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1.1資金安排“碎片化”,導致重點不突出或重復申報多
目前,財政科技資金的投入主要通過科技、發(fā)改委等部門以二次分配資金的方式安排,各部門按照各自制定的計劃設置名目繁多的專項資金進行分配,科技資源配置“碎片化”,缺乏統(tǒng)籌設計、通盤考慮,財政科技經(jīng)費投入多頭管理,引發(fā)項目重復申報、項目審批制度漏洞較大、項目過程管理監(jiān)管不嚴、科技資金使用效益不高等問題。例如,筆者在某縣級科技局2014年度科技專項資金審計中發(fā)現(xiàn):某區(qū)科技局在民生科技專項安排52項合計1050萬元,主要支持衛(wèi)生、教育、街道和部門科研,項目資金最高1項170萬元,資金集中度為16.19%;自主創(chuàng)新計劃33項1200萬元,主要支持創(chuàng)新型企業(yè)、企業(yè)科技攻關、產(chǎn)業(yè)化示范等,其中:項目資金最高1項100萬元,資金集中度僅為8.33%,未能集中資金用于支持對該區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展具有支撐作用的重點產(chǎn)業(yè)。同時由于科研計劃項目分屬多個部門安排,缺乏一個公開統(tǒng)一的科技管理平臺宏觀統(tǒng)籌管理,不僅難以體現(xiàn)財政科技經(jīng)費對科研投入的引導示范作用,而且很容易產(chǎn)生科技計劃項目的重復申報。這種重復申報體現(xiàn)為:同一申報單位采用相同的項目重復申報多項科技專項資金的情況或申報不同部門專項資金的情況,也有多個申報單位重復申報同一科研課題科技專項資金的情況。
1.2項目審批“模糊化”,導致違規(guī)審批屢有發(fā)生
隨著科技管理體制改革的推進,各級科技部門在科技計劃管理和資金使用方面已制定了相關的制度,但財政科技資金投入的逐年增加以及公眾對財政資金績效和管理要求的不斷提高。審批制度的漏洞主要體現(xiàn)在:一是申報指南的制定過于籠統(tǒng)不明晰,對財政資金的補助對象不明確;二是監(jiān)管機制和問責機制相關規(guī)定不夠明確,項目監(jiān)管環(huán)節(jié)缺位,主要體現(xiàn)為科技部門管理缺位、科技中介管理機構管理缺位和評審專家管理缺位;三是部分專項資金管理辦法操作性不強,未能明確專項資金的補助對象、未能明確資金的具體使用范圍、標準。現(xiàn)行制度的漏洞導致項目審批制度的剛性不足,自由裁量權過大,違規(guī)審批的情況時有發(fā)生,易造成財政科技資金的流失。
1.3項目監(jiān)管“形式化”,導致擠占、挪用財政科技資金情況屢見不鮮
目前,科技計劃項目普遍實行合同制管理,科技部門與項目承擔單位以簽訂項目合同書的方式履行各自的權利與義務,但由于科技部門管理缺位,中期檢查流于形式,造成財政資金使用環(huán)節(jié)監(jiān)管失控。項目監(jiān)管的漏洞主要體現(xiàn)在:一是制約機制上缺乏手段。二是項目驗收把關不嚴。例如在審計實踐中經(jīng)常發(fā)現(xiàn),項目承擔單位未能嚴格按照《項目合同任務書》的約定,出現(xiàn)擠占科研業(yè)務費、虛列費用支出等問題,但項目仍通過了驗收的情況。三是項目承擔單位和項目負責人的合同意識和責任意識淡薄,只重視“申報環(huán)節(jié)”,簽訂《項目合同書》后,則“束之高閣”,總量控制、單項控制、專項使用等都“置諸腦后”;資金到位后自籌配套資金往往遲遲未到位;實際支出未能按預算“對號入座”;接受檢查時,隨意調賬變動支出、隨意修改記賬憑證、以表代賬來應付檢查。
2.財政科技資金審計監(jiān)管重點
針對上述財政科技資金管理中存在的漏洞和問題,筆者結合工作實踐,認為應重點關注以下幾個方面的內容。
2.1科技項目和資金管理制度的建設情況
關注科技項目和資金管理制度的建設情況和執(zhí)行情況,是否建立了相對分離的項目分權管理機制,是否明確了科技計劃項目過程管理職責,對主管部門、組織單位、承擔單位、科技服務機構、評審專家等各方的職責權限做出明確規(guī)定。通過分析科技項目的管理流程,針對指南編制、專家評審、立項決策、資金分配、中期管理、結題驗收、績效評價等關鍵環(huán)節(jié),找出科技項目管理過程中的關鍵環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)點及重要節(jié)點,關注制度的制定能否有效控制上述關鍵節(jié)點,堵塞漏洞。
2.2科技項目審批立項環(huán)節(jié)的合規(guī)性
關注立項審查和審批程序,重點加強對項目申報材料和項目申請者的資質、科研能力等進行審核,對比相關的申報指南、專項資金管理制度的要求,審核項目申報者是否符合申報條件,是否存在降低標準核撥專項資金的情況;同時關注項目評審質量,目前科技項目的評審一般實行專家評審與行政審核相結合的立項決策方式,關注審批程序能否嚴格執(zhí)行兩個標準,即嚴格按照專家評分的高低,項目資助的經(jīng)費額度嚴格按照各專項申報指南所規(guī)定的的額度確定。
2.3項目資金使用的合規(guī)性和效益性
關注項目實施進度與中期檢查情況,關注項目承擔單位收到專項資金后能否嚴格按照簽訂的《項目合同書》的預算使用資金,能否做到專款專用、有否被擠占挪用,應配套的資金是否足額、按期到位,應撥付給參與單位或協(xié)作單位的資金是否及時撥付,項目到期是否能按期提出驗收申請或延期申請,對已驗收的項目,重點審查項目合同書的任務目標是否足額、保質保量的完成,已完項目的結余資金不按規(guī)定上繳財政,專項結余資金使用是否達到預期的效果。
2.4科技計劃管理信息系統(tǒng)管理和運用的規(guī)范化、科學化
(一)合作社市場主體地位先天不足,阻礙經(jīng)濟合作職能的發(fā)揮。
經(jīng)營者對專業(yè)合作社這樣的新型經(jīng)濟合作組織的認識還是很模糊,很多農民只局限于“參加合作社就可得到國家補貼”的認識,把合作社當成爭取優(yōu)惠政策和財政扶持的工具,部分合作社成立目的就是為了包裝項目,爭取政府扶持;很少有社員知道財政資金支持及運營的情況,部分以農業(yè)企業(yè)主為法定代表人的合作社,財政項目補助資金到合作社賬戶后,法定代表人提取現(xiàn)金或轉賬到個人賬戶的現(xiàn)象比較普遍。另外,產(chǎn)權不清,責權利不明,合作社的法人地位不被市場認可,基本上沒有一家能直接從金融機構獲得貸款,這阻礙經(jīng)濟合作職能的發(fā)揮,從根本上制約了合作社的發(fā)展與壯大。
(二)合作社經(jīng)營運作不規(guī)范,引領帶動作用較弱。
一是現(xiàn)存合作社基本為“一股獨大”,部分合作社實際是農戶“獨家經(jīng)營”,控制者往往是某個“能人”、“大戶”或“老板”,達不到農民專業(yè)合作社“互助合作、利益共享”的目的。二是個別專業(yè)合作社“官辦”色彩濃厚,形同村集體經(jīng)濟的“小金庫”。三是一人擁有多個合作社的情況較為普遍,在A區(qū)一人注冊兩家專業(yè)合作社的有14人,最多的一人注冊了3家,為項目的多頭申報、重復申報、多頭爭取政策扶持埋下隱患。四是合作社財務管理不規(guī)范,部分專業(yè)合作社甚至未建賬,部分設置了流水賬,無專人核算,收支未在賬面全額反映,支出打白條的現(xiàn)象較為普遍。
(三)財政資金多頭補助,點多面廣,難以發(fā)揮政策合力。
由于補助資金渠道分散,補助名目繁多,受益對象點多面廣。一家水果專業(yè)合作社,三年累計接受11家單位31筆財政補助資金,累計金額140萬元;補助額度最少為1261元(財政貼息資金)。某果蔬專業(yè)合作社,三年累計接受11家撥款單位24筆財政補助資金;某柑桔專業(yè)合作社,三年累計接受10家撥款單位22筆財政補助。這繁雜分散的情況,不僅難以使財政資金“扶優(yōu)扶強”、發(fā)揮合力,也容易使合作社重復包裝項目,多頭爭取資金補助。
(四)部分合作社重資金爭取,輕經(jīng)營管理,財政資金使用績效低下。
有一些合作社因項目前期調查不充分,在選址或選擇種養(yǎng)殖品種上存在較大的盲目性,沒有充分考慮到氣候條件、市場需求、種養(yǎng)殖技術等諸多因素,導致生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境,影響資金使用績效。
(五)有關主管部門未建立有效的溝通協(xié)調機制,對合作社規(guī)范發(fā)展給予有效的指導、服務和監(jiān)督。
由于各部門之間缺乏溝通協(xié)調,工作銜接不夠,在項目申報審核方面,各部門各自為政,缺少溝通,未建立項目聯(lián)審制度,造成部分合作社同一項目多頭申報,甚至虛報項目,爭取財政資金補助;在財政資金使用監(jiān)管方面,各業(yè)務主管部門與財政部門未建立動態(tài)的跟蹤監(jiān)督機制,對合作社的經(jīng)營管理狀況和財政資金使用情況底數(shù)不清,以致部分合作社面臨關停,財政補助資金卻仍在繼續(xù)撥付。
二、對策建議
(一)突出重點,分類扶持,確保農民專業(yè)合作社做大做強。
建議由區(qū)農業(yè)行政主管部門牽頭,對享受財政補助的農民專業(yè)合作社進行一次全面的調查摸底,重點掌握合作社的經(jīng)營管理狀況、財務管理水平和財政補助資金使用績效情況,實行百分制量化考核,按照得分高低進行分類管理。對考核分數(shù)高,引領示范帶動作用明顯,符合農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的專業(yè)合作社,在扶持額度、扶持期限上給予重點傾斜。反之,應限期整改,整改不力的,停止享受各類財政補助。
(二)整合資源,規(guī)范立項,集中財力辦大事。
有關主管部門重點支持農民專業(yè)合作社改善農業(yè)基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)結構調整、農業(yè)標準化生產(chǎn)和農產(chǎn)品品牌建設,推進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時,區(qū)財政部門應牽頭成立農業(yè)項目數(shù)據(jù)庫,掌握項目實施動態(tài),也可為財政資金得以重點分配提供參考依據(jù)。
(三)加強引導,規(guī)范管理,助推農民專業(yè)合作社健康有序發(fā)展。
有關職能部門要要依法把好農民專業(yè)合作社的進門關,對條件不具備的空殼合作社,在制訂各項優(yōu)惠政策時堅決拒之門外。對重點規(guī)范化合作社要督促理清產(chǎn)權,加強內部規(guī)范管理,明確界定合作社的出資人、經(jīng)營者與生產(chǎn)者之間的權利和義務關系,克服合作社在創(chuàng)立初期由于注冊不規(guī)范帶來的產(chǎn)權隱患和激勵約束問題。農業(yè)行政主管部門要加強對農民專業(yè)合作社的指導服務,繼續(xù)開展合作社財務會計制度業(yè)務知識培訓,指導合作社按要求建立健全會計核算賬套。對不具備條件設置會計機構的合作社,可委托農村經(jīng)營管理機構或記賬機構記賬、核算。
(四)強化監(jiān)管,落實責任,切實發(fā)揮財政資金使用績效。
關鍵詞:事業(yè)單位;改革;財務管理。
一、引言。
隨著事業(yè)單位改革的不斷深入,使得部分事業(yè)單位完全推向市場,部分事業(yè)單位由國家賦予了一定的管理社會公共事務的職能。政府新公共財政體系框架的建立,政府經(jīng)濟職能的“市場化”傾向加強,作為完善政府職能的輔助部門———事業(yè)單位的內外環(huán)境發(fā)生了顯著變化,它正從單純的“公益性”向“綜合性”逐漸改變,其市場性也得到進一步加強,其服務對象、服務方法以及取得資金的來源等,與以往相比都發(fā)生了較大的改變。2006年新《企業(yè)會計準則》的頒布進一步完善了與我國國情相適應并與國際慣例相協(xié)調的企業(yè)會計法規(guī)體系。而我國的事業(yè)單位財務管理,仍然沿用的是上世紀90年代的《事業(yè)單位財務規(guī)則》,財務管理滯后且明顯帶有計劃經(jīng)濟體制的遺留痕跡。財務管理相對單調與簡單的常規(guī)做法與其實際發(fā)展的復雜性之間產(chǎn)生了較大的矛盾,造成了事業(yè)單位財務管理方面的種種問題。
二、事業(yè)單位改革進程中財務管理存在的問題。
1.事業(yè)單位資金來源多渠道,財務管理難度加大。
完全推向市場的事業(yè)單位財務管理,已經(jīng)脫離了事業(yè)單位財務管理的范疇。而尚未被推向市場的事業(yè)單位,仍保留計劃經(jīng)濟時期的痕跡。即,財政低層次的保障,允許事業(yè)單位開展一些收費或者經(jīng)營服務,甚至有些事業(yè)單位成立下屬企業(yè)進行經(jīng)營,以彌補經(jīng)費的不足。這樣使得事業(yè)單位的資金來源更加廣泛,財政撥入資金、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入等多渠道,使得資金管理難度越來越大。
2.國家對事業(yè)單位財務管理實行的是預算績效考核,強調的是預算管理,從而使得資金使用效益低下。
在計劃經(jīng)濟下,我國的財政是一種大包大攬的財政,政府統(tǒng)攬一切,財政通過直接分配來實現(xiàn)政府目標。事業(yè)單位對于資金的來源與使用缺乏足夠的自主決策權,它只是政府目標的執(zhí)行工具,無需對資金使用產(chǎn)生的效益負責,財務管理相對簡單,主要就是預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督。
但是在市場經(jīng)濟條件下,事業(yè)單位作為獨立的法人,擁有更多的資金來源渠道、經(jīng)營收入和有權進行相應的投資,無疑也會參與到市場競爭的過程中,使得事業(yè)單位的財務管理不再局限于預算管理。但是,現(xiàn)行的財務管理體制圍繞的仍然是預算資金的使用,一方面給事業(yè)單位開了創(chuàng)收的口子,另一方面又不能真正按照企業(yè)模式運作,迫使各事業(yè)單位更加注重的是預算執(zhí)行,而非經(jīng)濟效益,很少考慮行政成本,成本核算粗放,也使其很少進行相關的財務決策,導致資金效益顯然低下。
3.財政收支兩條線的改革力度不夠。
事業(yè)單位收支兩條線是改革的必然要求。財政體制改革提出事業(yè)單位實行收支兩條線,部分事業(yè)單位由于在稅收和非稅收入定位不明確,仍有一些單位出現(xiàn)自收自支的現(xiàn)象,事業(yè)單位的部分資金尤其是經(jīng)營性收入游離于財政監(jiān)管之外,非稅收入管理制度尚待進一步完善。
4.資金來源多渠道,綜合預算編制不完善。
由于預算編制是從基層由下而上進行編制,編制上的不科學性使得一些事業(yè)單位人為地將有些經(jīng)營性資金不納入預算管理,游離預算管理之外從而可能引發(fā)小金庫。
5.事業(yè)單位人員經(jīng)費、部分業(yè)務運行。
經(jīng)費不足,造成資金使用上的不規(guī)范。
在我國部分事業(yè)單位國家只從政策上給予保障,財政預算經(jīng)費如人員經(jīng)費、部分業(yè)務項目經(jīng)費等是嚴重不足的,從預算的角度上看,得先保證人員經(jīng)費的支出,經(jīng)費的不足,導致資金的濫用,有些單位因沒有或者經(jīng)營性收入不足,從維護穩(wěn)定的角度出發(fā),用項目經(jīng)費、基本建設經(jīng)費發(fā)放人員津補貼。
6.固定資產(chǎn)管理不規(guī)范。
由于事業(yè)單位未對國有資產(chǎn)進行經(jīng)營性和非經(jīng)營性的有效劃分,事業(yè)單位的經(jīng)營創(chuàng)收正是利用了這部分資源進行科技服務,創(chuàng)造了一定的財富,彌補事業(yè)經(jīng)費的不足。從國有資產(chǎn)的構成來看是不均衡的,資產(chǎn)的購置者、使用和維護者不一致,勢必會造成國有資產(chǎn)的流失,對單位資產(chǎn)的運作以及資產(chǎn)的保值增值情況缺乏有效的監(jiān)督,同時也造成成本費用支出的不合理。
7.財務人員的財務管理意識薄弱、財務崗位權責弱化。
計劃經(jīng)濟體制下的職能實現(xiàn)工具弱化了事業(yè)單位財務人員的主動財務管理意識,再加上財務人員素質的參差不齊,讓事業(yè)單位的財務管理水平低下,從而使得本應發(fā)揮財務控制和監(jiān)督職能的財務機構基本上作為一個會計核算單位或報賬機構存在。其主要表現(xiàn)有:①財務人員沒有參加重大經(jīng)濟決策的過程;②財務控制流于形式,如一些財務人員僅僅從會計的角度對發(fā)票、報銷單等資金劃撥手續(xù)進行審批,而沒有按照相關合同或文件對支出金額的正確性、合理性進行核對;③財務人員沒有對會計信息進行相關的整理、提煉和加工,有些單位甚至全年都沒有編制過基本的財務報表,其直接后果就是既不能為相關的經(jīng)濟決策提供有用信息,又沒有及時掌握本單位的財務狀況和經(jīng)營情況。
三、對事業(yè)單位改革進程中財務管理的建議。
市場經(jīng)濟的實質就是在一定規(guī)則約束下的市場主體的相互獨立和產(chǎn)權清晰,在新公共財政與新公共管理主義的改革浪潮中,為了適應與促進市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展,服務型政府已經(jīng)成為了政府改革的必然趨勢,這勢必要強化政府在公共事務中的“市場化”地位,讓其與市場經(jīng)濟的發(fā)展更加和諧與融洽。因而,加強自身的“市場化”地位也成為了改善作為完善政府職能而存在的事業(yè)單位的財務管理改革的一個必然趨勢,為了更好的加強事業(yè)單位的“市場化”地位,主要應該從以下幾個方面入手:
(一)繼續(xù)深化事業(yè)單位財務管理體制改革。
計劃經(jīng)濟體制下一刀切的財務管理體制已經(jīng)很難再適應市場經(jīng)濟條件下的事業(yè)單位發(fā)展,我們應該繼續(xù)深化事業(yè)單位的財務管理體制改革,增強其“市場化”地位。
1.繼續(xù)完善事業(yè)單位的分類改革,確定不同的市場主體地位。
事業(yè)單位的存在具有歷史特殊性,在市場經(jīng)濟發(fā)展的改革浪潮中,有加強“市場化”的趨勢。但是,也并不是所有的事業(yè)單位都需要關注其資金使用的經(jīng)濟效益,所以,改革的首要目標是完善事業(yè)單位的分類改革,從而確立相應的財務管理目標。
具體來說,準政府類型和純公益類事業(yè)單位財務管理的主要目標是追求財政資金使用效益的最大化,重點在資金使用上而非其資金盈利性;準公益性事業(yè)單位的目標是追求財政資金和社會資金使用的綜合效益最大化,關注的重點除了資金使用以外還有財政資金與社會資金的保值、增值以及盈利;純經(jīng)營類的事業(yè)單位就應當與市場中的企業(yè)定位一致,追求的財務管理目標是盈利最大化,但其前提條件是其追逐盈利的過程中不能對公共服務和公共事業(yè)產(chǎn)生負的外部效應。
2.引入權責發(fā)生制,增強事業(yè)單位會計信息的財務決策權。
對于準政府類和純公益類的事業(yè)單位,其主要定位還是在于其政府職能的實現(xiàn),無需關注財政資金的盈利性,需要的相關信息比較少,所以可以仍然適用收付實現(xiàn)制的會計核算;對于純經(jīng)營性的事業(yè)單位而言,企業(yè)的市場地位需要更加全面和相關的會計信息來支持其財務決策的做出,因此應當引入權責發(fā)生制的會計核算體制,增強會計信息的決策有用性;準公益性事業(yè)單位的財務管理目標相對比較復雜,既要考慮財政資金的使用,又要兼顧社會資金的盈利性,單純的用某一單一的會計核算體制都難以滿足其財務要求。所以,相應的解決方法有兩種:①嚴格區(qū)分事業(yè)單位的資金使用途徑,對于公益性的資金使用,沿用收付實現(xiàn)制的會計核算體制,而對于經(jīng)營性資金使用,引入權責發(fā)生制。
②對于難以具體區(qū)分資金使用的,在用收付實現(xiàn)制核算的基礎上,再用權責發(fā)生制核算一遍,從而滿足事業(yè)單位參與市場競爭的信息需求。
(二)進一步完善事業(yè)單位財務管理制度。
事業(yè)單位財務管理應從只注重財政資金的預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督轉到對單位全部資金的來源、使用以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益的全過程進行核算和監(jiān)督:
1.加強綜合預算管理。事業(yè)單位預算是根據(jù)各單位職責、工作任務和事業(yè)發(fā)展計劃,編制的年度財務收支計劃,反映單位資金收支、業(yè)務活動和事業(yè)發(fā)展的規(guī)模和方向,是部門預算編制的基礎,也是單位財務工作的基本依據(jù),所以各單位的預算外收入、經(jīng)營收入也應全部納入預算管理,編制年度綜合預算,全面反映部門及所屬單位預算內外資金收支狀況,不得“坐收”、“坐支”。
2.深化和完善事業(yè)單位國庫集中支付系統(tǒng),運用國庫集中支付系統(tǒng)軟件對財政數(shù)據(jù)進行分析,加強財政與經(jīng)濟聯(lián)系的分析,同時完善和利用各部門的財務軟件系統(tǒng)對預算外、經(jīng)營性資金全面剖析、把握資金的走向,關注資金的使用效率,發(fā)現(xiàn)問題,查找原因,提出對策,提高預、決算分析水平,更好地為領導決策服務。
3.加強事業(yè)單位的資產(chǎn)管理,防止國有資產(chǎn)流失。事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門要會同有關部門做好固定資產(chǎn)產(chǎn)權登記、變動和糾紛的調處,盡可能地將經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)區(qū)分開來,對單位資產(chǎn)的運作以及資產(chǎn)保值增值情況進行有效的審計監(jiān)督,確保國有資產(chǎn)保值增值,防止國有資產(chǎn)流失。
(三)加大事業(yè)單位財務信息的透明度,增強對事業(yè)單位財務決策的外部監(jiān)督事業(yè)單位雖然是作為政府職能的輔助部門存在,但是在“理性經(jīng)濟人”的假設前提下,事業(yè)單位與政府之間同樣存在“委托—”關系。事業(yè)單位目標利益函數(shù)和政府的職能目標函數(shù)是存在差異的,在市場化改革的推動下,這種目標差異矛盾就變的更為明顯與尖銳。而缺乏有效的外部監(jiān)督更助長了事業(yè)單位財務“機會主義”
行為,從而阻撓了政府職能目標的實現(xiàn)。
因此,適當?shù)呢攧展_就像是引入一個有效的外部監(jiān)督,一方面,加強公眾對政府的信心,另一方面也可以約束事業(yè)單位的“機會主義”行為。
(四)強化事業(yè)單位財務人員的財務管理意識,提高財務人員的基本素質財務管理體制的完善是改觀事業(yè)單位財務管理狀況的必要前提,但是光有這個前提是遠遠不夠的,財務人員的素質高低也起著一個決定性的作用。因而,要加強事業(yè)單位的財務管理水平的另一個重要方面就是加強事業(yè)單位的財務人員財務管理意識和專業(yè)水平。一方面,強化財務人員的財務管理意識,要讓投資風險、籌資成本、資金的時間價值、經(jīng)營收益等基本財務意思深入人心;另一方面,加強對已有財務人員的后續(xù)教育以及新進財務人員的專業(yè)水準把關,提升財務人員的專業(yè)素養(yǎng)。
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