鄉(xiāng)鎮(zhèn)意識形態(tài)研判報告精選(九篇)

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第1篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)意識形態(tài)研判報告范文

快速城市化對城市生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力。從城市化對生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面特征出發(fā)，試圖從理念、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理體制以及外部轉(zhuǎn)嫁等四個方面入手，來探究城市環(huán)境污染的深層次原因，最后從三個方面提出針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：

城市化；生態(tài)文明；城市可持續(xù)發(fā)展

改革開放以后，我國城市化迎來了快速發(fā)展的新時期。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主斯蒂格利茨曾把中國的城市化譽(yù)為是“深刻影響21世紀(jì)人類社會進(jìn)程的最關(guān)鍵兩件事之一”。然而，跳躍式的城市化在帶給中國經(jīng)濟(jì)巨大活力的同時，也不可避免地浮現(xiàn)出了發(fā)展背后嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境隱患。面對“城市要發(fā)展，環(huán)境要保護(hù)”這一局面，如何在城市化進(jìn)程中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，確保我國城市化在健康與可持續(xù)的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行，是亟待解決的重要命題。

1快速城市化進(jìn)程中環(huán)境污染現(xiàn)狀之研判

1.1從宏觀上看，我國城市化進(jìn)程中環(huán)境污染之總體形勢依然非?？皯n

中國城市尚未走出污染時代。在未來相當(dāng)長時間內(nèi)，尚未得到控制的傳統(tǒng)污染物和非常規(guī)污染物的同時并存，仍將是城市污染面臨的一個不可回避的難題。就工業(yè)源污染物排放來看，削減任務(wù)十分艱巨。雖然，經(jīng)過了“十五”和“十一五”兩個階段環(huán)境綜合整治，我國重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)城市工業(yè)“三廢”等主要污染物排放上升的勢頭基本得到遏制。但總體上看，“我國工業(yè)源污染物產(chǎn)生量大致處于‘環(huán)境庫茲涅茲曲線’①的‘上端區(qū)間’，污染物排放的‘拐點(diǎn)’尚未到來”[1]。以大氣污染來說。按照“2013標(biāo)準(zhǔn)”，中國環(huán)境監(jiān)測總站于2014年1月對全國74個重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量進(jìn)行了跟蹤監(jiān)測，結(jié)果顯示：“地級以上城市達(dá)標(biāo)率僅為40.9%；環(huán)保重點(diǎn)城市達(dá)標(biāo)率僅為23.9%”[2]。大體上，我國目前正處于工業(yè)化和城市化的中期階段，可以設(shè)想，隨著城市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展以及由此帶動工業(yè)投資建設(shè)項目的增長，我國工業(yè)源污染物排放仍將呈上升態(tài)勢。就生活源污染排放來看，治理形勢十分嚴(yán)峻。隨著第三產(chǎn)業(yè)蓬勃興起和居民生活水平提高的影響，我國城市生活源污染排放比重逐年增長。“全國環(huán)境統(tǒng)計公報”數(shù)據(jù)顯示：1998年生活廢水僅占城市廢水比例的38.1%，2003年上升至50.9%，2006年達(dá)到58.3%，呈線性增長態(tài)勢。生活垃圾是城市環(huán)境污染的又一個重要方面。改革開放以來，我國“城市化水平從1978年17.92%到2011年的51.27%，年均增長率達(dá)到了1.01%”[3]。較之于年均1.01個百分點(diǎn)遞增的城市化率，我國城市垃圾產(chǎn)量也在以每年8%～10%的速度在猛增。“2011年，我國城市生活垃圾累計堆存量超過65億噸，侵占土地超過5億平方米。”[4]垃圾圍城日益成為困擾城市可持續(xù)發(fā)展的一個頑疾。另外，相對美國95%的無害化處理率，“我國垃圾約80%是通過露天堆放或簡單填埋處理的，焚燒和堆肥不足20%。”[5]即使在首都北京，也還有60%以上的垃圾是通過簡易填埋處理的。如此，既降低了資源利用效率，也占用了大片土地，更對城市周邊環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。就非常規(guī)污染物排放來看，治理難度加大。在面臨常規(guī)污染的同時，非常規(guī)污染物的問題日益顯現(xiàn)。一般認(rèn)為，非常規(guī)污染物包括顆粒物（PM10和PM2.5）、揮發(fā)性有機(jī)物、重金屬、醫(yī)療廢棄物、脫硫石膏、電子垃圾六大類。相對于常規(guī)污染物來說，非常規(guī)污染物治理難度更大，處理成本更高，對人身健康威脅程度更嚴(yán)重。以醫(yī)療廢棄物為例，在國外，該垃圾被視為是市民健康的“頂級危險”和“致命殺手”，在我國，也早已將其列為頭號危險廢物。如不妥善處理，后果不堪設(shè)想。但令人遺憾的是，我國很多城市醫(yī)療垃圾處理現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，隱患較大。來自國家環(huán)保部的數(shù)據(jù)稱：“華南地區(qū)部分城市約有一半的耕地遭受鎘、砷、汞等有毒重金屬污染；長三角地區(qū)部分城市約10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力，成為重金屬‘污染地’”[6]。

1.2從影響上看，我國城市化進(jìn)程中環(huán)境污染對人體健康的威脅正由“隱性”步入“顯性”

日趨嚴(yán)峻的城市環(huán)境污染已經(jīng)成為民生不可承受之重。目前我國很多城市能源供應(yīng)仍然是以煤炭為主的（其中民用能源的75%依賴煤炭），由此帶來的以煤煙型為主大氣污染是誘發(fā)呼吸系統(tǒng)急、慢性疾病以及心腦血管疾病和癌癥的最主要危險因素之一。受大氣污染影響，“我國主要城市每年約17.8萬人過早死亡”[7]。從近年來的環(huán)境公告來看，可吸入顆粒物（PM10）一直是影響我國城市空氣質(zhì)量主要的也是危害最大污染物。復(fù)旦大學(xué)錢孝琳對2004～2013年的數(shù)據(jù)研究表明，PM2.5濃度每增加100μg/m3，肺癌的發(fā)病率增加12.07%。世界著名醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》公布的“全球疾病負(fù)擔(dān)報告（2013）”別提到，在中國約20%的肺癌與大氣PMT2.5污染有關(guān)。我國首份城市PM2.5研究報告《危險的呼吸》也披露：“2012年北京、上海、廣州、西安四城市因PM2.5污染造成的早死人數(shù)將高達(dá)8572名”[8]。水污染是導(dǎo)致居民罹患各種惡性疾病的另一大誘因。“80%的疾病和50%的兒童死亡都與飲水水質(zhì)不良有關(guān)”[9]。據(jù)中國疾病防控中心（CDC）的報告，飲用受污染又未經(jīng)凈化的水，會導(dǎo)致癡呆癥、腎結(jié)石、心血管甚至癌癥等多種疾病。中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院課題組在實地調(diào)研并綜合有關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上得出結(jié)論：我國北方城市25%的胃癌、肝癌、食道癌等過早死亡病因大都是由于水污染所引起。我國淮河最大支流沙潁河沿岸，由于居民長期接觸或者飲用受污染的水，患癌癥并非個案，經(jīng)媒體報道的“癌癥村”不少于10個。近期由中國疾控中心專家團(tuán)隊研制的《淮河流域水環(huán)境與消化道腫瘤死亡圖集》，也證明了這一點(diǎn)。

1.3從程度上看，我國城市化進(jìn)程中環(huán)境污染要高于世界平均水平

城市既是經(jīng)濟(jì)增長的引擎，也是能源消耗和環(huán)境影響的主角。按國際能源署（IEA）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009年中國的碳排放總量為60.3億噸，超過美國2.6億噸，成為世界最大的碳排放國家。盡管國際能源署提供的僅是一個參考性的數(shù)據(jù)，但面臨快速推進(jìn)的城市化和工業(yè)化浪潮，中國的碳排放量基數(shù)大且在迅速增長卻是不爭的事實。另據(jù)亞洲開發(fā)銀行的《中國環(huán)境分析（2012）》顯示，在中國最大的500個城市中，有九成以上達(dá)不到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。世界衛(wèi)生組織（WHO）曾對全球53個國家的272個城市的大氣進(jìn)行過測定（1998年），在排名前十的城市中，中國的北京、太原、蘭州等7個城市榜上有名。可吸入顆粒物是大部分城市的主要污染物質(zhì)之一。根據(jù)WHO2012年的數(shù)據(jù)，“2011全國城市總懸浮顆粒物濃度平均值為309μg/m3，相當(dāng)于世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)的3倍，紐約的7倍，倫敦的14倍”[10]。另據(jù)來自綠色和平2014年的74個城市、496個監(jiān)測點(diǎn)的實時PM2.5濃度數(shù)據(jù)，“接近92%的城市的空氣PM2.5年均濃度達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)，其中32座城市的PM2.5年均濃度是國家標(biāo)準(zhǔn)的2倍以上”[11]。其中，京津唐、長江三角洲、珠江三角洲和成渝等四大主要城市群年平均濃度均則普遍超過50μg/m3，遠(yuǎn)高于WHO在《全球空氣質(zhì)量指南》（2012）中的PM2.5年平均濃度10μg/m3的推薦標(biāo)準(zhǔn)。近年來在我國北方部分城市頻現(xiàn)的“十面霾伏”現(xiàn)象就有力地作證了這一問題的嚴(yán)重性。2013年，清華大學(xué)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治課題組認(rèn)為，“中國城市空氣質(zhì)量真正好轉(zhuǎn)，并達(dá)到歐美國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還需要20年時間”[12]。

1.4從類型上看，我國城市化進(jìn)程中環(huán)境污染正從“單一型”趨向“復(fù)合型”

“復(fù)合型污染是轉(zhuǎn)型期我國環(huán)境污染的一個基本特征”[13]。所謂復(fù)合型污染是指一定區(qū)域內(nèi)不同類型或同一類型的污染物通過在一定時空內(nèi)的彼此影響和相互滲透，使得生態(tài)環(huán)境污染呈現(xiàn)出點(diǎn)源、線源、面源相互重疊和交叉的“共生性”的污染現(xiàn)象?，F(xiàn)階段我國城市環(huán)境污染的復(fù)合型突出表現(xiàn)在以下兩個點(diǎn)：一是因城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)間環(huán)境的交叉污染；二是因城市群超常規(guī)發(fā)展而誘發(fā)的城市間環(huán)境的連片污染。就前者來說，我們知道，盡管城市和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境是各具特點(diǎn)的獨(dú)立系統(tǒng)，但它們彼此間卻又是相互連通與相互影響的。改革開放以來，隨著城市化在我國的迅速發(fā)展，在我國某些區(qū)域的特大型中心城市比如北京、上海、廣州等地開始出現(xiàn)了一批富有階層陸續(xù)向郊區(qū)遷入的趨勢，有學(xué)者將此趨勢稱之為“市郊城市化”現(xiàn)象。“市郊城市化”階段體現(xiàn)了“城市生活方式的一種升華”[14]，標(biāo)志著我國一些早發(fā)地區(qū)城市化的逐漸成熟，但在這一過程中，隨著農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)民居民化進(jìn)程的加速，尤其是隨著一些技術(shù)水平較低、環(huán)境污染承擔(dān)較高的勞動密集型小企業(yè)（小造紙、小化工和小冶煉等）陸續(xù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶，致使我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞格局正在某些地區(qū)悄然發(fā)生變化：呈現(xiàn)出由過去以工業(yè)點(diǎn)源污染為主向工業(yè)點(diǎn)源與農(nóng)業(yè)面源污染共存、生活污染源和工業(yè)污染源疊加的發(fā)展態(tài)勢。這種日益加劇的“城市環(huán)境污染和農(nóng)村環(huán)境污染交叉并存”的復(fù)合型污染格局的出現(xiàn)，宣告了中國城市發(fā)展由此進(jìn)入了一個環(huán)境高風(fēng)險的階段。而城市群的發(fā)展，則使環(huán)境污染的復(fù)合型程度更趨明顯。不言而喻，我國現(xiàn)階段城市化發(fā)展的趨勢之一就是城市群的形成。盡管城市間緊密的地緣關(guān)系有利于該區(qū)域整體競爭力的提升，但由于其人口和工業(yè)高度聚集的問題，致使區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染不可避免地呈現(xiàn)出了明顯的復(fù)合性和疊加性特征，包括“城市群水環(huán)境污染的集聚疊加效應(yīng)、熱島群效應(yīng)、固體廢棄物的集聚擴(kuò)散效應(yīng)以及土壤污染的遷移擴(kuò)散效應(yīng)等”[15]。以大氣污染為例。近幾年來，由于受城市化快速發(fā)展所帶動的能源消耗和機(jī)動車保有量持續(xù)增長的影響，在我國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，城市群大氣污染風(fēng)險中正經(jīng)歷由以前的單一型向目前的復(fù)合型（煤煙型與機(jī)動車尾氣污染共存）污染轉(zhuǎn)變，其特征是“多污染物共存、多污染源疊加、多尺度關(guān)聯(lián)、過程耦合、多介質(zhì)影響”[16]。環(huán)境污染復(fù)合化程度的增加，給城市環(huán)境防范工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

2快速城市化進(jìn)程中誘發(fā)環(huán)境污染的歸因

2.1“發(fā)展主義”至上的理念偏狹——城市環(huán)境污染的根本性原因

“我國城市環(huán)境風(fēng)險的不斷加劇，與城市政府所秉承的‘發(fā)展主義’至上執(zhí)政理念有著密切的正相性關(guān)系”[16]。發(fā)展主義至上實質(zhì)是一種為發(fā)展而發(fā)展的意識形態(tài)，其具體到生態(tài)層面則體現(xiàn)為對自然界的征服以及對生態(tài)系統(tǒng)及其元素的“不計成本”。如此，在城市化規(guī)模和形象工程等看得見“政績”的誘導(dǎo)下，城市發(fā)展所理應(yīng)包含的人與人、人與自然、人與社會等層面復(fù)雜的互動關(guān)系被漠視甚至被肢解。突出表現(xiàn)之一是城市環(huán)境風(fēng)險意識的缺失。一般來說，環(huán)境風(fēng)險治理基本原則應(yīng)該是“先預(yù)防、后治理”。正如美國學(xué)者奧斯本所指出的：“有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療”[17]。但長期以來，在“發(fā)展主義”至上情結(jié)的驅(qū)使下，城市化成為了一個城市提升其經(jīng)濟(jì)“效率”和經(jīng)濟(jì)“競爭力”的工具，“發(fā)展不僅成為各級地方政府及其官員們的一種意識形態(tài)話語和思維定勢，同時也成為一種物化的政策取向、制度設(shè)計和行動偏好”[18]。為了盲目地追求城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度，可以不計資源與環(huán)境成本，可以不顧資源的稟賦和環(huán)境的承載力。這種以“優(yōu)先實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，再進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)救”為出發(fā)點(diǎn)的城市化發(fā)展理念必然會導(dǎo)致城市生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重退化。另一個突出表現(xiàn)則是城市群之間環(huán)境合作治理理念的不足。雖然城市群的興起向我們展示了一種“全新意義的城市化和城市現(xiàn)代化”[19]，但城市群的快速發(fā)展也使我國城市環(huán)境問題呈現(xiàn)出了新的特征。“城市群環(huán)境問題突出表現(xiàn)為對資源利用的同質(zhì)性增加了對自然資源的壓力以及對環(huán)境污染的疊加作用。”[20]面對因城市群之間的“零距離”延綿成線、成片格局對我國環(huán)境污染帶來的交叉性、復(fù)合性、壓縮性等特點(diǎn)，僅靠一個部門、一個地區(qū)、一個城市單槍匹馬之力量來解決復(fù)雜的區(qū)域環(huán)境問題已顯得力不從心。鑒于此，樹立“唇齒相依”的利益意識，強(qiáng)化城市群府際之間的“認(rèn)同感”與區(qū)域合作就顯得非常必要了。然而在我國現(xiàn)行的社會管理體制與環(huán)境考核體系下，由于地方政府同時扮演著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與污染治理的雙重角色，這就決定了各城市政府為了在“政治晉升錦標(biāo)賽”中獲得“好成績”，就有可能會基于局部利益的“理性選擇”把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作優(yōu)先性的指標(biāo)，而在環(huán)境治理中采取“搭便車”的投機(jī)行為。即一方城市總是設(shè)法將難以界定的區(qū)域污染責(zé)任與成本轉(zhuǎn)嫁給他方。久而久之，這種“有組織的不負(fù)責(zé)任”[21]行為所帶來的直接后果必然是“公地悲劇”，進(jìn)而使區(qū)域城市環(huán)境治理陷入“囚徒困境”之中。

2.2城市（城市群）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理——城市環(huán)境污染的關(guān)鍵性原因

城市化的快速發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)來支撐。“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)既主導(dǎo)資源配置又決定環(huán)境資源消耗和污染物產(chǎn)生”[22]。從國內(nèi)外發(fā)展的經(jīng)驗來看，城市生態(tài)環(huán)境背后折射出來的大都是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的問題，其中尤以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理更為突出。這種不合理既體現(xiàn)在城市中以“重化”工業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)比重過大，也體現(xiàn)在城市群之間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同上。第二產(chǎn)業(yè)（以“重化”工業(yè)為主）比重過大是目前我國很多城市的“通病”，這也是導(dǎo)致城市環(huán)境污染的關(guān)鍵性原因。尤其是近年來，隨著城市房地產(chǎn)業(yè)的加快推進(jìn)，以建材、冶金、化工、電子、水泥等為代表的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)在我國一些城市更是呈現(xiàn)出了強(qiáng)勁的增長態(tài)勢。這些產(chǎn)業(yè)大都集中在一些投資高、退出難、對環(huán)境污染嚴(yán)重的勞動密集型和資源密集型部門。其迅速發(fā)展不僅僅導(dǎo)致了城市土地、能源、水資源和原材料供應(yīng)的日漸緊張，還帶來了大面積不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境污染。而且，這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展又會助推和拉升電力等能源工業(yè)的消費(fèi)增長，進(jìn)而不可避免地又會引起相關(guān)工業(yè)（尤其是煤炭工業(yè)）的連鎖反應(yīng)。而燃煤則被譽(yù)為是TSP、SO2與酸雨等城市環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)?。近年來，我國城市酸雨區(qū)的面積開始出現(xiàn)出了不斷擴(kuò)大的趨勢并呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征。數(shù)據(jù)顯示，僅2008年，全國酸雨區(qū)面積就達(dá)到了140萬平方千米，其中重酸雨發(fā)生面積為60萬平方千米。此外，我國的一些資源型城市，由于在煤炭、石油、天然氣等在勘探、冶煉、加工等過程中所釋放出重金屬如鉛、汞、鎘等進(jìn)入大氣、水、土壤后，不僅污染了環(huán)境，還對當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦纳眢w健康帶來了巨大威脅。我國城市群之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同已經(jīng)是一個不爭的事實，其所帶來的環(huán)境污染疊加效應(yīng)不容小視。大量研究證明，長三角、珠三角和京津冀等幾大城市圈在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇和布局上明顯趨同，工業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)偏高。崔鳳軍依據(jù)近十年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析后發(fā)現(xiàn)，珠三角九市中工業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)有一半以上超過了0.8，其中珠海與珠三角其他城市（深圳市、東莞市、惠州市）之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)均在0.89以上。產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題在京津冀地區(qū)也非常明顯，北京市與天津市、天津市與河北省之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)均超過了0.9；在長三角15個城市中居然有11個將汽車零配件制造、有8個將生物醫(yī)藥土程、有12個將電子信息列為各自的支柱產(chǎn)業(yè)。雖然，相同產(chǎn)業(yè)在一定范圍內(nèi)“集聚發(fā)展與環(huán)境污染之間不存在必然的因果關(guān)系”[23]。甚至有學(xué)者認(rèn)為，“集聚所帶來的經(jīng)濟(jì)增長、外企環(huán)保理念、技術(shù)進(jìn)步等因素能有效改進(jìn)城市環(huán)境”[24]。但是，考慮到現(xiàn)階段我國正處于工業(yè)化的中后期和向市場經(jīng)濟(jì)過渡期，加之受到風(fēng)險機(jī)制和市場監(jiān)管與監(jiān)督機(jī)制不健全、投資主體權(quán)責(zé)利不對稱以及人口和工業(yè)化高度集中等因素的影響，進(jìn)而不可避免地會產(chǎn)生區(qū)域性的疊加與復(fù)合城市環(huán)境污染問題，表現(xiàn)為“不同發(fā)展階段污染特征的復(fù)合、不同源的污染在空間上復(fù)合以及不同環(huán)境介質(zhì)內(nèi)的污染物相互交換轉(zhuǎn)移形成的復(fù)合等”[25]，給周邊城市居民的身體健康帶來了巨大威脅。

2.3“政府直控型”環(huán)境治理模式——城市環(huán)境污染的體制性原因

我國傳統(tǒng)的治理模式是典型的官僚行政模式，治理主體是單一的政府，治理的手段是強(qiáng)制命令，治理的目的是控制。受這種傳統(tǒng)治理理念的影響，我國在生態(tài)環(huán)境治理中一直遵循“強(qiáng)政府—弱社會”的治理結(jié)構(gòu)。這是一種包括政府和社會力量二元對立的“命令—控制”型的環(huán)境管理結(jié)構(gòu)?；谶@樣的治理結(jié)構(gòu)，政府成了生態(tài)環(huán)境治理中的唯一合法主體，幾乎壟斷和控制了所有環(huán)境事務(wù)的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這突出表現(xiàn)在：一是在環(huán)境政策的制定上，政府起絕對主導(dǎo)作用，其他社會行為主體（企業(yè)、環(huán)保NGO和市民等）則處于被“邊緣化”、甚至“排斥”狀態(tài)；二是在環(huán)境政策的實施中，政府通常采取的是直接操控的行政手段和間接控制的經(jīng)濟(jì)手段，而被治理對象只能是機(jī)械服從，更遑論平等的合作與互動。不難看出，“這種政府主導(dǎo)型的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)具有典型的‘政府直控型’特征。”[26]歷史地看，政府直控型環(huán)境政策有其合理性并在實際生活中發(fā)揮了積極效用，特別針對那些具體的、可用指標(biāo)量化的點(diǎn)源污染物問題的治理效果則更趨明顯。然而，隨著現(xiàn)代城市環(huán)境問題復(fù)雜性的逐漸增大以及公眾環(huán)境保護(hù)參與意識的不斷覺醒，以政府為單一主體且?guī)в袧夂裥姓?、?qiáng)制執(zhí)行和直接干預(yù)等“直控”色彩的環(huán)境治理模式弊端則日趨暴露：一是會拉升生態(tài)環(huán)境的治理成本。既然是政府直控型的環(huán)境政策，那么行政管理手段必然會成為資源配置和調(diào)控的主要方式，而缺乏市場的激勵作用無疑會加重環(huán)境治理的運(yùn)作成本，也容易造成行政資源的巨大浪費(fèi)；二是會抑制其他生態(tài)環(huán)境治理主體的積極性和主動性的發(fā)揮。政府在環(huán)境治理中深層次干預(yù)，使得其他社會資源根本無法也無緣染指這一公共事務(wù)。如此一來，在強(qiáng)勢政府的“權(quán)威”面前，社會力量參與環(huán)境保護(hù)的積極性必然會受到極大抑制。其結(jié)果不僅會導(dǎo)致政府環(huán)境治理效率的低下，還容易造成公眾的冷漠態(tài)度和對立情緒，進(jìn)而為環(huán)境的滋生提高了通道。近年來，環(huán)境在我國呈多發(fā)態(tài)勢，引發(fā)這些問題的原因固然是多方面的，而“生態(tài)治理中社會力量衰弱”以及“更多利益群體在生態(tài)治理中話語權(quán)喪失”[27]無疑是導(dǎo)致上述矛盾的重要誘因。

2.4西方國家借助經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)行污染轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)嫁——城市環(huán)境污染不可忽視的重要外因

在全球化的背景下，西方發(fā)達(dá)國家向包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家輸出環(huán)境公害，主要是通過國際貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)遷移兩種手段實施的。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的巨大成就，這與我國積極參與國際貿(mào)易，吸引外商直接投資（FDI）是分不開的。多年來，我國吸引外商直接投資的重點(diǎn)主要集中在造紙、醫(yī)藥、紡織、采礦、石油、化工、機(jī)械制造等一些科技含量低下的資源密集型和污染密集型產(chǎn)業(yè)上，從而在一定程度上使中國逐漸形成了世界高密度型的工廠。數(shù)據(jù)顯示，《財富》雜志世界500強(qiáng)的大型石油石化公司幾乎都已在華投資建廠設(shè)點(diǎn)。而從區(qū)域分布來看，這些高污染、高耗能的企業(yè)大都直接或間接投向了我國人口稠密、工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)尤其是東南沿海地區(qū)。就FDI對東道國的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響來說，理論界一個頗具代表性的觀點(diǎn)就是“污染避難所”假說。這一假說警示我們：“如果發(fā)展中國家自愿實施較低的能源環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，那么這些國家不可避免的將會變成世界污染的集中地。”[28]由此可見，中國城市環(huán)境惡化的影響因素并非完全取決于國內(nèi)行為，它同樣會受到來自域外環(huán)境行為的挑戰(zhàn)。中國在承接了從西方發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移過來的污染密集型行業(yè)同時，也承接了境外向中國直接轉(zhuǎn)移過來的廢棄物（洋垃圾）。美國最大的日報《今日美國報》報道，全球每年產(chǎn)生的2000萬～5000萬噸電子垃圾中，“有70%以上被運(yùn)到中國”,其中，“日本的有色金屬廢碎料，如銅和鋁，約90%以上被運(yùn)往中國”[29]。另據(jù)海關(guān)統(tǒng)計年報，2006年，我國進(jìn)口廢棄物達(dá)到了驚人的3895萬噸，比1990年增長了50倍。對此，有學(xué)者尖銳地指出，“在環(huán)境問題上，發(fā)資本主義國家是不折不扣的‘問題的制造者’‘災(zāi)難的發(fā)源地’，而發(fā)展中國家則是十足的‘問題的發(fā)源地’‘災(zāi)難的承擔(dān)者’”[30]。

3城市化進(jìn)程中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的路徑

3.1更新城市環(huán)境治理理念，把協(xié)作性公共治理理念融入城市生態(tài)環(huán)境治理的全過程

發(fā)端于20世紀(jì)90年代以來的西方環(huán)境公共治理理念的核心內(nèi)容包括：（1）環(huán)境治理主體的多元化。公共治理理論視域下的治理主體既包括政府，還包括政府之外的市場、非政府組織和第三部門等；（2）環(huán)境治理方式互動化。在公共治理中，由于政府不再是權(quán)力中心，所以政府和社會的關(guān)系擺脫了非此即彼的零和博弈關(guān)系，變成了上下互動、平等合作的伙伴關(guān)系，而且這種關(guān)系是建立在各主體間彼此信任、協(xié)商、監(jiān)督和互惠機(jī)制上的；（3）政府治理權(quán)力的有限性。在公共治理模式下，扮演“元治理”角色的政府，其權(quán)力作用范圍是“有限式”，它從以前的高高在上主動退下了“神壇”，變成了“最好也不過是同輩中的長者”。作為社會公共事務(wù)治理的理想模式，環(huán)境公共治理已被實踐證明是能夠應(yīng)對現(xiàn)代環(huán)境困局的一劑良藥。誠然，國家的性質(zhì)是不同的，但不同國家在謀求維持秩序和安全以及增加公民的福利這一社會管理目的價值取向上卻是基本相同的?；谶@一考量，將公共治理理論引入到當(dāng)今中國的環(huán)境治理格局中并實現(xiàn)其“中國化”是完全必要的。從中國現(xiàn)實國情出發(fā)，在城市環(huán)境治理中貫徹公共治理理念要求我們做到：一是建立網(wǎng)絡(luò)化的多元主體共治模式。表面上看，城市環(huán)境持續(xù)惡化源于行政性治理的乏力，而實質(zhì)上則是因“政府在環(huán)境保護(hù)中公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運(yùn)用的單向性”[31]所導(dǎo)致的角色錯位所致。所以要有效解決這一窘境，就應(yīng)該讓治理權(quán)力回歸公眾，構(gòu)建一個多元利益主體雙向互動與合作共治的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)體系，使得城市不同利益主體都能夠在平等互惠的前提下通過溝通、談判、妥協(xié)等集體選擇和集體行動，廣泛參與到城市生態(tài)環(huán)境治理中并在協(xié)商基礎(chǔ)上實現(xiàn)各自的利益整合。二是強(qiáng)化城市政府的環(huán)境“元治理”角色。在城市生態(tài)環(huán)境多元共治中，盡管政府控制和壟斷一切治理的情形發(fā)生了改變，但這并不意味著政府責(zé)任的淡化。“元治理理論主張的將政府請回中心的思想更加側(cè)重于責(zé)任而非權(quán)力”[32]。所以從這種意義上講，政府放權(quán)并不意味著逃避責(zé)任，只是角色有所調(diào)整而已。在環(huán)境元治理中，政府的角色主要表現(xiàn)為掌舵：一是做好“設(shè)計者”，即為城市環(huán)境治理提供理想化的“制度安排”；二是做好“引導(dǎo)者”，即為社會公眾環(huán)境參與提供良好的外部氛圍；三是做好“培育者”，即為環(huán)保社會組織發(fā)育和成長提供必要的扶持和引導(dǎo)。這樣，在“元治理”中，政府通過設(shè)計協(xié)作制度、提出遠(yuǎn)景規(guī)劃等宏觀調(diào)控，從而促進(jìn)自組織和治理主體的發(fā)展，既達(dá)到“元治”，又不破壞“自治”。三是健全社會組織，建立有限政府。“元治理”的政府必然是有限政府。既然城市環(huán)境治理屬于公共治理的范疇，那么政府的權(quán)力理應(yīng)予以回撤，逐步放權(quán)于社會，放權(quán)于市場、放權(quán)于公民。而這既適應(yīng)了政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢以及社會力量要求參與生態(tài)治理的現(xiàn)實，也契合了環(huán)境善治的客觀要求，因為“善治實際上是國家權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程”[33]。

3.2認(rèn)識城市環(huán)境污染的結(jié)構(gòu)性特征，用結(jié)構(gòu)性方法解決結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題

目前，我國的城市環(huán)境污染呈現(xiàn)出了明顯的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)。所謂的結(jié)構(gòu)性污染是指污染狀況與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的某種結(jié)構(gòu)有關(guān)，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)等。如此，在結(jié)構(gòu)性污染問題的陰霾下，必須尋求用結(jié)構(gòu)性的方法來突破結(jié)構(gòu)性的污染陷阱。為此：第一，要因地制宜地調(diào)整與優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。具體而言，對于以資源為導(dǎo)向的工業(yè)城市應(yīng)因地制宜地“找出具有發(fā)展?jié)摿皡^(qū)域產(chǎn)業(yè)帶動能力的潛導(dǎo)性的接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)，通過對這種潛導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)的扶持、壯大，達(dá)到城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的目的”[34]；對于傳統(tǒng)工業(yè)城市應(yīng)在穩(wěn)定傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上集中優(yōu)勢選擇裂變和內(nèi)涵式產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，積極培育具有先導(dǎo)性的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如信息技術(shù)、生物工程、新材料等；對于綜合性的中心城市應(yīng)在促進(jìn)優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，堅持生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)協(xié)同發(fā)展，把服務(wù)業(yè)打造成經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展新引擎。同樣，對城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的調(diào)整與優(yōu)化，也要根據(jù)實際情況區(qū)別對待。詳言之，對于因政府失靈而引發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，要通過深化體制改革，規(guī)范地方城市政府行為并促使政府的功能由“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”向“社會服務(wù)型”轉(zhuǎn)變等措施，以逐步消除趨同的制度性根源；對于因市場失靈而導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，要繼續(xù)推行市場引導(dǎo)手段，通過市場競爭來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、重組。第二，要完善“三位一體”的城市消費(fèi)結(jié)構(gòu)。城市消費(fèi)結(jié)構(gòu)是一個關(guān)涉多方利益主體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，它既與每個消費(fèi)者的個人傾向緊密相連，又與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式息息相關(guān)，還受國家消費(fèi)政策和產(chǎn)業(yè)政策等方面的制約。所以，優(yōu)化城市的消費(fèi)結(jié)構(gòu)就應(yīng)該從微觀（居民）、中觀（企業(yè)）和宏觀（政府）三個層面入手。在微觀上：居民應(yīng)順應(yīng)綠色消費(fèi)潮流，摒棄“一次性消費(fèi)”和“類一次性消費(fèi)”，以及各種摒棄炫耀性、奢侈性甚至浪費(fèi)性消費(fèi)陋習(xí)，樹立起適度性、公正性、責(zé)任性的消費(fèi)理念；在中觀上：作為商品生產(chǎn)者和供應(yīng)者的企業(yè)，應(yīng)把生態(tài)化理念融入生產(chǎn)經(jīng)營全過程，既要在生產(chǎn)過程中，又要在產(chǎn)前、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)生態(tài)化，使生態(tài)化過程向前延伸到原料的采購，向后延伸到銷售和流通，實現(xiàn)全程生態(tài)化；在宏觀上：政府應(yīng)切實履行消費(fèi)監(jiān)管職責(zé)，通過綜合運(yùn)用價格、財稅、金融等經(jīng)濟(jì)手段，并輔之以必要的行政手段，盡快建立起以“消費(fèi)生態(tài)化促進(jìn)生產(chǎn)生態(tài)化”的長效機(jī)制。第三，要建立以現(xiàn)代技術(shù)為主體的技術(shù)結(jié)構(gòu)。“中國工業(yè)技術(shù)的弱原創(chuàng)性和強(qiáng)模仿性是城市資源環(huán)境問題的根源”[35]。這就啟發(fā)我們，有效化解城市化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問題，需要我們在生態(tài)文明的范式下，調(diào)整傳統(tǒng)的技術(shù)發(fā)展理念和發(fā)展思路，將原先重點(diǎn)在治理的技術(shù)轉(zhuǎn)向新資源、新工藝、新材料的技術(shù)創(chuàng)新上來，使技術(shù)創(chuàng)新從傳統(tǒng)的支持生產(chǎn)最大化轉(zhuǎn)向支持城市可持續(xù)發(fā)展上來。適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，首先應(yīng)圍繞“節(jié)能降耗”這一目標(biāo)研發(fā)旨在提高資源利用效率的技術(shù)，通過對原材料的最充分利用而降低消耗；其次，要依據(jù)城市現(xiàn)實情況，圍繞煤炭清潔利用、物料回收利用、天然氣開發(fā)利用等研發(fā)和推廣符合“自然生態(tài)演化規(guī)律的無公害”的清潔生產(chǎn)技術(shù)，消解廢物對城市環(huán)境和人體健康的風(fēng)險；再次，在重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)城市建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)發(fā)展模式，通過新技術(shù)的擴(kuò)散效應(yīng)達(dá)到生產(chǎn)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的耦合，同時追求技術(shù)創(chuàng)新帶來的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。

3.3充分挖掘信息化的內(nèi)涵與外延，通過走新型工業(yè)化道路來助推城市的可持續(xù)發(fā)展

工業(yè)化是誘發(fā)城市生態(tài)惡化與環(huán)境污染的主要根源，但城市化的發(fā)展又離不開工業(yè)化。世界現(xiàn)代化的歷程表明，“工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的載體，二者互為因果、相互耦合。”[36]所以，要規(guī)避城市化過程中的這些負(fù)面影響，取消或者停止工業(yè)化顯然是不可取的。這就要求我們順應(yīng)世界信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代潮流，開辟一條“以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)信息化”的新型工業(yè)化道路，實現(xiàn)工業(yè)化、城市化、信息化與生態(tài)化的同時并舉，相互支撐、良性互動和協(xié)同發(fā)展。新型工業(yè)化之所以可以助推城市可持續(xù)發(fā)展得以實現(xiàn)，關(guān)鍵取決于信息化、科技化的帶動與輻射作用。這主要體現(xiàn)在：第一，信息產(chǎn)業(yè)就其性質(zhì)而言，本身就是資源節(jié)約與環(huán)境友好的，所以，優(yōu)先發(fā)展這一產(chǎn)業(yè)，就可以在大大提高資源利用率的同時，減輕工業(yè)化對城市環(huán)境造成的壓力，使經(jīng)濟(jì)與環(huán)境實現(xiàn)雙贏；第二，以信息技術(shù)為先導(dǎo)的高新技術(shù)，通過對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實施智能化和數(shù)字化改造，可以實現(xiàn)生產(chǎn)的機(jī)械化和自動化，可以提高工業(yè)生產(chǎn)的清潔程度，并使各項指標(biāo)符合綠色化生態(tài)環(huán)保要求，這樣就能從源頭上控制能耗的過快增長和污染物的排放，進(jìn)而在推進(jìn)工業(yè)化的同時，也降低了對城市環(huán)境的污染程度，甚至達(dá)到零傷害；第三，信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與壯大，將不可避免會對環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平提高起到積極的催化作用，這將會促進(jìn)相關(guān)節(jié)能減排、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的大力成長與發(fā)展，而環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又會帶動上下游其他產(chǎn)業(yè)的互動發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)工業(yè)化與環(huán)保的協(xié)調(diào)共進(jìn)與良性循環(huán)。另外，以信息化為引擎的新型工業(yè)化不斷發(fā)展也將會對提高公眾環(huán)保參與熱情起到一定的激發(fā)作用。這是因為：新型工業(yè)化道路和優(yōu)先發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)等重大戰(zhàn)略決策，必然會使大量信息技術(shù)得到普及和應(yīng)用，進(jìn)而不可避免會催生出一場城市環(huán)境管理的數(shù)字化革命，這將有利于城市人居環(huán)境狀態(tài)信息的監(jiān)測與交流。而隨著各項環(huán)境觀測和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的向公眾開放，城市環(huán)境管理的科學(xué)化、規(guī)范化水平以及管理的透明度也將會不斷提高，擁有更多環(huán)境信息的公眾將會更積極地參與到城市環(huán)境治理中來。所以，在城市化與工業(yè)化加速推進(jìn)的過程中，以信息化為內(nèi)驅(qū)力的新型工業(yè)化大力發(fā)展就為破解日益嚴(yán)峻的城市環(huán)境壓力提供了很好的突破口。

4結(jié)語

馬克思曾經(jīng)說過：“物與物的關(guān)系后面，從來就是人與人的關(guān)系”。從表面上看，城市生態(tài)環(huán)境問題是人與自然矛盾沖突的結(jié)果，是自然危機(jī)，但若處置不力，極可能引發(fā)成為城市不同階層人之間的社會矛盾。事實上，我國每年環(huán)境以年均29%速度遞增的現(xiàn)狀已經(jīng)印證了這一點(diǎn)。當(dāng)前，我國正處于空前的社會轉(zhuǎn)型期，這也就注定我國環(huán)境風(fēng)險不可避免地會呈現(xiàn)出一種高發(fā)態(tài)勢。“矛盾凸顯是當(dāng)前我國社會發(fā)展的階段性特征”[37]。所以，如何在工業(yè)化持續(xù)發(fā)展、城市化快速推進(jìn)過程中有效破解日益嚴(yán)峻的“多層次、多種類、多形式、多側(cè)面和多樣化”[14]的城市環(huán)境惡化問題，是擺在各級城市政府面前的一項重大而又緊迫的任務(wù)。注：①環(huán)境庫茲涅茲曲線（KEC）是描述污染問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的常用模型，發(fā)達(dá)國家的環(huán)境與發(fā)展實踐表明，大致存在人均GDF與污染物排放的倒“U”型曲線。

作者：王帆宇 單位：蘇州大學(xué)

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