水權制度精選(九篇)

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第1篇：水權制度范文

經(jīng)濟學主要研究具有稀缺性的資源如何達到最佳配置的問題。主流的新古典經(jīng)濟學假設交易活動不存在“阻力”，交易費用（Trans－actioncost）為零的情況下，研究資源配置在完全的市場制度下如何實現(xiàn)最優(yōu)均衡。新古典經(jīng)濟學的基本假設顯然和現(xiàn)實有較大差別，不能解釋長期經(jīng)濟增長和制度變革。20世紀70年代以來異軍突起的新制度經(jīng)濟學，是對主流經(jīng)濟學最重要的挑戰(zhàn)和補充。新制度經(jīng)濟學將制度作為主要研究對象，認為制度是社會中個人的行為規(guī)則，用于增進社會秩序，是經(jīng)濟增長的根本性要素。由于現(xiàn)實社會中制度是一種稀缺資源，因此制度的變遷和創(chuàng)新問題就成為新制度經(jīng)濟學的重要內(nèi)容。新制度經(jīng)濟學的制度變遷與制度創(chuàng)新理論認為，制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程，是通過不斷的制度創(chuàng)新完成的。制度變遷的原因是舊有制度轉(zhuǎn)向新制度變得有利可圖，因此對新制度產(chǎn)生需求，相應地產(chǎn)生新制度供給。從一種制度轉(zhuǎn)向另一種制度，需要付出成本，如果這種變遷的成本小于新制度帶來的個人凈收益，則制度變遷才會發(fā)生。制度變遷相對可以劃分為強制性變遷和誘敵性變遷。誘致性制度變遷指一群人在響應制度不均衡引致的獲利機會時進行的自發(fā)性變遷，制度不均衡產(chǎn)生的原因可能包括制度選擇集合的改變、技術條件變化、制度需求改變或其他制度安排改變。制度變遷因常需要集體行動而產(chǎn)生所謂“搭便車”（Freerider）問題，使自發(fā)過程提供的新制度供給不足，從而使政府法令主導的強制性制度變遷成為必要。

新制度經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權制度是人類社會最基本的制度安排。對產(chǎn)權理論深入研究孕育而生的產(chǎn)權經(jīng)濟學，已經(jīng)成為新制度經(jīng)濟學的支柱理論之一。產(chǎn)權制度實際上是為了解決人類社會中對稀缺資源爭奪的沖突所確立的競爭規(guī)則，這些規(guī)則可以是法律、規(guī)制、習慣或等級地位。完整的產(chǎn)權是一組權利，包括：①使用權，在法律允許的范圍內(nèi)以各種方式使用財產(chǎn)，包括有權在物質(zhì)形態(tài)上改變乃至毀壞財產(chǎn)；②收益權，即直接從財產(chǎn)本身或經(jīng)由協(xié)約關系從別人那里（在財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的條件下）獲取收益；③轉(zhuǎn)讓權，通過出租或出售把與財產(chǎn)有關的權利讓渡給他人。產(chǎn)權具有可分解性，將產(chǎn)權區(qū)分為使用、收益、轉(zhuǎn)讓諸權只是初步分解，其中每一種權利都可能得到更為具體和細致的分解，這就使得產(chǎn)權結構復雜化。產(chǎn)權結構存在各種不同的形式，私有產(chǎn)權（PrivateProperty）和共有產(chǎn)權（Commonproperty）是產(chǎn)權安排形式的兩個極端，大多數(shù)產(chǎn)權安排處于這兩者之間。產(chǎn)權經(jīng)濟學強調(diào)產(chǎn)權結構和人類行為激勵的內(nèi)在聯(lián)系，認為不同產(chǎn)權制度和產(chǎn)權結構的差異對資源配置產(chǎn)生重大影響。排他性（Excludability）是產(chǎn)權的決定性特征，它不僅意味著不讓他人從一項權利中受益，而且意味著權利所有者要對該項權利使用中的各項成本負責。產(chǎn)權界定的含義是指提高共有產(chǎn)權的排他性。產(chǎn)權的界定需要付出成本，可以劃分為排他性成本（Exclusioncost）與內(nèi)部管理成本（Internalgovernancecost）。排他性成本包括界定成本和維護成本，這里的界定指在物理與價值形態(tài)上給出產(chǎn)權的邊界，并使之能夠被有關交易者乃至社會識別和承認。產(chǎn)權的內(nèi)部管理成本，是指不具有排他性，共同擁有產(chǎn)權的所有者做出決策、采取行動時所耗費的成本。

由于共有產(chǎn)權使內(nèi)部成員的努力程度普遍降低，共有產(chǎn)權的有效行使往往有賴于很高的內(nèi)部管理費用，降低共有產(chǎn)權的內(nèi)部管理費用依賴于產(chǎn)權的排他程度的加強，但相應要付出排他性成本，只有當新增的排他成本低于所減少的內(nèi)部管理成本時，排他性程度的加強才是有效率的。也就是說，只有當產(chǎn)權界定的收益大于產(chǎn)權界定的成本時，人們才有動力去制訂規(guī)則和界定產(chǎn)權，因此產(chǎn)權總是沒有被完全界定的。沒有被完全界定的產(chǎn)權就會產(chǎn)生外部性，即產(chǎn)權行使效率下降帶來的損失。理論上來講，產(chǎn)權沒有完全界定帶來的成本節(jié)約等于產(chǎn)權沒有完全界定而帶來的損失。因此人們會不斷地界定產(chǎn)權，直至兩者在邊際上達到相等，形成暫時的制度均衡。產(chǎn)權制度的演變實際上就是產(chǎn)權不斷被界定、外部性不斷內(nèi)部化、產(chǎn)權行使效率不斷提高的過程，也是產(chǎn)權制度均衡不斷被打破，產(chǎn)權制度創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)、產(chǎn)權制度不斷變遷的過程。從西方國家產(chǎn)權制度變遷的歷史來看，大體上經(jīng)歷了共有產(chǎn)權、排他性共有產(chǎn)權和私有產(chǎn)權三個階段。但需要指出的是，各種形式的共有產(chǎn)權在當代西方國家都不同程度存在，任何國家從未建立起純粹的私有產(chǎn)權制度。

二、我國水資源的共有產(chǎn)權制度安排

從人類歷史上看，資源稀缺的出現(xiàn)和加劇以及相伴隨的相對價格提高，是產(chǎn)權制度出現(xiàn)的基本原因。在自然資源相對充裕時，對這些資源設置產(chǎn)權的成本超過了潛在的收益，自然資源往往被當作公共財產(chǎn)使用。當人口相對于穩(wěn)定的資源數(shù)量增長時，人們之間的競爭趨于尖銳，一旦資源稀缺達到導致人們相互對抗的水平，產(chǎn)權制度的出現(xiàn)便不可避免。當水資源相對并不稀缺之時，設置水權的收益不高，水資源處于開放利用狀態(tài)，這反過來助長了水資源的粗放利用，加速了水資源稀缺的出現(xiàn)，而資源稀缺的日益顯現(xiàn)，又客觀上提出了設置水權制度的需求，以遏制資源利用的快速增長，優(yōu)化配置稀缺水資源。

由于水資源復雜的自然和經(jīng)濟屬性，界定水權的排他性成本很高，共有產(chǎn)權是成本相對節(jié)約的產(chǎn)權制度安排。共有水權的含義是水資源被某一特定群體共同擁有，但區(qū)別于開放利用的公共財產(chǎn)，群體內(nèi)存在某種資源利用的規(guī)則，并設立公共管理機構對資源實施權屬管理。節(jié)約排他性成本的相應代價是要付出較高的內(nèi)部管理成本。依據(jù)處于支配地位的水權行使主體的差異，可以進一步將共有水權的產(chǎn)權結構劃分為四種形式。全民所有、中央政府直接管理的水權稱為國有水權（Civilpropertyrights），流域各地區(qū)共同擁有、委托流域管理機構管理的水權稱為流域水權（Basinpropertyrights），流域內(nèi)各地區(qū)分別擁有、地方政府管理的水權稱為區(qū)域水權（RegionalPropertyrights），區(qū)域內(nèi)組織或社團擁有的水權稱為集體水權（CollectivePropertyrights），當然和國有水權對應的另一個極端是私有水權。顯然私有水權的排他性最強，而國有水權的排他性最弱。

在計劃經(jīng)濟時代，總體來看，由于水資源相對不稀缺，水資源的利用處于開放狀態(tài)，主要受開發(fā)能力和取用成本制約，基本上不存在用水競爭和經(jīng)濟配給問題，是一種“開放可獲取資源”（Open－accessresource），可以認為不存在正式的產(chǎn)權制度安排。改革開放之后的很長一段時期內(nèi)，水資源的利用是計劃經(jīng)濟的延續(xù)，水資源利用基本上仍處于開放狀態(tài)，排他性很弱，用水呈現(xiàn)粗放增長，水資源開始成為稀缺性的經(jīng)濟資源，用水競爭性日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為區(qū)域間水事沖突日益增多。這一時期，水資源產(chǎn)權制度因資源稀缺而成為必要。一系列水資源管理制度從20世紀80年代后期，特別是1988年《水法》頒布之后開始付諸實施。這些制度包括水長期供求計劃制度、水資源的宏觀調(diào)配制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、水事糾紛協(xié)調(diào)制度等，實際上可以視為一整套產(chǎn)權制度安排。

從這套產(chǎn)權制度安排來看水資源的產(chǎn)權結構，我國水資源產(chǎn)權安排整體上屬于國有水權制度，這成為中央政府在流域間調(diào)配水資源的依據(jù)。由于大多數(shù)流域不涉及跨區(qū)域調(diào)水問題，流域內(nèi)水資源的國有水權等同于流域水權，為流域上下游全體人口共同擁有，在大的江河流域一般設有專門的流域管理機構來管理。由于上下游對流域水權的爭奪日益激烈，對流域各地區(qū)用水權利做出界定在很多流域成為必要，水資源的宏觀調(diào)配制度實際上就是將流域水權分割為區(qū)域水權。在地方行政區(qū)域內(nèi)，由于地方政府不僅是水權權屬的管理者，而且也是區(qū)域內(nèi)水公共事務的提供者，地方政府直接行使一部分區(qū)域水權，提供城市供水和鄉(xiāng)村灌溉，另一部分用水權則通過發(fā)放許可證的形式賦予取水戶，這就是取水許可制度，實質(zhì)上是把一部分區(qū)域水權分割為集體水權。

這里所說的流域水權、區(qū)域水權和集體水權，并不是完整意義上的產(chǎn)權，排他性較弱，只具有一定的使用權和收益權，且不具有轉(zhuǎn)讓權。這些不同形式的共有水權，其界定、維護和轉(zhuǎn)移都是基于行政手段的，比如區(qū)域水權常得不到尊重，流域上下游水事沖突仍主要依賴于上級行政協(xié)調(diào)；取水許可制度賦予的集體水權，被納入計劃用水管理，其使用不具有長期穩(wěn)定性；而水權的轉(zhuǎn)移都是通過行政命令被指令劃撥。

以上考察顯示，經(jīng)過建國之后特別是改革20年來的水管理制度演變，我國目前已經(jīng)形成了一套基于行政手段的共有水權制度，雖然十幾年來實施的一系列管理制度使水權的排他性有所提高，但是水權的外部性還較高，水權行使效率還較低，也就是我們目前所說的“水權模糊”現(xiàn)象還很嚴重。水權模糊在一定的歷史條件下是一種合理的經(jīng)濟現(xiàn)象，主要是由于清晰界定水權的成本較高，采用模糊水權的方法可以節(jié)約排他性成本。行政手段正是宏觀環(huán)境下成本節(jié)約的現(xiàn)實制度選擇，而產(chǎn)權模糊是行政配水制度的基礎。當前的水權制度安排是水權模糊帶來的內(nèi)部管理費用和用水效率損失與行政配水所帶來的成本節(jié)約之間的均衡。

三、水權制度變遷的動因

前不久發(fā)生的國內(nèi)首例跨城市水權交易—東陽—義烏水權交易事件，在全社會引起很大反響。我們研究認為，這個事件打破了行政手段壟斷水權分配的傳統(tǒng)，標志著我國水權市場的正式誕生，實際上也是水權制度變革的先聲。通過對東陽—義烏水權交易的進一步考察，可以揭示制度變革的深層動因。

東陽市和義烏市處在一條江的上下游，義烏江的水權理論上為流域水權，為河流上下游各地區(qū)共享，但實際上由于模錦水庫位于東陽境內(nèi)，橫錦水庫中水資源的使用權和收益權事實上為東陽占有，或者說橫錦水庫的水資源產(chǎn)權性質(zhì)是不完全排他的區(qū)域水權。義烏若要獲取這部分水資源的使用權，在目前基于行政手段的共有水權制度安排下，可以有兩種選擇。第一種是要求東陽向下游放水。事實上，在過去的干旱季節(jié)里，東陽也曾多次開閘放水，無償支援義烏用水。但是一次次的緊急求水，使義烏深刻認識到，這種靠上級行政協(xié)調(diào)方法階段性、無償性的調(diào)水，既不可靠，也不長久。加之河道污染，河道提水主要供農(nóng)業(yè)灌溉，而義烏主要是亟待擴大城市供水，于是跨區(qū)域調(diào)用橫錦水庫的優(yōu)質(zhì)水成為首選。于是義烏還可以選擇第二種方式，就是請求上級安排橫錦水庫到義烏的調(diào)水工程。

傳統(tǒng)的跨區(qū)域調(diào)水方式最大的吸引力在于，調(diào)水工程由中央財政或者上級財政投錢，地方幾乎是無條件受益。但這種依靠行政協(xié)調(diào)的方式往往耗時耗力，周期較長，特別是由于對調(diào)出方缺少利益補償，調(diào)水各方較難達成一致。而在水權交易發(fā)生的浙江省，國家財政投資的前提并不具備。浙江省地方的水利工程以地方投入為主，省級和國家補貼非常少。義烏市的水利工程基本上靠自籌自建，1997年投入使用的八都水庫就是利用“五自”辦法興建，總投資1.8億元，上級財政補貼只占10％。義烏市自身擁有很強財政能力和投資能力，具有購買水權的能力。按照轉(zhuǎn)讓協(xié)議規(guī)定，2億元水權轉(zhuǎn)讓費分5年付清，平均每年4千萬元，僅占1999年財政總收入的4.5％，整個供水工程耗資7億元，平均年投資1.4億元，僅占1999年社會固定資產(chǎn)投資總額的4.6％。義烏如果選擇伸手向上級一等二靠三要的話，一來資時，協(xié)調(diào)周期很長，義烏城市供水等不及，二來費力，上級補貼的錢很少，得不償失。于是義烏“明智”地選擇了自主解決，主動與東陽平等協(xié)商。

由此可見，在東陽—義烏水權交易事件中，義烏之所以沒有選擇向上級要水，而是選擇了購買水權，乃是買水的收益遠大于要水的成本。義烏買水的成本是失去上級微不足道的財政補貼，而且獲得補貼的機會成本還很高，而收益則是及時解決制約城市發(fā)展的瓶頸問題。而對于東陽來說，指令劃撥境內(nèi)水資源對自身幾乎沒有收益，而賣水則可以盤活水利資產(chǎn)，收益豐厚。由于交易雙方選擇新規(guī)則都有利可圖，故而制度變遷不可避免。

從一種制度轉(zhuǎn)向另一種制度，這說明新制度的運行成本小于舊制度的運行成本，或者說，從舊制度轉(zhuǎn)向新制度有利可圖。通過考察水權交易發(fā)生的外部環(huán)境，我們發(fā)現(xiàn)水權交易之所以率先在浙江發(fā)生，乃是在市場經(jīng)濟比較發(fā)達的社會環(huán)境中，利用行政手段轉(zhuǎn)移水權的成本較高，而利用市場手段的成本卻較低，東陽和義烏的特殊伙伴關系進一步降低了交易成本。這是制度變遷得以發(fā)生的重要條件。

四、水權制度變遷的路徑

東陽—義烏水權交易作為新生事物，具體做法中還有一些值得商榷之處，其模式也并非其他地方可以照搬照抄，但這個事件無疑代表了一個方向，就是引入水權、水市場優(yōu)化水資源配置大有可為。作為水權市場初露端倪的標志，這個事件揭示出的具有普遍意義的結論是，隨著缺水的日益加劇，水權模糊的代價越來越大，基于行政手段的共有水權制度的運行成本越來越高。這主要有三方面的原因：其一，隨著市場化改革的深入推進，地方利益主體地位日益強化，上級監(jiān)督地方政府的難度越來越大，行政命令越來越難以得到有效落實，即所謂的“體制失效”，其實是現(xiàn)有產(chǎn)權制度的失效；其二，政府顯然沒有能力處理繁雜的資產(chǎn)有用性信息，利用行政手段配置水權已經(jīng)“力不從心”，制度運行的機會成本不斷增高；其三，水權界定和維護的成本在降低，建立產(chǎn)權排他性的收益在提高，加之市場化改革在不斷降低產(chǎn)權交易的成本，引入市場機制的預期收益在不斷增大。

一方面是內(nèi)部管理成本在提高，現(xiàn)有制度的運行成本越來越高，另一方面是排他性成本在降低，進一步界定產(chǎn)權的收益在提高，結果將是現(xiàn)有制度均衡被打破。由此從整體上可以預言，現(xiàn)有水權制度變遷的方向是進一步提高水權的排他性，也就是所謂的明晰水權。水權交易事件中，義烏承認了東陽擁有橫錦水庫水資源的轉(zhuǎn)讓權，這是雙方市場交易的前提，也成為此事最大爭議之處。人們不禁要問，既然產(chǎn)權沒有清晰界定，如何進行交易？這其實是暴露了水權模糊的問題。類似的水權模糊在大部分地區(qū)導致的卻是水事糾紛，市場合作根本無從談起。這形象地說明，要形成市場，就要明晰產(chǎn)權，產(chǎn)權不明晰，就難以形成市場，而只要明晰產(chǎn)權，自然會產(chǎn)生市場動力。明晰水權的含義是界定水資源的使用權、收益權和轉(zhuǎn)讓權，賦予這些權利更為明確的主體。但明晰產(chǎn)權是要付出成本的，水權明晰的程度與一定的社會條件相適應，一定程度的產(chǎn)權模糊可能不僅是合理的，甚至整體是有效率的。由于水資源產(chǎn)權的完全界定（即建立私有水權制度）的成本高昂，水權結構的主體形式仍將是共有產(chǎn)權，但其內(nèi)部的排他性可以不斷提高，國有水權和流域水權可以更多地分割為區(qū)域水權和集體水權，水權主體也可以多元化，包括各級政府、組織、企業(yè)、用水大戶甚至個人。

第2篇：水權制度范文

關鍵詞：水權；灌溉水權；水權轉(zhuǎn)讓；實施保障

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）24-0037-02

一、水權與灌溉水權

灌溉水權是水權的一種。在談灌溉水權以前，應該對灌溉水權做一個討論。灌溉是水資源多種用途的一種，因灌溉而引發(fā)的水權不但具有水權的一般屬性，同時也存在特有的屬性。在我國，灌溉水權不可能是一個完整的權力，其剩余索取權也是不確定的。可以說，在法律上，灌溉水權屬于國家；以農(nóng)戶為代表的經(jīng)濟主體具有它的使用權，也就事實上占有了這種權利。同時，我國是以公有制為基礎的國家，也是一個農(nóng)業(yè)大國。現(xiàn)階段，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入是亟待解決的難點和熱點問題。各級政府都有對農(nóng)業(yè)的扶持和補貼，作為糧食生產(chǎn)要素投入之一的水，就不能簡單地等同于一般要素市場上的商品，灌溉用水相關的權利也不能等同于一般的水權，灌溉水權的取得和轉(zhuǎn)讓必然受到一定的制約。

那么，到底有沒有必要單獨提出灌溉水權？灌溉水權的界定和轉(zhuǎn)讓，是否需要一套獨立的機制？

二、灌溉水權的界定

拋開歷史的因素，水權的界定，是國家對其地域范圍內(nèi)的水資源的第一次分配。而轉(zhuǎn)讓是水資源的第二次分配，是對初次分配的補充和完善，力求實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。只有初次灌溉水權的明晰界定，才能談其轉(zhuǎn)讓。

有關水的法律、法規(guī)和行政條文中，以灌溉為用途的水的取得，一般沒有要求用水者申請取水權。現(xiàn)實中，在水量相對豐富的地區(qū)，農(nóng)戶自由地依靠當?shù)睾恿骱偷叵滤M行灌溉；水量較少的地區(qū)，一般依靠當?shù)厮块T或集體所修的灌溉設施取水灌溉。前者灌溉用水的取得，基本依靠就近原則，水資源不稀缺，其配置結果和灌溉水權的界定沒有多大聯(lián)系；后者灌溉用水的取得，往往就形成此處討論的灌溉水權，其水權的界定，影響著水資源配置的最終結果。可見，灌溉水權取得是依法占有，還是歷史形成的事實占有，未有明確的制度基礎。

如果灌溉水權要引入市場，進行轉(zhuǎn)讓，那么如何取得灌溉水權，應該有一個明確的制度基礎。尤其是如果在不同行業(yè)間轉(zhuǎn)讓時，灌溉水權和其他用途水權應該在相同的平臺上取得。

三、灌溉水權的轉(zhuǎn)讓

灌溉用水水權轉(zhuǎn)讓，是整個水權權利束的轉(zhuǎn)讓，還是其某項或某幾項權利的轉(zhuǎn)讓，比如使用權、收益權？我國灌溉水權轉(zhuǎn)讓應該是除了所有權以外的其他項權利的轉(zhuǎn)讓。

我國從古至今，都比較重視水資源的分配，出現(xiàn)過“水冊制”等用水制度。明清時期也有過灌溉水權轉(zhuǎn)讓的記錄，在甘肅、內(nèi)蒙等地區(qū)有過同灌溉用水相關的水權轉(zhuǎn)讓。總體來說，只是嘗試，并未能推廣和興起。有學者指出，甘肅張掖某村的灌溉用水轉(zhuǎn)讓有其制度基礎。與其周圍其他村相比，當?shù)赜兴较罗D(zhuǎn)讓的歷史案例，因此對村民來說，有這樣的觀念和習慣，為試點時期的灌溉用水轉(zhuǎn)讓奠定了一種非正式的制度基礎。而內(nèi)蒙的灌溉用水轉(zhuǎn)讓，是在農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門之間轉(zhuǎn)讓，電廠修節(jié)水灌溉設施，節(jié)約的水被電廠使用。從這一點來看，符合經(jīng)濟規(guī)律，資源總是從低附加值產(chǎn)業(yè)流向高附加值產(chǎn)業(yè)，這也正是資源配置效率的體現(xiàn)。但是，可利用的水資源是有限的，人口增加，必然產(chǎn)生糧食壓力，農(nóng)業(yè)就有可能擴大生產(chǎn)規(guī)模，那時的投入要素――水，從何而來？而且，灌溉用水和工業(yè)用水的取得不一樣，所付出的成本也不一樣。灌溉用水的取得相對來說，農(nóng)戶所付成本低一些，本來就存在利潤空間，不是資源的有效配置。

（一）灌溉水權的主體

在我國，灌溉水權的主體，涉及三個層面：國家、相關水利部門、用戶（農(nóng)戶、企業(yè)等）。現(xiàn)階段，灌溉水權，一般是界定給農(nóng)戶，但是與水權權利配套的義務卻由水利部門或者集體承擔。這樣的水權是不完整的，不完整的水權其所能支配的水資源質(zhì)量就會受到影響。灌溉水權轉(zhuǎn)讓的最終目的，是實現(xiàn)水資源的有效配置和保護。若掌握權利的一方?jīng)]有義務和責任保護資源，其權利的取得也未能反映資源的真實價值，那么，必然會加速資源的質(zhì)量下降和枯竭。因此，水權轉(zhuǎn)讓的主體應該具有對等的權利和義務。若以農(nóng)戶為主體分配灌溉水權，必然有許許多多的主體，如果市場不健全，其轉(zhuǎn)讓過程中的談判、合作和監(jiān)督成本必然較高。成本偏高，以轉(zhuǎn)讓為途徑的水權再分配的可行性就存在質(zhì)疑。同時，水資源具有一定公共品性質(zhì)，極有可能出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象，水資源存在污染和枯竭的風險。若以水利部門為主體分配灌溉水權，但區(qū)別于以往的行政單位，其事務僅僅是管理所擁有的水資源的使用和保護。而農(nóng)戶即使取得灌溉水權，也是短期限的，可作為單純的水資源使用者考慮。那么是否可以考慮，在農(nóng)戶層面形成的是水消費市場，類似于城鎮(zhèn)用水的水消費市場，或者就是期限較短的一種有限制的水權市場？

（二）跨區(qū)域的灌溉水權

由于水的流動性，流域具有地理特征；但其使用和管理又具有行政特征，地理特征和行政特征往往是相互沖突的。可以考慮跨流域的高一級的部門對流域的水資源先做一個分配，在流域內(nèi)的各行政區(qū)內(nèi)下一級相關部門實現(xiàn)水資源的二次分配――轉(zhuǎn)讓。同時，可以讓社會團體參加，比如環(huán)保組織之類的，為了達到節(jié)約用水的目的，它們也能購買水權，并儲藏起來，減少流通中的水資源量，促使相關經(jīng)濟主體更有效地利用資源。

（三）灌溉水權的轉(zhuǎn)讓范圍

如果灌溉水權的轉(zhuǎn)讓不加以約束，作為灌溉用途的水資源，極有可能從農(nóng)業(yè)流向其他產(chǎn)業(yè)。水資源的總量是有限的，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)、擴大規(guī)模就會受限。無農(nóng)不穩(wěn)，無工不富。水資源如果在農(nóng)業(yè)的配置量大，并且閑置了，就大大減低了資源的使用效率。因此，為了實現(xiàn)資源的配置效率，灌溉用水可以在不同邊際產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)中轉(zhuǎn)讓，但其前提是在同等條件下，灌溉用途的主體優(yōu)先獲得所轉(zhuǎn)讓的水權。

（四）灌溉水權轉(zhuǎn)讓的年限

灌溉水權所包含的年限長短，對水資源的利用和保護效率有根本的影響。我國水資源是全民所有或者集體所有，灌溉水權的主體，只有享有權利的年限較長，才無后顧之憂，才會想著優(yōu)化配置水資源，而不是竭盡所能地在短期內(nèi)利用水資源。

（五）灌溉水權轉(zhuǎn)讓的定價

水權的轉(zhuǎn)讓最好能反映水資源的機會成本，即是在轉(zhuǎn)讓年限內(nèi)，所能帶來的最大效益。但是灌溉用水比較特殊，如果灌溉用水真實地反映水資源的價值，必然加重農(nóng)民負擔，產(chǎn)生其他一系列社會、經(jīng)濟問題。但如果還是沿用現(xiàn)在低價的方式，必然不能有效配置和保護水資源。在水利部門層面灌溉水權轉(zhuǎn)讓價格應該真實地反映水資源的機會成本以及保護成本。而在農(nóng)戶層面，與其在要素投入時進行補貼，不如取消補貼，真實反映要素價值，讓農(nóng)戶形成節(jié)水的意識，在農(nóng)產(chǎn)品銷售時進行補貼，這同時也能緩減水利部門的壓力。在國家財政方面，只是同樣的轉(zhuǎn)移支付由初期變?yōu)槟┒恕?/p>

（六）灌溉水權轉(zhuǎn)讓的交易成本

灌溉水權的轉(zhuǎn)讓涉及談判成本、合作成本和監(jiān)督成本。如果交易成本過高，那么通過轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)水資源再配置的效率就會受到質(zhì)疑。如何建立有規(guī)模的、運營良好的市場，是降低交易成本的前提。灌溉水權主體，比較明確地知道自己可以在哪里交易、與誰交易、如何交易，才能形成有效的水權轉(zhuǎn)讓市場。不然交易雙方難以發(fā)現(xiàn)，或者難以交易，產(chǎn)生巨大的交易成本，灌溉水權的轉(zhuǎn)讓就難以實現(xiàn)。

四、灌溉水權實施的保障

制度的安排和實施，無論是正式的，還是非正式的，都影響著既有利益格局的劃分。灌溉用水水權的界定和轉(zhuǎn)讓機制的建立，也是如此。無論是農(nóng)戶，還是水利部門，以及其他相關主體，在此過程中都會存在利益的得失。同時，制度的路徑依賴，也會影響灌溉水權安排的實施。為了保證灌溉水權的實施，可以從制度保障和技術保障兩方面入手。

（一）制度保障

灌溉水權的界定和轉(zhuǎn)讓要有制度基礎，包括正式制度和非正式制度。正式制度指主體取得權利有制度可循，有制度可以保障，需要國家制定相應的法律、法規(guī)和行政條文，并在在國家引導下和權利主體自發(fā)下，形成一系列的市場交往規(guī)則。同時，灌溉水權界定和轉(zhuǎn)讓的執(zhí)行過程有規(guī)范、科學的行政管理制度。非正式制度主要指習俗、習慣、行為規(guī)范等。資源的有效利用，最終依靠的是相關非正式制度的形成，比如人人都有節(jié)水意識，人人都有減少負外部性的意識，人人都不會搭便車。但在初期，只能通過一系列強制性的正式制度實現(xiàn)。

（二）技術保障

灌溉水權制度安排的有效實施離不開相關技術支持。水檢測監(jiān)測技術的發(fā)展，有利于對水量和水質(zhì)的清楚認識，才能更準確地對水資源進行分配、轉(zhuǎn)讓。信息技術的發(fā)展，有助于灌溉用水的統(tǒng)計、合理分配，有助于灌溉水權交易雙方搜尋相關信息。

參考文獻：

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第3篇：水權制度范文

摘要 水資源作為一種公共資源，由于其產(chǎn)權制度的不明晰，導致水資源的利用效率低下，污染和浪費現(xiàn)象嚴重，水環(huán)境形勢嚴峻，水

>> 甘肅省水資源水權制度建設研究 土地承包經(jīng)營權確權登記研究綜述 集體土地所有權確權登記發(fā)證中的權屬調(diào)查 推進水權水價改革 加強水資源管理 淺議房屋權屬登記管理制度的完善 《地下水資源管理》課程教學改革探索 房屋權屬登記檔案信息化管理研究 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記的困境及制度完善 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記制度分析 亭下水庫水資源管理現(xiàn)狀分析及保護對策研究 浮動抵押權登記制度研究 博弈視角下水資源管理途徑探析 地下水資源的保護和管理分析 地下水資源管理對策初探 地下水資源管理與保護 農(nóng)村宅基地使用權確權登記發(fā)證技術路線及實施研究 對地下水資源開發(fā)的研究 基于循環(huán)經(jīng)濟下水資源發(fā)展模式研究 地下水資源研究現(xiàn)狀及展望 中國水資源管理體制改革研究 常見問題解答 當前所在位置：.[YU Wenjing.China will launch a water rights pilot in seven provinces[EB/OL]. Xinhuanet， 2014-7-23[2016-5-25].http：///fortune/2014-07/23/c_1111768673.htm.]

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第4篇：水權制度范文

【關鍵詞】水權思想 用水制度 水利 優(yōu)先權思想

一、奴隸制度下的水權思想及內(nèi)容

原始公社中社會的基本單位是以血緣關系為基礎的氏族，沒有國家和法律。世代相傳下來的習慣就成為人們在生產(chǎn)和生活中的行為規(guī)則。習慣具有普遍的約束力，如果出現(xiàn)違背習慣的行為就要受到公眾的譴責和懲罰，在使用水時也是如此。夏王朝時期產(chǎn)生了《禹刑》，里面包含了水事的內(nèi)容。統(tǒng)治者通過治水而逐步達到權利集中的目的，出現(xiàn)“禹朝諸侯之君會稽之上，防風之君后至，而禹斬之”。由于是按水系來劃分行政區(qū)域，所以大禹“平治水土，定千人百圖”，水與政權緊密連在一起。

二、封建制度下的水權思想及內(nèi)容

這一時期是我國封建社會建立、發(fā)展的時期，至此正式的水權制度已有所體現(xiàn)，但總體看來是較為零碎的、尚未形成完整的體系。中國第一個封建大一統(tǒng)的國家—秦朝，他強調(diào)用法律手段治理國家，秦，明法度、定律令、推行重農(nóng)政策，因此秦法律中對農(nóng)田水利、水旱災害都有充分的反映。例如，在農(nóng)田水利方面，已出土的秦墓竹簡《秦律十八種》中的“田律”規(guī)定：“春二月，毋敢伐材木山及壅堤水”。這反映了當時人們已認識到自然環(huán)境的保護與人們生存之間的重大關系。

西漢時期的重要成就就是制定了我國最早的農(nóng)田灌溉用水制度。據(jù)《漢書·倪寬傳》記載，漢武帝元鼎年間，倪寬在六輔渠的管理運用方面首次制定了灌溉用水制度，“定水令，以廣溉田”。這標志著水利成文法規(guī)的正式產(chǎn)生，水權的有關內(nèi)容也從習慣準則正式成為約束人們用水的法規(guī)。

北魏時，刁雍在前人的基礎上，在河套地區(qū)制定了新的灌水制度，“一旬之間則水一遍，水凡四溉，谷得成實”。聯(lián)系到作物生長計劃來制定灌水計劃，突破了西漢時期用“水門”的純技術方法，而通過制度措施來節(jié)約用水。西晉初年，杜預修浚召信臣舊渠時，曾“分疆刊石，使有定分”，這也類似于“均水約束”的規(guī)章，告誡人們節(jié)約用水、提高了管理水平。

唐朝是我國農(nóng)田水利建設蓬勃發(fā)展的時期。水權在漢代的基礎上有進一步發(fā)展，唐朝制定了用水管理的詳細辦法，其中涉及到更多的有關水權的內(nèi)容。再用水部門的關系協(xié)調(diào)及用水次序上，唐代已有專門的條款規(guī)定，《水部式》殘卷中有詳細的介紹。在唐代航運—灌溉—碾硙的用水次序，正是水權中優(yōu)先權思想的明確反映。

宋朝的水利建設盛極一時，同時各類水利工程已經(jīng)有明確的歲修制度，灌溉工程已有用水管理辦法。公元1069年頒布的《農(nóng)田水利約束》是由中央政府頒布的農(nóng)田水利政策，它側(cè)重于鼓勵興辦農(nóng)田水利，將“灌溉之利，農(nóng)事大本”的原則用法令形式確定下來，將興辦水利列為政府官員考核的重要內(nèi)容，“自是四方爭言農(nóng)田水利”。

元朝其統(tǒng)一的封建政權是在長期戰(zhàn)爭中建立起來的，戰(zhàn)爭致使“民無遺類，地盡拋荒”。為恢復遭到嚴重破壞的水利事業(yè)，元朝前期采取了一些有利于水利和農(nóng)業(yè)發(fā)展的措施。其《農(nóng)桑摘要》、《農(nóng)桑之制》中的政策法規(guī)，較前代更為明確、周詳，它明確指出在別無違礙的前提下，老百姓有通過自行引河取水、鑿井取水以及鑿地蓄水等方法使用水和獲取收益的權利，同時政府還保證其權利的執(zhí)行或型經(jīng)濟上給予扶持使其得以實現(xiàn)。到了秋收之后，對用水的農(nóng)戶進行實際驗收來合理確定納稅份額。這種由民自行用水，然后根據(jù)用水家戶的收成情況確定稅收的方式，顯然蘊藏著計算水價值的內(nèi)涵，是重視水的經(jīng)濟價值的思想萌芽。

明代初年即重視水利，“太祖詔所在有司，民以水利條上者，即陳奏”。明代還提出了水利綜合利用的原則，據(jù)《明史·職官志》所記：“碾碓者不得與灌田者爭利，灌田者不得與轉(zhuǎn)漕爭利”。這是繼唐代以來，第二個明確規(guī)定用水次序的朝代。

三、民國時期水權概況

近代，西方先進國家紛紛制定國家水利法規(guī)及與之配套的水利管理各項專業(yè)規(guī)章制度，開始實現(xiàn)國家對水資源全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用與保護相結合的水資源國有化管理政策。受西方影響，為改善當時我國受災后的水利事業(yè)和解決日益嚴重的水利糾紛，水利界的有識之士奮斗多年，終于在1942年頒布了中國近代第一部《水利法》，以后又有相應的專業(yè)水利管理規(guī)章制度相繼修訂，與之配套。《水利法》中對用水次序也很重視，第十五條中規(guī)定取得水權的用水工程須遵守的用水次序是：“用水標的之順序如下：（一）家用及公共給水；（二）農(nóng)田用水；（三）工業(yè)用水；（四）水運；（五）其他用途。前項順序，省市主管機關對于某一水道，得酌量地方情節(jié)形式，懇請中央主管機關核準就更之。”民國時期的用水順序和歷史上許多時期的用水順序有相似之處，但它更具有時代特點。明確用水順序權能起到減少用水中的糾紛、節(jié)約用水的作用，是對水權界定的補充。水的所有權是國家所有，即公共水權制度，但使用權的取得采取申請登記制度。民國的水權既具有該時代的特點，又繼承了傳統(tǒng)，借鑒了西方水權觀念，因此，它具有一定的合理性，把水資源利用的法制化進程推進了一大步。

參考文獻：

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第5篇：水權制度范文

近年來,適當生活水準權的實現(xiàn)問題愈來愈成為法學界關注的一個熱點問題。從既有的研究成果來看,學者們都將注意力集中于如何將此項權利法制化并通過一定的救濟途徑切實保障此項權利的實現(xiàn)上。這種研究思路體現(xiàn)了適當生活水準權從證成自身合法性到權利實現(xiàn)這一層面的轉(zhuǎn)變。這無疑在制度與事實兩個方面都推進了適當生活水準權的發(fā)展。然而,這種從法學內(nèi)部,特別是從憲法、行政法以及人權的角度進行的思考,存在的最大問題是缺乏對適當生活水準權的實際運作所產(chǎn)生的社會效果給予必要的關注。其實,從社會效果的角度來看,中國適當生活水準權制度在保障弱勢群體生活狀況方面確實發(fā)揮了重要作用,但同時也在事實上建構著弱勢群體的底層社會身份。這種底層社會身份的建構主要表現(xiàn)為適當生活水準權的“標簽化”效應、弱勢群體在具體生活中的自我認同以及社會對弱勢群體所采取的“他者”態(tài)度。本文主要以中國的廉租房制度為例來說明這個問題,以期對中國適當生活水準權的實現(xiàn)提出一個必要的警示。

一、中國適當生活水準權制度中的實際標準與權利主體

適當生活水準權是《經(jīng)濟社會和文化權利國際公約》(以下簡稱《經(jīng)社文公約》)中的一項重要權利。它是指免于匱乏和維持滿意生活水準的權利。就適當生活水準權的具體內(nèi)容而言,它包括住房權、食物權、健康權等權利形態(tài)。由于中國已加入并批準了《經(jīng)社文公約》,因此,應當在該公約對其生效后2年內(nèi)向聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會(以下簡稱聯(lián)合國經(jīng)社文委員會)提交定期報告,隨后每5年提交一次,闡述中國為確保公民享受《經(jīng)社文公約》所載權利而采取的立法、司法、政策和其他措施。[1]易言之,既然中國在法律上承認適當生活水準權,那么就應當盡力保障人們充分享有適當生活水準權。中國的廉租房制度就是保障適當生活水準權得以實現(xiàn)的一項重要制度。2003年12月31日建設部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務總局共同的自2004年3月1日起施行的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》(以下簡稱《廉租房辦法》)是我國城鎮(zhèn)廉租房建設的基本指導性規(guī)范。通過分析《廉租房辦法》以及各地相關的具體實踐,我們就能夠從整體上了解中國實現(xiàn)適當生活水準權的現(xiàn)狀。

(一)保障標準單一化

在現(xiàn)代社會,良好的住房和居家環(huán)境是人類生活必不可少的條件。[2]聯(lián)合國經(jīng)社文委員會確定的住房權的主要內(nèi)容包括:(1)不管是租用、(公共和私人)居住、合伙居住、租借、所有人居住、緊急情況下居住還是非正式居住都享有保有權的法律安全(legal security of tenure)。這將確保所有的人都得到法律保護以對抗強制驅(qū)逐、騷擾和其他威脅。對于那些目前還缺乏這種保護的個人和家庭,國家應立即采取措施授予其法律上的保有權安全。(2)服務、物質(zhì)、設備和基礎設施的可使用性。一個良好的住房應包括對健康、安全、舒適及滋養(yǎng)等至關重要的某些設施,如對自然資源及一般資源的可持續(xù)性取得、安全的飲用水、做飯、取暖及照明用的能源、衛(wèi)生及盥洗設施、食物儲存、廢物處理工具、排水及緊急服務設施。(3)可支付性。與住房相關的個人及家庭開支應在一個水平上,以使其他基本需要的獲得和滿足不受威脅、損害。(4)可居住性。居民應有充足的空間以及對抗寒冷、潮濕、炎熱、雨、水的設施,居民有能力防止對健康的其他威脅、結構性危險及疾病等。(5)可獲得性。弱勢群體,包括老人、兒童、身體殘疾者、患絕癥者、艾滋病人、有持續(xù)醫(yī)療問題者、精神病人、自然災難受害者、生活于災難易發(fā)區(qū)者及其他群體,他們應完全、可持續(xù)地獲得住房資源并在住房領域享有某種程度之優(yōu)先考慮的保證。(6)房屋的文化因素。[3]

根據(jù)《維也納條約法公約》第2條的規(guī)定,一國在簽署、批準、接受、贊同或加入一個條約時可以單方聲明摒除或更改條約中若干規(guī)定對該國適用時的法律效果,但一國在對公約進行保留時,公約的基本內(nèi)容和國際上普遍承認的準則是不允許保留的。[4]在立法層面,適當生活水準權的適當標準受一國經(jīng)濟發(fā)展水平的制約,在國際標準與國內(nèi)標準的銜接方面必須充分考慮一國的實際情況。由于一國在簽署和批準《經(jīng)社文公約》時對住房權的具體標準作適當保留為國際法所允許,因此,中國的廉租房保障標準可以不完全采納聯(lián)合國經(jīng)社文委員會的上述標準。但是,中國在制定相應的廉租房標準時應當充分參考聯(lián)合國經(jīng)社文委員會的上述標準。

就中國廉租房的保障標準而言,《廉租房辦法》和各地方制訂的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》主要采用兩種規(guī)定模式:第一種為具體規(guī)定保障面積的模式;第二種為授權性規(guī)定的模式,即將城鎮(zhèn)最低收入家庭人均廉租住房面積保障標準的規(guī)定權下放到市人民政府,由市人民政府定期公布。無論是具體規(guī)定保障面積的模式還是授權性規(guī)定的模式都極為強調(diào)廉租住房的最低保障面積,而忽視住房權的其他內(nèi)容,即這些具體的規(guī)定都沒有涉及廉租房的其他配套設施、居住環(huán)境、房屋的文化因素等內(nèi)容。

第6篇：水權制度范文

（一）已建工程的產(chǎn)權改制形式

1.承包

所謂承包即是在工程所有權不變的情況下，由承包方與發(fā)包方簽訂承包合同，承包方按發(fā)包方的意愿進行管理或經(jīng)營，按合同規(guī)定向資產(chǎn)所有者交納承包費。這是一種把土地承包責任制引入到水利行業(yè)的形式，將“小農(nóng)水”整體承包給個人或團體。具體做法為由集體根據(jù)工程造價和灌溉能力確定每年上交的承包費用底數(shù)，然后公開競價投標。承包的年限一般為5～15年，各地方具體年限均不相同。在承包期內(nèi)工程的經(jīng)營權、使用權和收益權承包給農(nóng)戶。雙方簽訂承包合同，在合同中寫明承包費用、水價及雙方的責任和義務，尤其是承包方具體的服務任務和工程的管護標準需要在合同中具體體現(xiàn)。從承包主體有個人和合伙兩種情況，在承包期內(nèi)承包者自主經(jīng)營自負贏虧。

2.租賃

根據(jù)產(chǎn)權交易的定義：租賃就是一方向另一方支付租金，以取得在一定時間內(nèi)對另一方資產(chǎn)的使用權。從企業(yè)和財會角度來講，承包和租賃區(qū)別具體體現(xiàn)在：（1）承包經(jīng)營是以一定的經(jīng)營利潤為目的，對象是經(jīng)營成果；租賃經(jīng)營則是以資產(chǎn)使用權的轉(zhuǎn)移及企業(yè)的經(jīng)營管理權為標的，對象是資產(chǎn)；（2）承包的自不完全，而租賃產(chǎn)權分離的比較徹底；（3）由于租賃經(jīng)營需要實行財產(chǎn)擔保，風險比承包高；（4）經(jīng)營期間新增資本屬于租賃經(jīng)營者，但不屬于承包經(jīng)營者。

3.拍賣

根據(jù)2004年修訂的《拍賣法》，拍賣是指“以公開競價的形式，將特定物品或者財產(chǎn)權利轉(zhuǎn)讓給最高應價者的買賣方式”。拍賣是根據(jù)工程造價和灌溉能力確定底價，按照自愿、公平、競爭的原則，公開競價拍賣水利設施的經(jīng)營權、使用權或所有權，年限為5～20年，一般不超過50年。拍賣主要分為經(jīng)營權、使用權的拍賣和所有權的拍賣。一般來說，規(guī)模小的工程拍賣所有權，規(guī)模大的工程拍賣使用權。承包和租賃相比，拍賣屬于比較徹底的產(chǎn)權制度改革形式。

4.股份合作制

建設“小農(nóng)水”的關鍵是資金是否能夠順利籌集，而股份合作制是多渠道籌集資金的一種重要制度安排，是一種農(nóng)民自愿合作辦水利的新形式。農(nóng)民按照誰投資誰收益的原則，由農(nóng)民聯(lián)合在承包租賃的土地上，通過入股合作新建、購買或承包、租賃各種農(nóng)田水利工程。不僅農(nóng)民可以入股，集體和國家也可入股，不僅資金入股，還可以以勞力、土地和技術入股。入股農(nóng)民共同出資、共同勞動，共同擁有工程的所有權和經(jīng)營權，既取得勞動報酬，又按股分紅（國家股一般不分紅），一定程度上克服了資金、技術和人力等的不足。

5.組建用水者協(xié)會

以工程的受益農(nóng)戶為協(xié)會成員，每戶為一個會員，把原來屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體管理的工程集中，將“小農(nóng)水”經(jīng)營權、使用權或所有權轉(zhuǎn)移給用水者協(xié)會，協(xié)會屬于民間組織，是具有法人地位的服務型社會實體，成立監(jiān)委會，財務制度、章程和管理制度健全。協(xié)會經(jīng)營具有獨立性，與水管單位之間的關系是水的買賣關系，且不屬于村委會管轄。

（二）未建工程的產(chǎn)權改制形式

1.農(nóng)民（單戶）、農(nóng)民聯(lián)合體或其他農(nóng)民專業(yè)合作組織投資興建

按照“誰投資，誰所有，誰受益，誰負擔”的原則，采取放開建設權，完全由民間資本投資興辦的水利工程產(chǎn)權全部歸投資者，并且允許繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和對外租賃、承包，這種模式有效地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。為了避免互相搶奪資源，需要從宏觀規(guī)劃上進行有效控制，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準和水管部門選址、設計，然后由農(nóng)民投資興辦，這樣既避免互相哄搶資源，又能優(yōu)化布局。工程建成后由農(nóng)民自主選擇承包、租賃、聘用人員管理等運營方式。

2.由農(nóng)民用水者協(xié)會興建和管理

按照水系或者村、組為組建單位先建立用水者協(xié)會，然后具體的籌資、建設、運行和維護均由協(xié)會負責管理。這種模式的關鍵是新的協(xié)會是否能夠承擔和勝任這些職責。

3.集體興建，專人管理

指工程及配套設施全部由集體出資興建和購買，村委會委派專人負責管理。這種模式與原先集體興建、管水員看護的區(qū)別在于：規(guī)劃、建設時需要向農(nóng)民集資，農(nóng)民就會對工程的規(guī)劃、設計和建設、運營和維護具有發(fā)言權和監(jiān)督激勵，尤其是“一事一議”制度更加促進了農(nóng)民的主觀能動性，對于工程的具體管理者，農(nóng)民也有相應的選擇和監(jiān)督權力和激勵。

4.政府、村集體與農(nóng)戶集體共建

這種模式屬于股份合作制的特殊形式，指國家以一定的資金參股，一般是鼓勵性的資金投入，希望以政府財政投資來吸引更多的其他投資，政府資金一般是參股不分紅。另外部分政府還出臺優(yōu)惠的政策，鼓勵農(nóng)民投資搞水利。除此之外，政府還可以技術、扶貧貸款等形式支持農(nóng)民發(fā)展“小農(nóng)水”，以此為依托，可以吸引村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶等投資主體投入資金、勞動力，起到以少促多的作用。這種三方投資的情況中，集體股所占的比例一般較大（資金來源于銀行貸款，或集體經(jīng)濟組織的積累等），農(nóng)民股所占的比重一般較小（農(nóng)民的資金投入有限）[1]。這種建立以土地、資金、技術、勞動力為紐帶的股份合作制，有效地解決了農(nóng)民有土地、有勞力但無資金、無技術的難題，政府和集體通過投資為導向，吸收農(nóng)民的勞力和經(jīng)營、維護優(yōu)勢達到優(yōu)勢互補，建設農(nóng)田水利工程，擴大灌溉面積。

實踐證明，通過新建和已建工程幾種產(chǎn)權制度創(chuàng)新模式實踐，共同之處是引入了激勵機制、競爭機制、補償機制等市場經(jīng)濟活動的基本原則，大大緩解了工程資金缺乏以及管護責任無法落實的局面。擁有者或參與者取得經(jīng)營權或使用權后，不僅在經(jīng)濟上享有受益權、在用水上享有一定的優(yōu)先權以外，同時要承擔相應的管理、維修、養(yǎng)護義務，并要遵守相應的約束機制，保證用水和收費的公開公平，有效調(diào)動國家、集體、農(nóng)民三方合力共同興建和管理農(nóng)田水利工程。

二、改革主要成效

1.增加“小農(nóng)水”新建數(shù)量，擴大灌溉面積，提高資金使用效率。（1）吸引民間資本投入“小農(nóng)水”治理。改革放開建設權，搞活經(jīng)營權，吸引了民間資本加入新建工程行列，增加“小農(nóng)水”數(shù)量。（2）盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，增加“小農(nóng)水的數(shù)量”，擴大灌溉面積，增加農(nóng)民種植收入，提高農(nóng)民經(jīng)濟生活水平。（3）農(nóng)民資本投入的增加，相應減少國家對“小農(nóng)水”的資金投入或提高中央和地方政府投入資金的效率，節(jié)省的資金可以用到其他非灌溉產(chǎn)業(yè)，增加其他產(chǎn)業(yè)的收入，提高整個社會的福利水平。

2.提高了現(xiàn)有工程的運營效率，提高工程的完好率和經(jīng)濟效益。改革將工程集中到懂技術、善經(jīng)營、會管理的能人手里，經(jīng)營者掌握了對工程的自主經(jīng)營權和對工程水的使用權和處置權，利用收取水費或種植、養(yǎng)殖收入等經(jīng)濟利益的激勵，提高了工程管理和灌溉用水的效率。灌溉用水效率的提高帶來的收益體現(xiàn)在以下四個方面：（1）減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，相應增加農(nóng)民的收入，提高經(jīng)濟收益。①（2）水資源的節(jié)約可以擴大灌溉面積。（3）節(jié)約之水通過水權轉(zhuǎn)讓給缺水或高效產(chǎn)業(yè)或領域，促進這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（4）提高用水者的水商品意識和節(jié)水意識，減少水事糾紛，提高農(nóng)民之間關系的融洽度，減輕村鎮(zhèn)干部壓力，改善干群關系，鄉(xiāng)村干部也從這類煩瑣的事務中解脫出來，將工作重心轉(zhuǎn)移到提高農(nóng)村整體發(fā)展水平上來。

3.提高農(nóng)村社區(qū)社會資本。主要從三個方面體現(xiàn)這種提高：（1）產(chǎn)權制度改革發(fā)動群眾加入工程的建設和運營，提高其參與意識和管理水平，減輕村干部工作壓力，增加農(nóng)村社會資本。同時水費收取職責從村干部轉(zhuǎn)移到工程運營者，減少了搭車收費現(xiàn)象，改善干群關系。（2）通過灌溉成本的核算和水費的征收，提高用水者節(jié)水意識和水商品意識的增加，同時通過用水足額交費措施減少“搭便車”行為，改善農(nóng)民間關系，提高合作水平。（3）形成多個經(jīng)營組織或管水組織等民間組織，在提高農(nóng)民的經(jīng)營能力和管理能力的基礎上提高了組織協(xié)調(diào)能力和溝通能力，同時農(nóng)民的參與意識也得到增強，這些都有利于鄉(xiāng)村治理以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

三、小結

“小農(nóng)水”產(chǎn)權制度改革是一件政策性很強的制度變革，雖然改革涉及的工程規(guī)模較小，卻是一項涉及農(nóng)民切身利益的大事。在改制過程中不能急于求成，需要在試點成功的基礎上總結經(jīng)驗和教訓，不斷完善政策和規(guī)范，然后以點帶面輻射發(fā)展，保證改制工作有序健康進行。

雖然“小農(nóng)水”產(chǎn)權制度改革取得了比較好的成效，但是在改革進程中仍然存在一些問題和阻力：一些利益相關者從自己的利益出發(fā)，不想破壞現(xiàn)有的利益格局；一些干部和群眾還存在一定的思想顧慮；由于缺乏監(jiān)督機制，存在違規(guī)操作現(xiàn)象。因此，必須要結合當?shù)氐目尚行詶l件，精心設計改革的具體條款，盡可能降低經(jīng)營風險，激發(fā)農(nóng)戶的積極性，更好地將工程管理權力和職責轉(zhuǎn)移到經(jīng)營戶手中。此外“小農(nóng)水”產(chǎn)權制度改革需要符合產(chǎn)權界定清晰、有效轉(zhuǎn)讓和受到法律保護等要求[2]，如果不能克服人道德風險和改制成本過高，將導致“改革失靈”。“小農(nóng)水”產(chǎn)權制度改革同時還要與歷史、社會、農(nóng)民、環(huán)境等相關正式、非正式制度發(fā)生矛盾和沖突，它并不是“小農(nóng)水”治理的靈丹妙藥，而是對原有政府主導治理模式的市場化有益探索。

參考文獻：

[1]呂亞榮.小型農(nóng)田水利建設的制度模式及績效評價——以河北省懷安縣調(diào)查為例[J].人大全文2001年經(jīng)濟類專題，2001,(9).

[2]蔣俊杰.中國農(nóng)村灌溉管理的制度分析(1949-2005)——以安徽省淠史杭灌踐為例[D].上海:復旦大學,2005,（4）:57.

第7篇：水權制度范文

關鍵詞：小型農(nóng)田水利；產(chǎn)權制度

一、引言

小型農(nóng)田水利（又稱“小農(nóng)水”）工程是指國家、集體投資修建的國有、集體農(nóng)村小型水利工程，包括小二型水庫、塘壩、小型飲水工程、小泵站、小型灌區(qū)和大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等。“小農(nóng)水”工程是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施和農(nóng)村基礎設施，它的修建，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件、促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮著重要作用。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和農(nóng)村改革的不斷深入，原屬于國家、集體所有的“小農(nóng)水”工程的管理與農(nóng)戶分散經(jīng)營的模式不相適應，這加大了農(nóng)田水利設施的管理難度，制約了農(nóng)田水利設施的效益發(fā)揮，使得農(nóng)田水利設施遭受破壞的問題更加突出。為此，河南、江西、江蘇、遼寧等省份對“小農(nóng)水”工程采取了諸如承包、租賃、拍賣和股份合作制等形式的改革，這些改革盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，搞活經(jīng)營權，吸引了民間資本加入新建工程行列，增加“小農(nóng)水”數(shù)量，提高了用水效率，農(nóng)民用水糾紛也相應減少，工程完好率得到大大提高等等。但“小農(nóng)水”工程在改革進程中存在著方方面面的諸多制約因素，因此，必須要結合當?shù)氐目尚行詶l件，精心設計改革的具體條款，盡可能降低經(jīng)營風險，激發(fā)農(nóng)戶的積極性，更好地將工程管理權力和職責轉(zhuǎn)移到經(jīng)營戶手中。

二、“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權改革中的問題

1、產(chǎn)權改革不徹底，涉及面不大。根據(jù)調(diào)查資料表明，盡管很多“小農(nóng)水”工程都進行了產(chǎn)權制度改革，但大多數(shù)工程產(chǎn)權改革是不徹底的、是淺層次，實質(zhì)是經(jīng)營權利置換管理責任，多數(shù)都是經(jīng)營（盈利）權利置換日常簡單的管理責任，產(chǎn)權承接人基本上都是兼業(yè)的（從事多種經(jīng)營），只承擔日常簡單的管理看護，需要投入大量資金和勞動的建設、維修等責任仍然留給了政府。另外，改革僅限于機井、土元井等單個中小型水利設施，而一些水庫、塘壩、小流域等涉及較少，“小農(nóng)水”工程改革的范圍較窄。

2、水利系統(tǒng)內(nèi)部關系未理順，工程的作用難以發(fā)揮。通過產(chǎn)權改革，農(nóng)民成為水利設施的“法人”或經(jīng)營者，被賦予了獨立的法律地位，農(nóng)民成為法定的水利主體。產(chǎn)權改革之后，小型水利設施的產(chǎn)權性質(zhì)發(fā)生了變化，在制度層面分割了大中小水利設施之間的聯(lián)系，導致水利系統(tǒng)性的瓦解。大中小型水利設施之間切斷了聯(lián)系，農(nóng)田水利趨于分散性和小型化，村組集體無權調(diào)配全村的水資源進行抗旱，也無法組織全村組統(tǒng)一進行水利建設；水源沒有保證了，抗災能力下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏穩(wěn)定性。

3、改革進度不平衡。有些地方的“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權制度改革已在較大范圍內(nèi)全面推開，采取了諸如承包、租賃、拍賣和股份合作制等多種形式的運作模式，這些改革盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，提高工程的使用效率。而有些地方不具備進行產(chǎn)權制度改革條件，如水利設施破壞嚴重，水資源嚴重污染，各種改革配套機制不健全，經(jīng)營者無利可圖，致使“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權制度改革還處于舉步不前階段。

4、產(chǎn)權改革導致國家利益與農(nóng)民利益錯位。站在國家的角度，水利具有戰(zhàn)略性，關涉到糧食生產(chǎn)安全，關涉國計民生，是政治問題，而非單純的經(jīng)濟問題。而從個體農(nóng)民來看，水利是家庭經(jīng)濟問題，是投入與收益的計算問題，投入水利的積極性來自于成本收益的理性計算。通過“產(chǎn)權改制”將農(nóng)民變成水利建設和管理的主體，農(nóng)民考慮是否進行水利投入時，當然不是站在國家糧食生產(chǎn)安全的角度，而是站在是否合算的角度。以農(nóng)民作為水利主體來解決水利問題，會產(chǎn)生與國家戰(zhàn)略利益相背離的情況，因為當水利投入不合算時，水利設施自然就會被廢棄。將水利交給個體農(nóng)民，就消解了其戰(zhàn)略性。實質(zhì)上是將國家戰(zhàn)略問題變成一家一戶的農(nóng)民生產(chǎn)問題。這也違背了改革的初衷。

5、國有及集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重。調(diào)查表明，許多地方為了完成上級部門下達的“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權制度改革任務，在條件不具備或無人經(jīng)營的情況下，部分工程沒有進行產(chǎn)權界定，低價、甚至無償轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營者，或者承包費定的很低，或者就沒有規(guī)定承包費，合同、協(xié)議等文書也不規(guī)范，致使國有及集體資產(chǎn)流失狀況嚴重。

三、“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權改革問題因素分析

1、小農(nóng)水”工程產(chǎn)權改革相應政策不到位。市場機制要求“小農(nóng)水”工程的產(chǎn)權是明確、安全、可轉(zhuǎn)移和可實行的，這種有保證的產(chǎn)權可以讓產(chǎn)權所有者放心地持續(xù)投資。但是，“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權改革正處于探索階段，涉及深度較淺，加上受計劃經(jīng)濟體制的影響，大部分干部群眾對產(chǎn)權改革認識不夠，觀念也未完全改變。在突破長期的水利管理機制的思想上，還存在很大的局限性，普遍存在怕風險、怕投資、怕政策變化等思想障礙。

2、工程本身特性的影響。“小農(nóng)水”工程具有區(qū)域自然壟斷和準公共物品的特性，所提供的服務共享程度較高，排他成本較高，許多“小農(nóng)水”工程從水源到配水處，除了地下輸水管，基本是敞開式的，而且輸水線路很長，經(jīng)營者不可能整天值守。即使能做到這樣，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，付出的成本也可能遠遠大于收益，經(jīng)營者的權益嚴重受損。同時，“小農(nóng)水”的資產(chǎn)專用性較強，目前一般只是在遭遇干旱季節(jié)使用率較高，遇到風調(diào)雨順時期基本處于閑置狀態(tài)，農(nóng)民沒有或很少接受灌溉服務，仍然需要付出與其他年份相同的費用，承包經(jīng)營者的積極性不高。

3、社會因素影響。“小農(nóng)水”市場化經(jīng)營在農(nóng)村這個講究人際關系的環(huán)境里可能會受到較大阻礙。由于村莊作為用水者出生、成長和生存的場所，村莊里的關系是一種親情與鄉(xiāng)情的混合感情，這種復雜的感情還會帶到水費的收取上來。收取過程讓經(jīng)營者難堪而難以承受，感覺“為了一點小錢而丟了面子不值得”，最后放棄工程的經(jīng)營。另外，由于工程產(chǎn)權涉及到國家糧食安全問題，政府和用水者很少愿意讓工程的經(jīng)營者永久性持有產(chǎn)權。工程產(chǎn)權雖然明確但是不能正常流轉(zhuǎn)，即不可輕易轉(zhuǎn)移或繼承從而缺乏安全性。

4、工程技術管理缺乏。“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權改革后，政府缺乏對工程的管理，特別是水利技術人員不到位，造成工程安全運行管理規(guī)章制度不健全，工程必要的除險加固、維修改造、工程續(xù)建和安全防汛等工作沒有合理規(guī)劃，日常檢查幾乎沒有進行，工程的利用率低下，經(jīng)營者的經(jīng)濟效益無法保證，積極性大打折扣。

5、監(jiān)督機制不到位。對工程產(chǎn)權制度過程、結果和后續(xù)管理的監(jiān)督機制不到位，合同、協(xié)議等文書的執(zhí)行得不到有效保證。“小農(nóng)水”工程的承包、租賃所得絕大部分用于與水無關的其他開支，無法實現(xiàn)“以水養(yǎng)水”的良性循環(huán)。

四、推進“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權制度改革機制的對策

1、做好“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權制度改革前的宣傳工作。把“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權制度改革的著力點放在統(tǒng)一和提高廣大干部群眾的思想認識上，調(diào)動其積極性和創(chuàng)造性。利用各種形式宣傳“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權制度改革的重要意義和有關政策法規(guī)，營造氣氛，使廣大干部群眾進一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念為，“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權制度改革順利進行奠定良好的思想基礎。

2、健全“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權制度改革的機制保障。根據(jù)調(diào)查資料顯示，凡是改革相對成功的“小農(nóng)水”工程，大都有一套相適應的配套機制來保障，如激勵機制需求，即對于工程的管理者和經(jīng)營者，明確“小農(nóng)水”工程的所有權及其主體，為產(chǎn)權所有者提供一定程度上的合理收益預期，來激發(fā)人的積極性，充分發(fā)揮人的主觀能動性，從而激勵所有者經(jīng)濟行為的發(fā)生，使工程高效運行。為保證產(chǎn)權制度改革規(guī)范化，還需構建監(jiān)督機制，“小農(nóng)水”工程的經(jīng)營和管理要建立相應的約束機制，依據(jù)國家的法律、法規(guī)和政策對“小農(nóng)水”工程的經(jīng)營和管理進行調(diào)控和監(jiān)督，使其在法制化軌道上運行，保障工程經(jīng)營的規(guī)范化，提高服務質(zhì)量。還應建立良性運行機制，使產(chǎn)權所有者和經(jīng)轉(zhuǎn)讓后的財產(chǎn)持有者權益都得到保護，有利于使經(jīng)濟行為長期化，產(chǎn)權流轉(zhuǎn)機制運行順暢，可以促進資源正常流動，也有利于促進資源的優(yōu)化配置，提高資源的使用效率。

3、做好以點帶面工作。抓好典型，發(fā)揮典型的示范和輻射帶動作用。選擇一些交通便利、基礎設施較好、條件優(yōu)越的工程，按照先小后大、先易后難、先點后面的辦法制定試點方案，取得成功后，及時總結經(jīng)驗，進而推廣普及。

4、加強組織領導和監(jiān)督。政府應組織水利、財政、農(nóng)業(yè)、計劃等相關部門人員，進行深入調(diào)研，結合實際情況，制定相關改革方案和一系列配套措施，規(guī)范產(chǎn)權制度改革行為。同時，主管部門要按照分級管理的原則，定期對合同雙方履行職責情況進行監(jiān)督檢查，防止粗放管理和掠奪性 經(jīng)營等短期行為的發(fā)生，積極穩(wěn)妥地推進改革進程，確保改革進程和效果。

5、確保群眾自愿，民主決策。中小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革是一場革命，政策性強、涉及面廣、難度較大。所以，必須以穩(wěn)定為前提，以發(fā)展為目的，堅持群眾路線，尊重群眾意愿對中小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革應采取公開、公正、公平的原則。在明晰產(chǎn)權的基礎上做好資產(chǎn)評估，根據(jù)中小型農(nóng)田水利設施的規(guī)模、現(xiàn)狀和效益等情況，在廣泛聽取干部群眾意見的基礎上，合理確定租賃費、承包費、拍賣底價，面向社會公開競價出讓。

6、處理好所有權、經(jīng)營權與管理權的關系。對中小型農(nóng)田水利設施可以采取一次性拍賣工程所有權的辦法，使購買人擁有資產(chǎn)的所有權和收益權，實現(xiàn)所有權、經(jīng)營權、收益權的有機統(tǒng)一。同時，協(xié)調(diào)好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系，既要大膽探索又要謹慎穩(wěn)妥地處理好中小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革與農(nóng)村的關系，實現(xiàn)改革、發(fā)展、與穩(wěn)定的統(tǒng)一。

五、結語

“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權制度改革是提高效率，促進設施良性運作的有效途徑，但產(chǎn)權制度改革并不是一件孤立的事件，這不僅與農(nóng)田水利設施相關，還應根據(jù)“小農(nóng)水”工程的特點，因地制宜，科學制定操作程序，揚長避短，使“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權制度改革健康穩(wěn)步運行。

主要參考文獻

[1]蔣明建等.農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權制度改革探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2007.7.

[2]田圃德，范靜波.小型水利工程產(chǎn)權制度創(chuàng)新的制度需求[J].中國農(nóng)村水利水電，2007.3.

第8篇：水權制度范文

【關鍵詞】稅收代位權 公法之債 行使條件 保障稅收 保障合法權益

代位權是民法中債權人的一項重要權利。根據(jù)我國《合同法》第73條的規(guī)定，債權人的代位權是指因債務人怠于行使其到期債權，對債權人造成損害的，債權人可以向人民法院請求以自己的名義代位行使債務人債權的權利。

2001年我國在修訂《稅收征管法》時引用了該制度，《稅收征管法》第50條明確規(guī)定稅務機關有權按照《合同法》第73條的規(guī)定行使代位權，用以保障稅務機關進一步追繳稅款、減少稅收損失和防范納稅人與相對人進行的危害國家稅收債權的不法行為，這一規(guī)定是公法借鑒私法制度的一大突破。但現(xiàn)行的《稅收征管法》中籠統(tǒng)的規(guī)定沒有考慮到稅收代位權的特殊性，給稅務機關具體的執(zhí)行帶來一定的困難，因此仍需要進一步的研究。

1.稅法中引入代位權制度的意義

將代位權制度引入稅法作為其他稅收征管手段的補充，有利于保障國家稅收，防止稅款流失。雖然現(xiàn)行的《稅收征管法》規(guī)定了稅務機關征稅權的多種實現(xiàn)途徑，但在我國的稅收實踐中往往存在納稅人現(xiàn)有財產(chǎn)不足以清償其所欠稅款，而又怠于行使其到期債權的現(xiàn)象，這時稅務機關能夠采取的稅收征管手段就失去了可執(zhí)行的對象，國家稅收就有無法實現(xiàn)的危險。而稅收代位權的引進允許稅務機關通過向納稅人的債務人行使代位權來救濟國家的稅收權力，這項制度是私法對于公法上的彌補，完善了稅收征管的法律手段。

另外稅務機關行使代位權有其得天獨厚的優(yōu)勢。稅務機關作為行政機關，在稅務機關日常的稅收征管過程中有機會了解社會經(jīng)濟生活的運行，熟知企業(yè)之間的債權債務關系、關聯(lián)企業(yè)的業(yè)務往來等眾多信息，便于稅務機關在代位權訴訟中對于納稅人對其債務人存在到期合法確定的債權等事實進行舉證證明。

因此，稅法中引入代位權制度在現(xiàn)實中是有必要性和可行性的。

2.代位權制度的理論基礎

稅收代位權來源于民法上的債權代位權，法律允許債權人代位行使債務人的權利，以保護自身的合法權益。代位權制度突破了債的相對性原理，延伸了債權的效力，是對債權的積極保護。

代位權制度作為保護債權的制度引入稅法中，就是把稅收視為公法之債。其理論基礎是稅收法律關系的“債務關系說”。認為國家提供給公民安全和公共服務，而作為對價，公民的納稅義務即為對國家承擔的債務。因為債權人是國家，所以屬于公法上的債權。這樣就為運用私法債權上的措施保障稅收提供了可能性。但是稅收債權理論并不能普遍應用。稅收債權理論把稅收視為一種民事法律關系，其顯著特征就是當事人的法律地位平等，而稅收是國家意志的體現(xiàn)，具有強制性和無償性，征納雙方屬于相互隸屬的管理與被管理關系。從這方面來講，稅收并不是一種對價，而是國家利用政治權力強迫納稅人服從的制度。

由上述理論得知，公法和私法的理論存在著難以協(xié)調(diào)的矛盾，稅務機關在行使代位權征稅時還不能簡單套用民法規(guī)則，如何協(xié)調(diào)理論上的沖突有待進一步的探討和研究。稅收代位權制度的法條中的籠統(tǒng)規(guī)定讓稅務機關的具體執(zhí)行無法可依。因此，本文將在此基礎上著重討論如何解決稅收代位權執(zhí)行中的具體問題，完善稅收代位權立法，提高該制度的可操作性。

3.稅收代位權的行使條件

我國《稅收征管法》第50條規(guī)定稅務機關可以依照《合同法》第73條的規(guī)定行使代位權。《合同法》中的債權代位權的行使條件，司法解釋（最高人民法院《關于適用< 中華人民共和國合同法> 若干問題的解釋（一）》（以下稱《合同法解釋（一）》）第11條）已做出了明確的規(guī)定，相關的理論研究也已較為成熟。我們就以債權代位權的行使條件為基本的法律依據(jù)，來探討稅收代位權的行使條件。

3.1稅務機關對納稅人的稅收債權合法、確定，且未超出追繳時效

所謂稅務機關對納稅人的債權合法、確定，是指納稅人對稅務機關存在合法的尚未履行的納稅義務，即稅務機關在自己的管轄權限范圍內(nèi)向納稅人行使稅收征管權，稅收征納雙方對應繳納的稅額稅款的數(shù)額相互認可、無異議。

稅收債權未超出追征期是指，我國《稅收征管法》中對追繳稅款的期限有具體的規(guī)定，如果超出了這一期限，稅務機關就無權進行追繳。這與債權代位權中要求債權人對債務人的債權未超出訴訟時效的規(guī)定相一致。《稅收征管法》第52條規(guī)定針對未繳或少繳的稅款的追征期限作出了具體規(guī)定。因此，稅務機關對納稅人享有的稅收債權都應適用稅法中有關追征期的規(guī)定，而不是民法中訴訟時效為兩年的一般規(guī)定。

3.2納稅人須有欠繳稅款的事實

納稅人有欠繳稅款的事實，即納稅人超過應納稅期限而仍未繳納或未足額繳納稅款。納稅期限是負有納稅義務的納稅人向國家繳納稅款的最后時間限制，這對應行使債權代位權時須滿足“債務人的債務已到期”的要求。我國實行的是限期申報、限期繳納的征稅制度，如果納稅人的納稅義務已經(jīng)形成，但在允許的納稅期限內(nèi)尚未繳納或足額繳納稅款，納稅人只是未繳稅款而不是欠繳稅款，所以無法確定納稅人是否有欠繳稅款的事實，稅務機關無權行使代位權。

3.3納稅人怠于行使到期債權，對國家稅收造成損害

納稅人怠于行使到期債權，該行為中的法律關系是納稅人與其債務人的債權債務關系，完全屬于民事法律關系，因此應當適用民法中的規(guī)定。《合同法解釋（一）》的第13條已經(jīng)對“債務人怠于行使到期債權”作了明確的界定。

關于“對國家稅收造成損害”的行使要件，這里重點討論“造成損害”的界定標準。筆者認為，只有稅務機關對欠稅人窮盡了稅收強制措施之后仍然有尚未履行的納稅義務，強制措施失去了可供執(zhí)行的對象，欠稅人怠于行使債權才可能會造成國家稅收的損失。如果欠稅人還有其他財產(chǎn)可供清償，那么稅務機關有權采取強制措施追繳稅款，其怠于行使的債權對國家稅收并不能造成損害。因此代位權只能作為稅收追繳的保障性措施。這樣規(guī)定也有利于防范不法納稅人利用稅收代位權制度假意怠于行使到期債權，迫使稅務機關為其充當討債人。

3.4納稅人的債權不是專屬于納稅人自身的債權

這條規(guī)定是對債務人專屬于自身的債權的保護。最高法院的《合同法解釋（一）》的第12條將“專屬于債務人自身的債權”解釋為：“基于扶養(yǎng)關系、撫養(yǎng)關系、贍養(yǎng)關系、繼承關系產(chǎn)生的給付請求權和勞動報酬、退休金、養(yǎng)老金、撫恤費、安置費、人壽保險、人身傷害賠償請求權等權利。”債務人專屬的債權往往與債務人的人格權、身份權相關，這些權利的所有與債務人最最基本的生活密不可分，即使是代表國家公權力的稅務機關也不能代位行使納稅人的專屬債權。

4.完善稅收代位權立法的總結建議

從立法上完善稅收代位權制度符合稅收法定原則，使稅務人員在行使該權力時有法可依。同時也要防止稅務機關，注意保障納稅人和第三人的合法權益。

稅收代位權的行使主體是具有征稅權的國家機關，且涉及稅收征納關系的第三方，如果在程序上不嚴格地規(guī)范和限制，難免會導致行政權力過分干預民事權利，擾亂民事主體正常的經(jīng)濟活動。因此應當從程序上嚴格把關，對稅收代位權制度立法進行完善，明確規(guī)定出稅收代位權行使的條件、行使中應當遵守的具體規(guī)則和應當注意的問題，規(guī)范稅收代位權的行使，一方面，給稅務機關的行為提供明確的指導，另一方面也能夠防止稅務機關，侵害納稅人和第三人的民事權利。

綜上所述，稅收代位權制度利用私法手段實現(xiàn)公法權力，是公法借鑒私法的一大突破，對完善稅收征管手段，保障國家稅收有著重大意義。由于公法和私法理論上的沖突使其無法簡單套用民事法律規(guī)則，我國稅法在引進該制度的同時也未對其在稅收領域的應用做出相配套的具體規(guī)定。因此應在立法中完善稅收代位權制度，提高該制度的可操作性，規(guī)范該制度的執(zhí)行，使這一制度的引進既能夠有效幫助國家追繳稅收，又能保障納稅人的合法權益。

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第9篇：水權制度范文

關鍵詞:CFC稅制適用缺陷立法缺陷豁免條款

受控外國公司(ControlledForeignCompany,簡稱CFC)稅收法律制度(簡稱CFC稅制),又稱為反避稅港稅收制度。它是有效管制居民納稅人通過避稅港基地公司進行國際避稅活動的專項立法措施。盡管我國《企業(yè)所得稅法》及其《實施條例》已采納CFC稅制,但是,由于我國現(xiàn)行CFC稅制規(guī)則過于粗略,導致我國CFC稅制一方面缺乏可操作性,另一方面未能有效區(qū)別對待非避稅型CFC與避稅型CFC,從而可能阻礙我國企業(yè)海外投資經(jīng)營活動。為此,在探究CFC稅制的功能、優(yōu)缺點、發(fā)展趨勢及其有關內(nèi)容爭議的基礎上,立足于我國應當鼓勵企業(yè)海外投資的具體國情,適當參照國際慣例并借鑒有關國家最新立法經(jīng)驗,從企業(yè)所得稅法與個人所得稅法兩個視角提出完善我國CFC稅制的具體建議,盡可能克服CFC稅制缺陷,無疑具有一定理論與實踐意義。

對CFC稅制的功能評價

盡管各國CFC稅制采用的立法模式不盡相同、寬嚴不一,但是,CFC稅制發(fā)源于美國,大部分國家CFC稅制都不同程度地借鑒或參照了美國CFC稅制,因此,各國CFC稅制的基本法理相同,都是根據(jù)公司人格否認法理將CFC的未分配盈余視為已分配給居民股東,然后對居民股東就“視為已分配的所得”課征所得稅,從而管制居民股東利用避稅港基地公司進行的避稅活動。因此,在宏觀層面上,CFC稅制有助于提升一國稅制的公平性,符合稅收中性原則。

CFC稅制是各種征稅目標共同作用的結果。它可用于實現(xiàn)下列目的:防止收入轉(zhuǎn)移到關聯(lián)的非居民公司;支持其他反避稅立法;尋求資本輸出中性。CFC規(guī)則在那些遵循資本輸入中性原則并給予外國來源所得免稅的國家是沒有必要的。尤其是,CFC稅制可以避免轉(zhuǎn)移定價稅制的缺點。轉(zhuǎn)移定價稅制的主要特點之一,是對聯(lián)屬企業(yè)間內(nèi)部定價交易所產(chǎn)生的不正當利潤運用獨立企業(yè)間正常交易原則加以糾正,以防止國際避稅。但是,轉(zhuǎn)移定價稅制在實施中有兩個缺點:獨立企業(yè)間正常交易價格計算比較困難;一般必須對單個轉(zhuǎn)移定價交易逐一進行管制,故而程序極其繁瑣。由于凡同時實行CFC稅制和轉(zhuǎn)移定價稅制的國家,如日本、美國、德國,在發(fā)現(xiàn)企業(yè)有轉(zhuǎn)移利潤時一般是先用CFC稅制進行處理,如不適用再適用轉(zhuǎn)移定價稅制。因此,在CFC與居民股東從事轉(zhuǎn)移定價交易時,一國可以通過在納稅年度末一次性地對CFC可歸屬所得向居住股東課稅,不僅可以收到管制轉(zhuǎn)移定價避稅的效果,而且還能夠避免轉(zhuǎn)移定價稅制的適用困難與缺點。

CFC稅制的缺陷評價

(一)CFC稅制的適用缺陷

這類缺陷主要有:CFC稅制相當復雜,這種復雜性將增加稅務機關與納稅人的征稅成本或遵從成本;信息資料收集困難。CFC設立于外國,股東居住國稅務機關主要依賴居民股東來獲取有關CFC受控與所得來源的信息。在某些情況下,即使居民股東也很難獲得必要的信息,因為CFC所在國可能有反泄露規(guī)定或?qū)FC施加不適當?shù)挠绊?有些國家在適用CFC稅制方面賦予稅務機關相當大的自由裁量權(如英國),由于缺乏CFC的正確資料以及要起草滿意的規(guī)定來區(qū)分哪些征稅、哪些不征稅存在著困難,這種自由裁量權可能遭受濫用,由此可能妨礙外國子公司制定合理的稅收籌劃,另外,各國對稅務行政的自由裁量權合法性尚有爭議。

(二)CFC稅制可能違背國際稅收規(guī)則

CFC稅制的基本機理是:股東居住國依據(jù)財產(chǎn)或控制的關系,否認CFC的獨立法人人格與獨立納稅實體資格,對設在他國的CFC的未分配利潤向其居民股東進行課稅。在未經(jīng)其他國家同意或稅收協(xié)定未特別規(guī)定的情況下,一國適用本國CFC稅制將導致國內(nèi)稅法的單方域外適用,從而有可能侵犯他國的經(jīng)濟,違背了公認的國際稅收規(guī)則——母子公司分別屬于獨立納稅人原則,并由此可能與稅收協(xié)定有關條款相抵觸。譬如,根據(jù)OECD稅收協(xié)定范本(2005年版)注釋,在OECD成員國中,至今仍有比利時、愛爾蘭、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、瑞士六個國家明確主張CFC稅制違背國際稅收規(guī)則。

CFC稅制的發(fā)展趨勢

從各國CFC稅制的歷史演變來看,CFC稅制呈現(xiàn)出適用范圍日益拓寬的發(fā)展趨勢。這主要體現(xiàn)為:

首先,CFC的外延擴大。與美國不同,德國、日本、英國在判定CFC是否“受控”時,僅要求所有居民股東對CFC直接或間接持有達50%以上的股權總額,而不同時要求單個居民股東必須對CFC擁有至少10%以上的股權,從而擴展了CFC的外延,擴大了CFC稅制的適用范圍。法國CFC稅制在界定CFC時,不要求居民股東必須對CFC擁有50%以上股權,只要求超過10%或價值1億5千萬法郎(兩者孰小)的股份由法國公司持有。又如美國1986年稅制改革時將受控保險公司的“受控標準”從50%持股要求降至25%。

其次,避稅港概念的放寬。“CFC立法一開始只適用于被定義為避稅港的國家和地區(qū),但是隨后它擴大到在其他國家享受稅收優(yōu)惠的公司,最后它影響到那些不是避稅港的國家中提供特別稅收優(yōu)惠的地區(qū)”。例如,日本1992年稅制改革時廢棄了原先正面列舉避稅港的做法,轉(zhuǎn)而采用統(tǒng)一概括性標準界定避稅港的方法,這無疑將擴大日本CFC稅制的適用地域范圍。又如,英國也通過拓寬避稅港范圍來擴大CFC稅制的適用范圍,英國在1993年財政法案(FinanceAct1993)放寬了避稅港的判定標準,將實際稅率低于英國稅率二分之一的標準降低為低于四分之三的英國稅率的標準。有害稅收競爭實踐的產(chǎn)生與發(fā)展,使任何國家都有可能成為一個避稅港,因此,晚近CFC立法中,許多國家都先后取消了列舉避稅港名單的做法,而改為以CFC所在國的實際稅率是否達到一定比例來作為衡量避稅港的標準,由此也拓寬了CFC稅制的適用地域范圍。

再次,擴大居民股東納稅人的外延。譬如,日本1992年稅改時將居民股東納稅人的適格條件從至少持股10%放寬至5%。少數(shù)國家(譬如挪威、德國、墨西哥)甚至對居民股東納稅人沒有最低持股要求。CFC稅制這種發(fā)展趨勢,其原因在于,跨國企業(yè)國際避稅現(xiàn)象日益嚴重,避稅手段日趨隱蔽,各國都希望通過擴大CFC立法適用范圍加大對基地公司避稅活動的打擊力度。

未來CFC稅制的發(fā)展趨勢是注重國際合作。1998年OECD《有害稅收競爭報告》指出:目前各國僅通過一國單方面或雙方面對“有害稅收競爭”進行抵制,但是企圖通過單方面或雙方面的努力來解決這一全球性問題,將會遇到下列問題或限制:由于稅務當局受制于司法管轄權,致使其抵制有害稅收競爭的能力受到限制;如果其他國家不同時采取相應的行動,那么,一國對其居民征稅,使其從有害稅收競爭中所獲得的利益被排除,就會使其居民納稅人處于不利的競爭地位;為有效實施抵制措施,以控制一切形式的有害稅收競爭,將產(chǎn)生大量的稅務行政成本;不一致的片面措施將增加納稅人的依從成本。OECD認為,對于這一全球性問題,宜通過國際間合作,共同努力解決這一問題。為此,OECD建議:未制定CFC稅制的國家應當考慮采用CFC稅制;已經(jīng)采用CFC稅制的國家應該本著抑制有害稅收競爭實踐,保證CFC稅制得到應用;加強各國之間持續(xù)性的合作。

有關CFC稅制具體內(nèi)容的爭議

這些爭議涉及:是否有必要區(qū)分積極所得與消極所得,CFC稅制是否僅適用于消極所得;是否存在一個最小比例的利潤分配作為可接受的分配額;CFC遭受虧損是否可以向前結轉(zhuǎn),或者不同CFC之間可否進行虧損利潤沖抵。這些問題都難以找到一致的答案,各國在各自實踐上的差異也證明了這點。CFC稅制是一項相當復雜稅收制度。有觀點認為,CFC稅制沒有必要如此復雜,否則會導致大量的不確定性。然而,也有人認為更詳細的法律和行政規(guī)章可以澄清這種不確定性。

現(xiàn)代國家是稅收國家,稅收是國家財政收入的最主要來源。市場經(jīng)濟不僅要求一國稅收制度應盡可能保持中性,盡量減少稅收干擾經(jīng)濟資源配置而產(chǎn)生的超額稅收負擔,還應當貫徹稅負公平原則。另外,稅收制度體現(xiàn)國家與納稅人之間直接經(jīng)濟利益分配關系,稅收制度制定、實施過程都體現(xiàn)了國家與納稅人之間利益博弈關系。因此,稅制規(guī)則具有內(nèi)生復雜性。發(fā)展中國家稅法設計一般比較粗略,存在著較多的漏洞,它們更有必要以更詳細的法律和規(guī)章來澄清不細致和不完善所帶來的不確定性。

我國CFC稅制的立法缺陷及其完善

盡管我國新的《企業(yè)所得稅法》第45條與《企業(yè)所得稅法實施條例》第116-118條采納了CFC稅制,但是,這些條款僅僅勾畫了CFC稅制的框架。仔細考察我國CFC稅制規(guī)則,概括而言,我國CFC稅制有兩大缺陷:未區(qū)分CFC的積極所得和消極所得,未能有效區(qū)別對待非避稅型CFC與避稅型CFC,從而可能阻礙我國企業(yè)海外投資經(jīng)營活動;條款設計過于粗略,缺乏可操作性。

CFC稅制應實現(xiàn)下列政策目標:防止把所得轉(zhuǎn)移和積累到避稅港外國公司;預防國際偷避稅,確保財政收入,防止國家稅基的侵蝕;確保稅收體系的公平。為此,立法者必須確保CFC稅制的適用不應影響正常國際投資商務活動,不能將CFC稅制適用效果簡單定位為取消延遲納稅,必須通過界定可接受的延遲納稅和不可接受的延遲納稅,使CFC稅制只針對避稅型CFC,以實現(xiàn)多重立法目標。立法者既應考慮中國企業(yè)對外投資總體水平較低、需要積極鼓勵其擴大對外投資的特殊國情,同時,又應當參照國際慣例并借鑒世界各國的最新立法經(jīng)驗,使中國CFC稅制盡可能科學完備、具有一定前瞻性。

(一)關于CFC的定義

依照《企業(yè)所得稅法》第45條及《企業(yè)所得稅法實施條例》第116、117條的字面含義,我國的CFC包括下列四種情況:直接或間接持有10%以上表決權股份的中國居民企業(yè)單獨或共同持有50%以上表決權股份的外國公司;直接或間接持有10%以上表決權股份的中國居民企業(yè)與直接或間接持有10%以上表決權股份的中國居民個人共同持有50%以上表決權股份的外國公司;中國居民企業(yè)單獨或共同在股份、資金、經(jīng)營、購銷等方面擁有事實控制權的外國公司;中國居民企業(yè)與中國居民個人共同在股份、資金、經(jīng)營、購銷等方面擁有事實控制權的外國公司。由于我國《個人所得稅法》及其《實施條例》未采納CFC稅制,因此,我國目前CFC尚不包括下列兩種情形:直接或間接持有10%以上表決權股份的中國居民個人單獨或共同持有50%以上表決權股份的外國公司;中國居民個人單獨或共同在股份、資金、經(jīng)營、購銷等方面擁有事實控制權的外國公司。這是我國與其他國家CFC稅制在CFC定義上的主要區(qū)別之一,也是我國CFC稅制的主要缺陷之一。我國CFC定義的不周全性必然造成我國CFC稅制的不完整性,不利于有效管制我國居民個人利用避稅港基地公司進行的國際避稅活動,這種立法漏洞無疑給國內(nèi)企業(yè)提供了規(guī)避CFC稅制的機會。

CFC定義的核心是控制衡量標準。我國CFC定義中采用兩個控制衡量標準:

表決權控制標準。在適用該標準時,必須同時符合單個居民股東持股10%以上與居民股東持股總額50%以上兩個條件,并且衡量是否符合這兩個條件時,我國采用直接持股與間接持股兩個計算規(guī)則。適用單個居民股東持股10%以上的條件,利弊兼有。有利方面是,可以將股東人數(shù)較多、股權較分散而我國居民股東難以支配和控制的外國公司排除在CFC稅制適用范圍之外,可以集中稅務行政力量對付主要避稅活動,減少CFC稅制對我國居民正常跨國投資活動阻擾。其不利方面是居民納稅人較容易通過分散股權來規(guī)避CFC稅制的適用。為了阻止這種規(guī)避行為,實行單個居民股東最低持股要求或居民股東持股總額要求的國家(例如美國),除了采用直接持股與間接持股計算規(guī)則外,還同時采用推定持股計算規(guī)則,將分散在與居民股東具有特定關聯(lián)關系(如親屬關系)的其他個人或?qū)嶓w的股權歸屬于居民股東。這種推定持股計算規(guī)則值得我國借鑒。

事實控制標準。根據(jù)該標準,即使不符合單個居民股東持股或居民股東持股總額要求,只要居民納稅人在股份、資金、經(jīng)營、購銷等方面對某一外國公司擁有實際控制權,該外國公司也構成CFC。無疑,該事實控制標準可以在相當程度上彌補上述表決權控制標準的不足。但是,該事實控制標準給予稅務當局很大自由裁量權,在實施中容易引起稅務爭議,因此,為了避免這種弊端,建議通過頒布稅收規(guī)章對事實控制標準進行適當細化。

我國CFC定義缺乏受控時間要求。其他國家在CFC定義中一般都規(guī)定有受控時間要求,分別有持續(xù)受控時間要求、受控時點要求、任何受控時點要求三種不同做法。我國CFC稅制在界定CFC定義時未明確CFC的受控時間要求,這是否意味著我國采用“任何受控時點要求”這一做法呢?筆者認為,采取這種理解,顯然不利于我國應鼓勵國內(nèi)企業(yè)走出國內(nèi)、積極從事境外投資經(jīng)營活動的政策目標。本文應當立足于我國國情,充分考慮我國企業(yè)海外投資經(jīng)營現(xiàn)狀,可采取持續(xù)受控時間要求,譬如,明確規(guī)定外國子公司在一個納稅年度中必須持續(xù)三十日受控才構成CFC。

(二)關于納稅主體

大多數(shù)國家CFC稅制對納稅主體有最低持股比例要求,其中多數(shù)國家采用10%持股標準。只有對CFC持股符合最低標準的居民股東,才應對被歸屬的CFC瑕疵所得當期繳納所得稅。對納稅人設定最低持股比例要求,其原因在于,通常只有大股東才能對公司決策產(chǎn)生影響,小股東難以對公司施加影響,小股東一般缺乏避稅動機。依照我國《企業(yè)所得稅法》第45條及《企業(yè)所得稅法實施條例》第116、117條的字面含義,在上述第一種與第二種CFC定義下,納稅主體僅僅限于直接或間接持有CFC表決權股份10%以上的居民企業(yè)。而在上述第三種與第四種CFC定義下,納稅主體是對單獨或參與對CFC進行事實控制的居民企業(yè)。納稅主體的這種分割適用,無疑會增大CFC稅制復雜性,不利于納稅人遵從CFC稅制。筆者認為,基于簡化稅制目的,可將納稅主體統(tǒng)一界定為對CFC直接或間接持股達到10%的居民股東。

大多數(shù)國家CFC稅制對納稅主體種類不作區(qū)分,不管是居民企業(yè)或居民個人,只要符合最低持股要求,都可作為納稅主體。然而,由于我國《個人所得稅法》及《實施條例》未采納CFC稅制,因此,我國現(xiàn)行CFC稅制不適用居民個人。筆者認為,我國《個人所得稅法》及《實施條例》也應當采納CFC稅制,在完善我國CFC定義的同時,可將對CFC持股達到10%的居民個人列為納稅主體。這種做法,一方面有利于我國CFC稅制的完整性,另一方面可防止我國企業(yè)特別私營企業(yè)通過個人股東對CFC控股規(guī)避CFC稅制的適用。

(三)關于CFC稅制適用的地域范圍

我國CFC稅制采用指定地區(qū)法的立法模式。我國采用概括標準,明確規(guī)定實際稅率低于12.5%的國家或地區(qū)屬于我國CFC稅制所適用的避稅港。換言之,只有設立于實際稅率低于12.5%的國家或地區(qū)的CFC才受到我國CFC稅制的約束。這種概括標準有利于應付有害稅收競爭日益加劇,任何國家都有可能成為避稅港的國際稅收實踐,并順應了近年來CFC稅制適用地域范圍日益拓寬的發(fā)展趨勢。

(四)關于CFC稅制的客體對象

在CFC稅制的客體對象即CFC可歸屬所得(或稱CFC瑕疵所得)的認定上,各國的做法大體可區(qū)分為實體法與交易法兩種。但不管是實體法還是交易法,其前提條件之一是區(qū)分積極所得與消極所得。這種區(qū)分不同性質(zhì)所得做法,不僅可有效地阻止對延遲納稅制度的濫用,而且也有利于鼓勵本國企業(yè)從事積極海外投資活動。

稅制設計是基于一國國情而做出的制度選擇。我國《企業(yè)所得稅法》及其《實施條例》未對CFC稅制適用的CFC所得類型做出特別規(guī)定。依照我國現(xiàn)行CFC稅制,CFC全部所得,不管是積極所得還是消極所得,一般都應作為CFC可歸屬所得被課稅。這顯然不利于我國鼓勵海外投資、增強我國企業(yè)國際競爭力的政策目標,必將對我國企業(yè)正常海外投資活動產(chǎn)生不利影響。我們應當借鑒大多數(shù)國家的通行做法,CFC稅制應當區(qū)分積極所得與消極所得。筆者認為,消極所得可分為消極投資所得與基地公司所得兩個部分,其中消極投資所得主要包括股息、利息、租金所得、特許權使用費所得等類型,而基地公司所得是指基地公司取得的、除上述消極投資所得以外的其他類型所得,主要包括基地公司向外國特別是關聯(lián)方出售財產(chǎn)和提供勞務而產(chǎn)生的銷售所得、服務所得、貨運所得等。

在具體確定CFC稅制的課稅對象時,如果采用交易法,稅務當局必須逐個識別CFC哪些所得項目屬于CFC瑕疵所得,由此,稅務當局必須承擔主要的舉證責任。然而,稅務當局在收集國際稅收情報上面臨著極大困難,因此,采用交易法不利于我國稅務當局有效地管制基地公司避稅活動。與交易法相比,實體法對納稅人和稅務機關來說提供了較高的確定性,并且在納稅人舉證責任方面比較明確,即由納稅人向稅務機關證明其行為的正當性與合理性。因此,大多數(shù)采用指定地區(qū)法立法模式的國家采用實體法。實體法已經(jīng)成為目前各國CFC立法的一個發(fā)展趨勢。因此,無論是從我國國情出發(fā),還是從CFC稅制的發(fā)展趨勢來看,我國CFC稅制宜采用實體法來確定CFC可歸屬所得,對不符合豁免條款的CFC,其全部所得都屬于CFC可歸屬所得。

(五)關于豁免條款

除了個別國家外,各國CFC稅制都規(guī)定有一些豁免條款,據(jù)以將海外子公司的正常生產(chǎn)經(jīng)營所得排除于CFC稅制管制之外。尤其是采用實體法的國家,更是依賴豁免條款來達到這個目標。鑒于我國企業(yè)跨國投資經(jīng)營水平低下,國際競爭力較弱,同時,我國企業(yè)在避稅港設立公司并非僅出于避稅動機,還可能基于國際競爭的合理需要,因此,我國CFC稅制本應明確規(guī)定某些適合我國國情的豁免條款,一方面確保主要基于避稅動機的CFC受到管制,同時將非出于避稅動機的CFC排除在CFC稅制管制之外。然而,我國現(xiàn)行CFC稅制僅僅極為籠統(tǒng)地規(guī)定“合理經(jīng)營需要”豁免。

依照合理經(jīng)營需要豁免,當CFC出于合理的經(jīng)營需要而對利潤不作分配或減少分配時,不適用CFC稅制進行征稅。《企業(yè)所得稅法》與《企業(yè)所得稅法實施條例》并未對何謂“合理的經(jīng)營需要”做出解釋,這需要相關法律或國家稅務總局做進一步解釋,對何謂“合理經(jīng)營需要”和“不合理經(jīng)營需要”設定一些客觀的判定標準,從而給予征納雙方必要的指導。為避免稅務機關的認定超越商業(yè)主體自身合理的商業(yè)判斷,在設定客觀標準的同時,應允許納稅人可對稅務機關的認定提出反證證明有關分配決定基于“合理的經(jīng)營需要”。

筆者認為,我國還應當借鑒大多數(shù)CFC稅制國家的通行做法,通過頒布稅收規(guī)章增加“無避稅動機豁免”、“股票公開上市交易豁免”、“微量所得豁免”條款。這些豁免例外,不僅有利于簡化稅制、提高稅收征管效率,并且與我國鼓勵積極海外投資政策相適應,還可以減少CFC稅制與稅收協(xié)定發(fā)生沖突的可能性。

依照無避稅動機豁免,如果CFC符合下列四項條件,可不適用CFC稅制:CFC在所在國擁有為執(zhí)行其各項業(yè)務活動所必需的固定營業(yè)場所;CFC在所在國自行管理、支配及經(jīng)營其業(yè)務活動;CFC在所在國從事主要業(yè)務活動;CFC業(yè)務活動必須是與非關聯(lián)人進行交易,但是,CFC從事商品批發(fā)、銀行、信托、證券、保險、航運及航空運輸業(yè)務活動時除外。

依據(jù)股票公開上市交易豁免,如果CFC的股票在國際公認的股票交易所掛牌上市交易,并且,其一定比例(譬如40%以上)的股票為公眾所持有,那么,該CFC可以免受CFC稅制管制。該項豁免的理由在于,如果CFC相當數(shù)量股票為大眾所持有,那么,該公司就較有可能從事正當營業(yè)活動。

依據(jù)微量所得豁免,如果CFC瑕疵所得(消極投資所得與基地公司所得)在CFC的全部所得中所占份額不超過一定比例(譬如30%),CFC可免受CFC稅制管制。

最后,CFC稅制應當明確,CFC可否享受這些豁免待遇,其舉證責任在于CFC的居民股東即納稅人。

(六)采取避免CFC稅制與稅收協(xié)定相抵觸的措施

除了通過上述豁免條款減少CFC稅制與稅收協(xié)定相抵觸的可能性之外,我國似乎還應采取下列避免CFC稅制與稅收協(xié)定相沖突的措施。

1.參照美國、加拿大等國做法,在稅收協(xié)定中訂入保留條款,明確規(guī)定雖有稅收協(xié)定的規(guī)定,中國保留對本國居民的所得征稅的權力;或者在稅收協(xié)定中直截了當規(guī)定中國可以依照CFC稅制對本國居民進行課稅的權力。如果采取這種做法,我國除了在將來談判簽訂新稅收協(xié)定時力爭列入這種保留條款,另外我國還必須與已簽訂的稅收協(xié)定的締約國對方進行逐個重新協(xié)商談判,當然能否重新協(xié)商成功仍值得懷疑。不過,這的確是一種根本解決辦法。

2.通過法律修訂程序,在CFC稅制中加入條約超越條款,明確規(guī)定雖有稅收協(xié)定的規(guī)定,但是中國保留對中國居民的所得進行課稅的權力。防止逃避稅正在發(fā)展成為雙邊稅收協(xié)定的宗旨之一,從這個角度而言,這種條約超越條款的適用必須符合嚴格的適用前提,即只有在納稅人的有關交易安排構成“稅收濫用”行為和具有明顯逃避稅動機的情形下,我國的CFC稅制才不受有關稅收協(xié)定條款的影響。否則,隨意運用該條款可能招致締約國對方的不滿,中國將可能承擔違反國際條約義務的國家責任。

當然,國際合作是解決CFC稅制與稅收協(xié)定可能相抵觸問題的最佳方法,如果大多數(shù)國家對CFC稅制與稅收協(xié)定的兼容性問題能夠達成國際共識,對CFC稅制可以超越稅收協(xié)定的具體條件制訂出國際標準,就可以完全避免CFC稅制與稅收協(xié)定相沖突的可能。例如,可以借鑒OECD《有害稅收競爭報告》的下列建議:在國內(nèi)稅法方面,有關國家可擴大國內(nèi)稅法對于法人居民的定義,將本國居民所控制的外國法人視為居民;在國際稅收協(xié)定方面,有關國家可縮小“締約國一方居民的范圍”,將設立于國外但無須負擔任何稅負的法人,排除其享受有關稅收協(xié)定的好處。不過,這種國際共識的達成需要一個長期過程。

參考文獻:

1.楊斌.國際稅收制度規(guī)則和管理方法的比較研究.中國稅務出版社,2002

2.經(jīng)濟合作與發(fā)展組織著.OECD稅收協(xié)定范本及注釋.國家稅務總局國際稅務司組織翻譯,中國稅務出版社,2007