)疑,該事實(shí)控制標(biāo)準(zhǔn)可以在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)上述表決權(quán)控制標(biāo)準(zhǔn)的不足。但是,該事實(shí)控制標(biāo)準(zhǔn)給予稅務(wù)當(dāng)局很大自由裁量權(quán),在實(shí)施中容易引起稅務(wù)爭(zhēng)議,因此,為了避免這種弊端,建議通過(guò)頒布稅收規(guī)章對(duì)事實(shí)控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)細(xì)化。

我國(guó)CFC定義缺乏受控時(shí)間要求。其他國(guó)家在CFC定義中一般都規(guī)定有受控時(shí)間要求,分別有持續(xù)受控時(shí)間要求、受控時(shí)點(diǎn)要求、任何受控時(shí)點(diǎn)要求三種不同做法。我國(guó)CFC稅制在界定CFC定義時(shí)未明確CFC的受控時(shí)間要求,這是否意味著我國(guó)采用“任何受控時(shí)點(diǎn)要求”這一做法呢?筆者認(rèn)為,采取這種理解,顯然不利于我國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)走出國(guó)內(nèi)、積極從事境外投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的政策目標(biāo)。本文應(yīng)當(dāng)立足于我國(guó)國(guó)情,充分考慮我國(guó)企業(yè)海外投資經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀,可采取持續(xù)受控時(shí)間要求,譬如,明確規(guī)定外國(guó)子公司在一個(gè)納稅年度中必須持續(xù)三十日受控才構(gòu)成CFC。

(二)關(guān)于納稅主體

大多數(shù)國(guó)家CFC稅制對(duì)納稅主體有最低持股比例要求,其中多數(shù)國(guó)家采用10%持股標(biāo)準(zhǔn)。只有對(duì)CFC持股符合最低標(biāo)準(zhǔn)的居民股東,才應(yīng)對(duì)被歸屬的CFC瑕疵所得當(dāng)期繳納所得稅。對(duì)納稅人設(shè)定最低持股比例要求,其原因在于,通常只有大股東才能對(duì)公司決策產(chǎn)生影響,小股東難以對(duì)公司施加影響,小股東一般缺乏避稅動(dòng)機(jī)。依照我國(guó)《企業(yè)所得稅法》第45條及《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第116、117條的字面含義,在上述第一種與第二種CFC定義下,納稅主體僅僅限于直接或間接持有CFC表決權(quán)股份10%以上的居民企業(yè)。而在上述第三種與第四種CFC定義下,納稅主體是對(duì)單獨(dú)或參與對(duì)CFC進(jìn)行事實(shí)控制的居民企業(yè)。納稅主體的這種分割適用,無(wú)疑會(huì)增大CFC稅制復(fù)雜性,不利于納稅人遵從CFC稅制。筆者認(rèn)為,基于簡(jiǎn)化稅制目的,可將納稅主體統(tǒng)一界定為對(duì)CFC直接或間接持股達(dá)到10%的居民股東。

大多數(shù)國(guó)家CFC稅制對(duì)納稅主體種類不作區(qū)分,不管是居民企業(yè)或居民個(gè)人,只要符合最低持股要求,都可作為納稅主體。然而,由于我國(guó)《個(gè)人所得稅法》及《實(shí)施條例》未采納CFC稅制,因此,我國(guó)現(xiàn)行CFC稅制不適用居民個(gè)人。筆者認(rèn)為,我國(guó)《個(gè)人所得稅法》及《實(shí)施條例》也應(yīng)當(dāng)采納CFC稅制,在完善我國(guó)CFC定義的同時(shí),可將對(duì)CFC持股達(dá)到10%的居民個(gè)人列為納稅主體。這種做法,一方面有利于我國(guó)CFC稅制的完整性,另一方面可防止我國(guó)企業(yè)特別私營(yíng)企業(yè)通過(guò)個(gè)人股東對(duì)CFC控股規(guī)避CFC稅制的適用。

(三)關(guān)于CFC稅制適用的地域范圍

我國(guó)CFC稅制采用指定地區(qū)法的立法模式。我國(guó)采用概括標(biāo)準(zhǔn),明確規(guī)定實(shí)際稅率低于12.5%的國(guó)家或地區(qū)屬于我國(guó)CFC稅制所適用的避稅港。換言之,只有設(shè)立于實(shí)際稅率低于12.5%的國(guó)家或地區(qū)的CFC才受到我國(guó)CFC稅制的約束。這種概括標(biāo)準(zhǔn)有利于應(yīng)付有害稅收競(jìng)爭(zhēng)日益加劇,任何國(guó)家都有可能成為避稅港的國(guó)際稅收實(shí)踐,并順應(yīng)了近年來(lái)CFC稅制適用地域范圍日益拓寬的發(fā)展趨勢(shì)。

(四)關(guān)于CFC稅制的客體對(duì)象

在CFC稅制的客體對(duì)象即CFC可歸屬所得(或稱CFC瑕疵所得)的認(rèn)定上,各國(guó)的做法大體可區(qū)分為實(shí)體法與交易法兩種。但不管是實(shí)體法還是交易法,其前提條件之一是區(qū)分積極所得與消極所得。這種區(qū)分不同性質(zhì)所得做法,不僅可有效地阻止對(duì)延遲納稅制度的濫用,而且也有利于鼓勵(lì)本國(guó)企業(yè)從事積極海外投資活動(dòng)。

稅制設(shè)計(jì)是基于一國(guó)國(guó)情而做出的制度選擇。我國(guó)《企業(yè)所得稅法》及其《實(shí)施條例》未對(duì)CFC稅制適用的CFC所得類型做出特別規(guī)定。依照我國(guó)現(xiàn)行CFC稅制,CFC全部所得,不管是積極所得還是消極所得,一般都應(yīng)作為CFC可歸屬所得被課稅。這顯然不利于我國(guó)鼓勵(lì)海外投資、增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的政策目標(biāo),必將對(duì)我國(guó)企業(yè)正常海外投資活動(dòng)產(chǎn)生不利影響。我們應(yīng)當(dāng)借鑒大多數(shù)國(guó)家的通行做法,CFC稅制應(yīng)當(dāng)區(qū)分積極所得與消極所得。筆者認(rèn)為,消極所得可分為消極投資所得與基地公司所得兩個(gè)部分,其中消極投資所得主要包括股息、利息、租金所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得等類型,而基地公司所得是指基地公司取得的、除上述消極投資所得以外的其他類型所得,主要包括基地公司向外國(guó)特別是關(guān)聯(lián)方出售財(cái)產(chǎn)和提供勞務(wù)而產(chǎn)生的銷售所得、服務(wù)所得、貨運(yùn)所得等。

在具體確定CFC稅制的課稅對(duì)象時(shí),如果采用交易法,稅務(wù)當(dāng)局必須逐個(gè)識(shí)別CFC哪些所得項(xiàng)目屬于CFC瑕疵所得,由此,稅務(wù)當(dāng)局必須承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。然而,稅務(wù)當(dāng)局在收集國(guó)際稅收情報(bào)上面臨著極大困難,因此,采用交易法不利于我國(guó)稅務(wù)當(dāng)局有效地管制基地公司避稅活動(dòng)。與交易法相比,實(shí)體法對(duì)納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)提供了較高的確定性,并且在納稅人舉證責(zé)任方面比較明確,即由納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)證明其行為的正當(dāng)性與合理性。因此,大多數(shù)采用指定地區(qū)法立法模式的國(guó)家采用實(shí)體法。實(shí)體法已經(jīng)成為目前各國(guó)CFC立法的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。因此,無(wú)論是從我國(guó)國(guó)情出發(fā),還是從CFC稅制的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,我國(guó)CFC稅制宜采用實(shí)體法來(lái)確定CFC可歸屬所得,對(duì)不符合豁免條款的CFC,其全部所得都屬于CFC可歸屬所得。

(五)關(guān)于豁免條款

除了個(gè)別國(guó)家外,各國(guó)CFC稅制都規(guī)定有一些豁免條款,據(jù)以將海外子公司的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得排除于CFC稅制管制之外。尤其是采用實(shí)體法的國(guó)家,更是依賴豁免條款來(lái)達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。鑒于我國(guó)企業(yè)跨國(guó)投資經(jīng)營(yíng)水平低下,國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較弱,同時(shí),我國(guó)企業(yè)在避稅港設(shè)立公司并非僅出于避稅動(dòng)機(jī),還可能基于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的合理需要,因此,我國(guó)CFC稅制本應(yīng)明確規(guī)定某些適合我國(guó)國(guó)情的豁免條款,一方面確保主要基于避稅動(dòng)機(jī)的CFC受到管制,同時(shí)將非出于避稅動(dòng)機(jī)的CFC排除在CFC稅制管制之外。然而,我國(guó)現(xiàn)行CFC稅制僅僅極為籠統(tǒng)地規(guī)定“合理經(jīng)營(yíng)需要”豁免。

依照合理經(jīng)營(yíng)需要豁免,當(dāng)CFC出于合理的經(jīng)營(yíng)需要而對(duì)利潤(rùn)不作分配或減少分配時(shí),不適用CFC稅制進(jìn)行征稅?！镀髽I(yè)所得稅法》與《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》并未對(duì)何謂“合理的經(jīng)營(yíng)需要”做出解釋,這需要相關(guān)法律或國(guó)家稅務(wù)總局做進(jìn)一步解釋,對(duì)何謂“合理經(jīng)營(yíng)需要”和“不合理經(jīng)營(yíng)需要”設(shè)定一些客觀的判定標(biāo)準(zhǔn),從而給予征納雙方必要的指導(dǎo)。為避免稅務(wù)機(jī)關(guān)的認(rèn)定超越商業(yè)主體自身合理的商業(yè)判斷,在設(shè)定客觀標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),應(yīng)允許納稅人可對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的認(rèn)定提出反證證明有關(guān)分配決定基于“合理的經(jīng)營(yíng)需要”。

筆者認(rèn)為,我國(guó)還應(yīng)當(dāng)借鑒大多數(shù)CFC稅制國(guó)家的通行做法,通過(guò)頒布稅收規(guī)章增加“無(wú)避稅動(dòng)機(jī)豁免”、“股票公開上市交易豁免”、“微量所得豁免”條款。這些豁免例外,不僅有利于簡(jiǎn)化稅制、提高稅收征管效率,并且與我國(guó)鼓勵(lì)積極海外投資政策相適應(yīng),還可以減少CFC稅制與稅收協(xié)定發(fā)生沖突的可能性。

依照無(wú)避稅動(dòng)機(jī)豁免,如果CFC符合下列四項(xiàng)條件,可不適用CFC稅制:CFC在所在國(guó)擁有為執(zhí)行其各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)所必需的固定營(yíng)業(yè)場(chǎng)所;CFC在所在國(guó)自行管理、支配及經(jīng)營(yíng)其業(yè)務(wù)活動(dòng);CFC在所在國(guó)從事主要業(yè)務(wù)活動(dòng);CFC業(yè)務(wù)活動(dòng)必須是與非關(guān)聯(lián)人進(jìn)行交易,但是,CFC從事商品批發(fā)、銀行、信托、證券、保險(xiǎn)、航運(yùn)及航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)除外。

依據(jù)股票公開上市交易豁免,如果CFC的股票在國(guó)際公認(rèn)的股票交易所掛牌上市交易,并且,其一定比例(譬如40%以上)的股票為公眾所持有,那么,該CFC可以免受CFC稅制管制。該項(xiàng)豁免的理由在于,如果CFC相當(dāng)數(shù)量股票為大眾所持有,那么,該公司就較有可能從事正當(dāng)營(yíng)業(yè)活動(dòng)。

依據(jù)微量所得豁免,如果CFC瑕疵所得(消極投資所得與基地公司所得)在CFC的全部所得中所占份額不超過(guò)一定比例(譬如30%),CFC可免受CFC稅制管制。

最后,CFC稅制應(yīng)當(dāng)明確,CFC可否享受這些豁免待遇,其舉證責(zé)任在于CFC的居民股東即納稅人。

(六)采取避免CFC稅制與稅收協(xié)定相抵觸的措施

除了通過(guò)上述豁免條款減少CFC稅制與稅收協(xié)定相抵觸的可能性之外,我國(guó)似乎還應(yīng)采取下列避免CFC稅制與稅收協(xié)定相沖突的措施。

1.參照美國(guó)、加拿大等國(guó)做法,在稅收協(xié)定中訂入保留條款,明確規(guī)定雖有稅收協(xié)定的規(guī)定,中國(guó)保留對(duì)本國(guó)居民的所得征稅的權(quán)力;或者在稅收協(xié)定中直截了當(dāng)規(guī)定中國(guó)可以依照CFC稅制對(duì)本國(guó)居民進(jìn)行課稅的權(quán)力。如果采取這種做法,我國(guó)除了在將來(lái)談判簽訂新稅收協(xié)定時(shí)力爭(zhēng)列入這種保留條款,另外我國(guó)還必須與已簽訂的稅收協(xié)定的締約國(guó)對(duì)方進(jìn)行逐個(gè)重新協(xié)商談判,當(dāng)然能否重新協(xié)商成功仍值得懷疑。不過(guò),這的確是一種根本解決辦法。

2.通過(guò)法律修訂程序,在CFC稅制中加入條約超越條款,明確規(guī)定雖有稅收協(xié)定的規(guī)定,但是中國(guó)保留對(duì)中國(guó)居民的所得進(jìn)行課稅的權(quán)力。防止逃避稅正在發(fā)展成為雙邊稅收協(xié)定的宗旨之一,從這個(gè)角度而言,這種條約超越條款的適用必須符合嚴(yán)格的適用前提,即只有在納稅人的有關(guān)交易安排構(gòu)成“稅收濫用”行為和具有明顯逃避稅動(dòng)機(jī)的情形下,我國(guó)的CFC稅制才不受有關(guān)稅收協(xié)定條款的影響。否則,隨意運(yùn)用該條款可能招致締約國(guó)對(duì)方的不滿,中國(guó)將可能承擔(dān)違反國(guó)際條約義務(wù)的國(guó)家責(zé)任。

當(dāng)然,國(guó)際合作是解決CFC稅制與稅收協(xié)定可能相抵觸問題的最佳方法,如果大多數(shù)國(guó)家對(duì)CFC稅制與稅收協(xié)定的兼容性問題能夠達(dá)成國(guó)際共識(shí),對(duì)CFC稅制可以超越稅收協(xié)定的具體條件制訂出國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),就可以完全避免CFC稅制與稅收協(xié)定相沖突的可能。例如,可以借鑒OECD《有害稅收競(jìng)爭(zhēng)報(bào)告》的下列建議:在國(guó)內(nèi)稅法方面,有關(guān)國(guó)家可擴(kuò)大國(guó)內(nèi)稅法對(duì)于法人居民的定義,將本國(guó)居民所控制的外國(guó)法人視為居民;在國(guó)際稅收協(xié)定方面,有關(guān)國(guó)家可縮小“締約國(guó)一方居民的范圍”,將設(shè)立于國(guó)外但無(wú)須負(fù)擔(dān)任何稅負(fù)的法人,排除其享受有關(guān)稅收協(xié)定的好處。不過(guò),這種國(guó)際共識(shí)的達(dá)成需要一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。

參考文獻(xiàn):

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