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【關鍵詞】地方政府 投融資 改革
一、地方政府債務及投融資平臺現狀
近年來,我國城市化進程開始進入快速發展階段,加速各項基礎設施建設對于改善居民生活水平、吸引產業集群、促進城市經濟發展水平有著重要作用。但限于改革開放初期的中國政府投融資體系的非市場化背景,早期的城市基礎設施建設均依靠于財政的直接投入,資金來源除國家劃撥資金外,主要來源于地方財政收入,這就導致資金來源與超常規快速增長的投資需求極不匹配,基礎設施需要資金出現極大缺口,地方政府財力無法承擔。為籌集政府投資所需高額資金,各級政府均成立了國有獨資性質的投資公司,履行政府性投融資職能,銀行貸款一直是這些投融資平臺的最重要的資金來源。近年來,在全國上下投資熱潮中,甚至連鄉鎮政府都成立了投資公司。據不完全統計,全國共有投融資平臺3800余家。以某縣級政府為例,其所屬鄉鎮就有5家投融資公司。據中金公司的統計,截至2009年末,全國地方政府的貸款總額7.2萬億元,按銀行貸款占地方負債的80%來估算,地方政府的負債超過9萬億元,約相當于當年GDP的26.8%、財政收入的131.4%、地方財政收入的276.2%。可以明顯看出,2009年地方政府的投融資平臺的負債總規模已經大大超過了地方政府全年的總財政收入。地方政府投資發展、債務增長速度與其財力增長嚴重不匹配,寅吃卯糧現象嚴重。
政府財政能力的有限性與經濟、民生發展對基礎設施需求之間的矛盾,已日益成為地方發展的一大障礙,并成為經濟安全的潛在威脅。事實證明,單純依靠政府財力的投入不可能解決基礎設施建設對資金的巨大需求;同時,政府壟斷的投融資模式也不符合基礎設施項目建設本身需要投資主體多元化的內在客觀要求。因此,政府性投融資體制勢必影響到城市基礎設施建設的資金來源。現階段我國城鎮化建設全面鋪開,建設資金的需求量一定期間內還將繼續高速增長。由于缺乏法律法規制度和相應政策體系,地方政府性債務規模的合理性與否以及這種投融資模式能否持續、能夠持續多久、對未來會產生怎樣的影響,目前政學界都還在爭議,未有定論。2010年1月19日,在國務院第四次全體會議上,國務院總理把“盡快制定規范地方融資平臺的措施,防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面需要重點抓好的工作之一,這一信息標志著中央政府對地方債務的重視達到了前所未有的高度。
本文認為,地方政府債務危機的根本原因不外乎三點:第一,中央與地方財權事權劃分不夠明晰,財政體制改革有待深化;第二,地方政府政績觀扭曲,追求超常規發展,寅吃卯糧;地方政府融資渠道單一,投資決策不透明,投融資機制不夠科學;第三,缺乏相應法律法規的監控和約束。本文擬通過多角度分析地方債務困境的深層次原因,對解決地方債務危機、促進國民經濟健康發展作出一些思考。
二、創新與探索
1、廓清二元財政中建設性財政框架,完善資本市場,深化財政體制改革
根據廈門大學張馨教授等學者提出的二元財政體系理論,在社會主義市場經濟條件下,財政體系應由公共財政與國有資本財政共同構成,形成典型的二元財政結構。其中公共財政居于主導地位,國有資本財政居于基礎地位。國家具有雙重身份――社會管理者和資產所有者;取得雙重收入――稅收和利潤上繳。二元財政論對我國財政體系構成的分析是我國財政理論上的創新,它一方面吸取借鑒了西方公共財政理論的精華,另一方面又考慮到我國的具體國情――存在大量的國有企業,而且相當數量的國有企業在市場有效作用的領域從事私人產品的生產。二元財政理論是具有鮮明中國特色的財政模式理論,是對我國社會主義初級階段財政體系構成的較為準確的界定。
規模龐大且在各經濟領域不斷擴展的國有經濟的存在,目的何在?國家作為資產所有者,取得的國有資本經營收益如何分配?本文認為,國有資本財政支撐的是我國社會主義初級階段建設性財政的剛性需求,應由國有資本財政來集中財力搞基礎設施建設。上世紀九十年代實行公共財政改革以來,建設性財政的提法已不多見,但我國大量國有經濟(特別是大量存在于競爭性領域的國有資本)的存在,使得國有資本財政不容忽視。國有資本財政所支持的應該是在公共財政財力缺乏前提下基礎設施建設的建設性財政,否則競爭性領域存在大量國有經濟就缺乏必要性。
在政府性投融資體制改革中,可將現有國有資本資源進行整合,將作為國有資本出資人代表的國有資產經營公司與負責城市經營的城市建設投資公司合二為一,利用現有國有資產,壯大政府性投融資平臺的資產規模,提高直接借貸融資額。同時,完善資本市場,依托多層次的資本市場有效實施國有資本變現,解決國有資本變現預算的資本貨幣化問題。還可利用政府參與國有資本收益分配的契機,在編制國有資本經營預算時考慮政府性投資需求,用國有資本變現收益以及國有資本收益分紅來緩解城市建設與資金短缺之間的矛盾。
2009年度國有及國有控股企業實現凈利潤1.34萬億元,其中中央企業利潤9445.4億元,地方國有企業利潤3946.8億元。2007年國家開始參與中央企業經營收益分配,上繳的國有資本收益如何使用還在爭論。基礎設施建設大多集中在地方政府,而國有企業利潤大部分是中央企業創造的,參與分配的主體是中央政府,國有資本財政的收入大多集中在中央。因此,編制國有資本預算時,應充分考慮地方的基礎設施投資需求,將地方的基礎設施建設資金需求作為國有資本預算的一個重要支出項,財力分配向地方傾斜。
2009年全國財政收入為68476.88億元,中央收入與地方收入分別為35896.14億元,地方本級收入32580.74億元。可以看出,在公共財政收入方面,中央集中的財力較多,而民生工程、基礎設施建設等支出又逐年加大地方的支出負擔,中央與地方的財權與事權并不完全匹配。因此,深化財政體制改革,進行中央與地方財權與事權的新一輪劃分是十分必要的。如何在合理的財政體制下滿足地方政府基礎設施建設的投融資需求是發展中國家普遍面臨的問題,財政體制改革的原則應該既不損傷地方發展的積極性,又能抑制地方政府非理性的投資沖動,防范政府性債務風險的產生。為真正從預算層面上落實對基礎設施建設的資金保障,確保政府投資的持續性和穩定性,首先要理順財政體制,進一步清晰劃分中央政府與地方政府財權與事權。其次要促進資本市場的不斷完善,利用資本市場加快國有資產變現的速度,將政府作為國有企業的出資者代表的職能真正明晰和落實。最后要壓縮不必要的行政支出,降低行政成本。二元財政的二元之間沒有絕對的屏障,基礎設施建設究其根本,也是保民生、促發展。目前行政支出浪費嚴重,公款招待、公費用車、公費旅游等不必要的開支占財政支出不小的比例,壓縮的空間極大,節約的資金也可用于彌補建設資金的缺口。
2、多方拓寬融資渠道,積極引導民間資本進入
一直以來,我國政府性投融資體制中存在著嚴重的路徑依賴,政府在基礎設施建設投資中大包大攬,忽視了民間資本等非公資本的進入。根據科斯的“并非所有公共產品都必須由政府提供”的觀點,在政府性投融資體制改革中應充分發揮市場的作用,按“誰受益,誰付費”的原則,實現“市場導向、政府推動”。國務院于2010年5月13日出臺了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,明確鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設、社會事業、金融服務、商貿流通、國防科技工業領域,鼓勵和引導民間資本重組聯合、參與國有企業改革、參與國際競爭,推動民營企業加強自主創新和轉型升級。“對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域,應鼓勵和支持民間資本進入”,“引入市場競爭,推進投資主體多元化”。民間資本的進入,有利于建立市場化的監督約束機制。市場經濟條件下應充分發揮市場配置資源的手段,完善相應的法律法規,用法律法規規范和引導市場經濟行為,為市場和社會投資者提供公平穩定的投資環境,以保證政府性投融資體系在市場經濟條件下得以持續穩定的發展,從而進一步保證經濟建設和資本運營的順利進行。
美國等發達國家的經驗表明,作為地方政府債券市場,市政債券市場在滿足地方政府債務融資需求方面發揮著重要作用。我國要發展與城市基礎設施相關的金融工具和金融市場,市政債券市場是需要研究的內容之一。與其他發展中國家一樣,我國也需要在深化財政體制改革的同時,發展與城市基礎設施投融資相關的金融工具和金融市場,滿足基礎設施建設的投融資需求。美國城市基礎設施建設資金的30%來自于市政債券,而在我國,截至2009年5月底,人民幣債券市場規模為16萬億元人民幣,其中市政債券所占比例極小。基礎設施的長期建設投資不能過度依靠銀行貸款,這一點政學界目前已經達成共識。發行市政債券是解決政府性融資渠道單一、銀行風險過大的可行性措施之一,中央政府應賦予地方政府一定的自,通過這種融資渠道籌措資金。中央政府要重點協調國債、企業債、金融債和地方債之間的比例關系,控制市政債券規模,監督投資方向,考核資金使用效率,防范金融風險。
此外,發展基礎設施建設產業投資基金,也可以拓寬政府性融資渠道,規避金融風險。發達的市場經濟國家,城市建設投資中有很大比例來自于資本市場。我國的資本市場經過十幾年的發展,已形成了初步框架,打下了一定的基礎,但資本市場體系的各個環節發展很不平衡,尤其是作為資本市場重要組成部分之一的產業投資基金發展嚴重滯后,城建投資在資本市場上直接融資的比例還不到1%。因此,大力發展產業投資基金,也是完善資本市場、拓寬政府性融資渠道的重要一環。在政府性投融資領域引入產業投資基金,對政府防范債務風險、銀行規避金融風險都有著積極的意義。
3、促進投融資決策透明化、民主化,建立良好的財務控制機制
(1)在投融資平臺運作過程中,首先要加強透明度,不能搞脫離財政的“體外循環”,游離于政府監控體系之外。長期以來,投融資平臺的運行缺乏有效監督,僅有審計機關對其資金收支情況進行審計,審計目的也僅限于防止違法違紀的收支情況,對投資規模、融資渠道、債務風險等完全沒有話語權,不少地方存在投融資決策不民主、不科學的現象。為解決這一問題,政府性債務收支應與政府預算收支一樣,結合基礎設施建設項目投融資的特點,進行中長期投融資預算的編制,定期向人大報告,接受審議,并由人大批復執行,實現決策民主化,避免政府投融資決策的“一言堂”。
(2)規范項目建設的財務管理,減少資金沉淀。一般情況下,建設項目實施單位往往都有著強烈的資金控制權,主張自主調配使用建設資金,對資金使用效率比較漠視,存在大量資金沉淀在部門賬戶上的現象,大大降低了資金使用效率。為避免這種情況,在日常工作中可采用按照工程進度直接支付到供應商的撥款方式,減少資金大量沉淀在項目實施單位的情況。同時加強對項目實施單位的財務控制力度,按資金占用量、項目實施單位的年度收支及項目工程進度、預算執行等情況定期向人大匯報,接受監督。
(3)設計考評指標體系,加強財務控制。探索政府債務規模與政府資產、GDP、財政收入等相關指標的關聯度,采取建立債務風險預警機制的手段,防范政府債務風險,并落實償還計劃,保障政府性投融資的良性循環,促進地區經濟高速安全增長。或可參考類似EVA、利息保障倍數等財務考核指標設計適合政府性投融資考核的指標,對資金使用效率進行績效考評,執行嚴格的激勵約束機制,實現對政府性投融資資金事前、事中、事后全方位的監控,合理確定債務規模、保障資金安全,促進建設資金使用效率最大化。
三、結束語
我國城鎮化進程的超常規的快速發展,給地方政府的執政能力帶來了新的考驗,中央政府宏觀調控能力和監管能力也面臨著極大的挑戰,政府性投融資體制的改革和創新迫在眉睫。沒有規矩,不成方圓,各級政府首先要完善相關法律法規,從制度層面來規范地方政府的投融資行為;其次要深化財政體制改革,從預算層面來創新融資新渠道;再次要開源節流,壓縮不必要的行政成本,減少浪費搞建設;最后要完善資本市場,引導民間資本有序進入。在拓寬融資渠道的同時,要加強地方政府投融資決策的民主化、透明化,合理負債,合理建設;加強投融資公司及項目實施單位的財務控制,確保資金安全,提高資金使用效率。
【參考文獻】
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關鍵詞：高速公路；發展；投融資體制；改革
近年來，我國的高速公路建設迅猛發展，從而拉動了我國經濟的快速發展。巨大的公路建設資金只靠財政投入及公路規費收入是遠遠不夠的，這就要求我們創新投融資思路，拓展投融資空間。應重點從以下幾個方面來考慮：
1積極盤活存量資產，優化資源配置
國有高速公路資產也要納入社會管理體系，建立與高速公路國有資產相配套的管理體系，優化資源配置，充分發揮高速公路資源的最大效益。據初步估算，全國已建成5.5萬公里的高速公路，如果每公里公路按4000萬元現值計算，存量資產也突破了2.2萬億元。高速公路產業開發成為高速公路企業籌集資金的一個新課題，具有廣闊的發展前景，產業開發的主要項目有以下幾個方面:
1.1土地開發：高速公路的修建國家給與了大量優惠政策，特別是低價劃撥充足土地，并且公路沿線土地都迅速升值，我們要做好土地這文章，進行房地產開發、出租、收取土地增值費等。
1.2廣告開發：高速公路要利用本身擁有的大眾傳播媒介，在收費站、加油站、服務區、停車場、收費票據等載體上經營廣告業務，收取廣告費。
1.3旅游開發：隨著旅游業的興起，旅游開發日趨火爆。
當然，以上產業開發不能違背國家政策，雖然國家與高速公路產業開發有關配套政策還沒有出臺，但我們可以利用注冊公司的形式進行開發，所得收入全部用于高速公路建設。
2充分利用交通規費收入資金，降低收費成本
交通規費收入資金主要有以下幾個方面：
2.1高速公路通行費收入
通行費征收主要目的是作為道路利用資本市場融資的工具達到償還投資成本，中國高速公路建設能有今天的成就，與20世紀80年代中期國家實施的收費公路政策密切相關。為了多渠道籌集公路建設資金，政府出臺了“貸款修路，收費還貸”政策。《公路法》第五十九條規定：“符合國務院交通主管部門規定的技術等級和規模的公路，可以依法收取車輛通行費”。近年來，偷、逃、抗繳通行費的現象日益嚴重，給國家造成巨大損失，因此，我們要加強高速公路管理，嚴厲打擊偷逃高速公路通行費行為，保持高速公路通行費快速增長。同時降低高速公路運營管理成本。在目前的管理模式下，新建一條高速公路即成立一個公司或管理處，新成立的公司或管理處，需要投入大量的資金進行隊伍管理和購置設施設備，這樣必然造成資源的巨大浪費。因此，要改革高速公路管理模式，建立與高速公路發展相適應的管理機制，降低收費運營成本。
2.2車輛購置附加稅、燃油附加稅收入
可以看出，自1984年在我國誕生收費公路以來，確實為公路建設投融資體制帶來了開創性的變革，沒有收費公路就沒有今天便利的公路交通條件。因此，必須堅持收費公路政策，推進我國高速公路建設可持續發展。但是，隨著收費站點的設立，人民群眾的意見也日益增加，這與以人為本、建設和諧社會的要求也不相符。因此，政府應該加強對收費公路的管理，規范公路收費行為，提高服務質量，對收費定價實行聽證制度，及時撤銷不符合條件的收費站，實行政務公開，讓廣大人民群眾了解收費政策，支持收費工作，創造良好的收費環境。
3高速公路企業債券融資
公路債券是公路企業為投資于公路建設項目，按照法定程序發行并約定在一定期限內還本付息的有價證券。債券市場作為資本市場成熟與否的重要標志，債券融資作為企業外部融資的一種重要方式，其總體規模無論是發行數量還是發行次數都遠遠超過了股票融資。以美國為例，企業的資金來源，債券占29.8%，銀行貸款占61.9%，股票只占2.1%，其他占6.2%。從80年代以來，發達國家企業債券融資放開了限制，企業可根據自己的融資需要和市場資金供求情況發行多種形式的債券。
2006年4月7日，山東高速公路集團發行10億元公司債券，債券期限為20年期固定利率債券，票面利率為4.10%。這是我省交通基礎設施市場化融資的首支企業債券。本次債券所募集的資金將全部用于山東境內高速公路建設等項目，里程共計289.79公里，計劃投資總額93.16億元。本次債券的成功發行拓寬了山東高速公路建設融資渠道，籌集到了巨大的公路建設資金，降低了融資成本，取得了很好的效果。
4轉讓收費公路經營權及施行股份制
股份制作為一種重要的籌資方式是經營權轉讓制度的基礎，被廣泛應用于高速公路建設。1996年9月18日，我國頒布了《公路經營權有償轉讓管理辦法》，第二十三條規定:“轉讓方獲得的轉讓公路經營權收入，首先用于償還被轉讓公路經營權的公路建設貸款和開發新的公路建設項目”。在收費制度形成以后，公路經營權轉讓制度是收費制度發展的必然結果，高速公路通行費收入資金積累緩慢，在公路建成的早期，交通量較低，收費額較少，收費額與貸款償還數量不相匹配，難以償還到期本息。在公路經營到一定時期以后，現金流才會逐漸增大，為了解決現金流與貸款償還之間的錯位問題，把未來的收益提前變現，用于償還貸款，高速公路收費經營權的轉讓就是一個行之有效的方法，它可以把未來預計收取的通行費提前集中獲得，迅速籌集到大量的資金，也達到公路資產變現的效果。
5結論
縱觀我國高速公路的發展，的確取得了輝煌成績，但也存在投資過快、過熱現象，盲目投資、重復修建現象時有發生，建設質量有待提高，我們要及時總結經驗，吸取教訓。高速公路經營企業要根據自身特點，選擇最佳融資方式，以上融資方式也可以相互配合利用，進一步完善高速公路投融資體制，從而為我國高速公路建設提供充足的資金。
參考文獻：
一、深入研究基礎設施投融資規律，實施基礎設施分類投資
長期以來，我國的城市基礎設施國有經濟的投資處于絕對優勢，采取的是國家立項、財政撥款、銀行融資、政府主管、建委建設施工、管理和養護的運營機制。但是國外政府對不同性質的基礎設施，采取不同的投資和管理方法。即將城市基礎設施項目分為經營性、準經營性和非經營性項目，實行分類管理。比如，法國和德國的做法是對于經營性項目（有足夠資金流入和收費機制，通過向社會收取服務費回收投資的項目）政府投資則從其中退出，廣泛吸引社會資本進入。對于準經營性項目（有一定的收費機制和資金流入，具有潛在的利潤，但因市場、政策及收費價格等因素，無法收回成本的項目）通過財政適當貼息或給予土地開發權等多種政策優惠來吸收社會資本進入。而對于非經營性項目（無收費機制的項目）政府采取購買服務的方式，由民營企業替代政府進行項目投資并提供服務，政府定期向企業支付服務使用費。
近幾年，雖然我國基礎設施投融資體制改革的進展很大，提出了基礎設施領域進行市場化改革的目標，但是，目前我國并未對基礎設施項目有明確的分類，導致一些地方的決策者認為，市場化改革取向就是不論項目性質而一概市場化，一概引進民營企業。如在一些地方，對公益性較強的風景區、公園進行市場化改革，引入民間資本投資經營。結果，由于民間資本以逐利為目的，或擅自提高服務價格，或擅自建設與環境不相容的項目，既損害了公眾利益，損害了政府的公共形象，又破壞了生態環境。因此，我國的投融資體制改革更需深入研究基礎設施的投融資規律，實施基礎設施分類投資的原則。
二、打破政府壟斷，引入市場競爭機制
我國計劃經濟時代，基礎設施采取了由國家投資、國家經營的國營模式，在企業內部形成了單一的由國有資本完全壟斷的產權結構。改革開放以后，特別是 90年代以來，雖然基礎設施企業開始由傳統的全民所有制向以公有制為主體、多種經濟成份共同發展的體制轉變，但是，從整體看，由國有資本壟斷的產權結構還未打破，在一些經營性競爭行業，國有資本占據著絕對控股地位，而在一些地區的某些領域，如管網經營，還存在不允許社會資本涉足的。這種國有資本占壟斷地位的現象，極大地束縛著基礎設施領域生產效率的提高，也不利于調動社會資本參與基礎設施領域的積極性。
西方國家基礎設施投融資體制改革取得成功的共同做法是將積極引入競爭作為打破政府壟斷、提高生產效率的重要目標。比如，英國的公用事業企業經過產權關系和經營機制改造之后，絕大多數的經營績效都有所提高，特別是盈利指標有了相當的改善。但是由于英國公用事業改革是與民營化相伴進行的，這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進經濟效率。但從本質上分析，真正促進效率提高的是市場競爭。英國民營化改革之所以能促進公用事業的服務效率，主要是因為英國政府以促進競爭作為重要改革目標。雖然在某些產業、某個改革階段，英國政府出于對政治因素的考慮，沒有把提高市場競爭性放在首要地位，但從總體上分析，英國政府采取的一系列政策都是以增強競爭為主要內容的。更明確地說，所有制變革對提高公用事業經濟效率的作用很不明顯，經濟效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制效率的政策措施。日本和美國的經驗也可證明這一點。
這對于我們有很大的啟示意義。對公用事業民營化的效果要有清醒的認識，要明白最終發揮作用的還是競爭。超產權理論的研究也證明，在競爭比較充分的市場上，企業私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場上，企業私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對于以行政壟斷為特征的我國公用事業來說，光有產權改革是不夠的，再造一個競爭性的市場同樣重要。
三、引入民間資本，拓寬融資渠道
改革開放以前，我國城市基礎設施建設由政府包辦，不允許其它資金進入，當然也就不存在所謂的社會融資渠道問題。改革開放后，城市基礎設施領域向非政府資金開放，融資渠道逐漸拓寬。但總體而言，我國城市基礎設施融資渠道是十分有限的。以1986年為例(建設部，1997)，政府資金(包括城市基礎設施兩項資金、國家預算內投資、各級政府撥款和水資源費等)占城市基礎設施資金來源的82％，其它資金(國內銀行貸款、外資、債券、股票和民營資本等)合計起來才達到18％。發展到2000年(建設部，2001)，政府資金和國內銀行貸款合計占72％，雖然政府資金所占比例有所下降，但這72％的資金性質沒有變，它們仍然是國有性質，是政府和國有銀行信用資金。再到2004年(建設部，2004 )，財政撥款和銀行貸款到合計占52％,自籌資金比例為41％。在自籌資金中，有相當一部分是城市政府利用政府信用以債務的方式取得。這說明我國投融資渠道仍然狹窄。
西方國家基礎設施投融資方式的多樣性和機制的完善性，為我國拓展基礎設施投融資方式提供了積極的思路。如英國政府與私人合作的PPP模式、法國的委托管理模式，美國充分利用資本市場的市政債券融資模式及日本的股權融資模式等。都為我國引入民間資本，拓寬融資渠道提供了可資借鑒的經驗。從我國國內可實施的環境看，利用股權融資是合適的方式。參照日本模式，我國可將大型的國有企業改為股份制企業，通過上市籌集股權資金；參照美國等發達國家發行市政債券為基礎設施建設融資的模式，我國可以考慮發行支持城市基礎設施建設的市政債券。逐步建立地方市政債券發行和交易機制，為中長期基礎設施建設匹配資源；組建政府擔保機構，完善地方信用擔保體系。參照英國做法，嘗試推行政府與私人合作的PPP模式，政府逐步從盈利性投資中抽身，對投資期短、見效快的項目可采用政府委托機構發行信托計劃或可轉換債券的方式，鼓勵居民參與地方投資建設，拓寬市民投資渠道，讓利與民。對于比較成熟的產業或企業可以采用公私合營或私有化改制等方式進行改革，一方面可以促進管理水平和生產效率的提高，另一方面在不影響稅收水平的基礎上，政府可以利用逐步回收的公共資金，大力改善環境和完善社會保障體系。
另外，國外經驗表明，保險、養老基金、投資基金等機構是城市基礎設施債券的主要投資者。隨著我國養老、失業保險制度的改革，充分利用保險、養老基金、投資基金等機構形成對城市基礎設施建設的巨大潛在投資需求，擴大融資范圍，提高融資能力。
四、實行政企分開，創新公用事業管理模式
建國以來，我國一直把各項城市基礎設施投資與運營作為公益性事業，與此相應，全國各城市幾乎都設有公用事業局或相類似的政府機構，對基礎設施企業進行集中統一管理。政府既是政策制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者，企業實質上只是政府管理機構的一個附屬物，政府對企業的管理是一種完全控制，這就決定了這種壟斷的性質是一種典型的行政性壟斷，而不是基于自然壟斷的經濟性壟斷。在這種體制下，基礎設施企業的主要生產經營活動，包括投資決策和服務收費，由國家計劃或主管部門安排，企業沒有實質性的生產經營自。企業進行投資決策時，存在審批事項過多、審批范圍過寬、辦事程序繁雜、工作效率低下及對行政管理行為缺乏監督等一系列問題，加大了社會資本投放的交易成本，政府在制定價格時，或者更多地考慮政治和社會目標，較少地按經濟學原理辦事，損害企業的經濟利益，或者過多地庇護生產者的利益，漠視消費者的利益。結果，基礎設施產品或服務價格既不能準確反映生產成本，又不能反映社會需求，既不能有效引導社會資本，又不能正確引導消費，同時降低了社會資本對項目的安全性預期。
20世紀80年代初，英國以電信產業為開端，相繼對電力、煤氣、自來水和鐵路等主要公用事業民營化時，對這些公用事業的管理體制也進行了重大改革。其改革的中心內容是，從根本上調整政府與企業間的關系，即把原來由政府直接干預企業經營活動的政企關系調整為由政府間接控制企業主要經濟活動的政企關系，實現從以政企合一為特征的管制體制向以政企分離為特征的體制過渡。在政企分離的管理體制下，企業才能形成作為市場主體所需的經營機制；政府則從公用事業的壟斷經營者轉變為競爭性經營的組織者，從而提高管制的效率。英國在公用事業實行政企分離的管制體制后，政府不再直接干預企業的日常生產經營活動，企業根據政府頒發的經營許可證的有關條款，按照市場經濟原則開展生產經營活動，從而實現了企業經營機制的根本性轉換。
實行政企分離的管制體制后，企業將擁有生產經營決策權，并以追求自身利益最大化為經營目標。同時，許多公用事業和業務領域具有自然壟斷的性質，只存在一家或極少數幾家企業。這就會產生一種扭曲社會分配效率的潛在可能性，即這些企業有可能利用其市場壟斷力量，通過制訂壟斷價格，降低服務質量等途徑謀取壟斷利潤。這就在客觀上需要政府采取必要的監督和管制措施，以規范企業的市場行為。對此，英國實行政企分離的管制體制后重新確定了管制的新職能，主要包括：(1)制定有關管制法規；(2)頒發和修改企業經營許可證；(3)制定并監督執行價格管制政策；(4)對企業進入和退出市場實行管制。可見，在公用事業實行政企分離的管制體制后，政府并不是讓企業放任自流，而是通過重新界定管制的新職能，以間接控制企業的主要經營活動。這體現了“放小管大”的改革原則，有利于提高管制效率。
借鑒英國的基本經驗，要使中國公用事業的國有企業具有適應市場經濟特點的經營機制，一個重要的前提條件就是把政企合一的管理體制改革成為政企分離的管理體制，同時加強政府的監管職能，規范企業的市場行為。
五、加強法制建設，完善政策法規體系
市場經濟是法制經濟，西方國家經過二三百年的資本主義制度的發展，建立了比較完善的法律法規等制度體系。西方國家在改革過程中往往遵循“制度先于改革”的原則，通過制定明確具體的法律法規及政策措施，規范改革過程，防范和解決改革過程中可能出現的種種問題。如英國政府對公用事業的民營化是以政府管制立法為先導，英國政府依據可能出現的問題及如何進行控制制定了《電信法》、《煤氣法》、《自來水法》和《電力法》等多部法規，使民營化具有法律依據和實施程序。美國也十分重視基礎設施領域相關法律法規的建設，如針對民營化過程中的合同承包，就先后了三個政府通報，并在20世紀90年代制定了《政府績效和成果法》、《聯邦采購精簡法》等四部法律來規范和約束政府的合同承包行為。
從中國的改革開放實踐看，似乎有一種先改革后立法的傳統，經過一段時期的改革，根據在改革中取得的經驗教訓再制定相應的法律。這種立法思路雖然有針對性較強的特點，但它是以巨大的改革成本為代價的。因為從開始改革到頒布與實施法律這一時期內，由于缺乏改革的法律依據和實施程序、必然會產生不少混亂現象，同時也給投機者提供了“鉆空子”的機會。例如，中國電信產業的無線尋呼領域在20世紀80年代末就開始改革，有線通信領域在20世紀90年代初就醞釀和實施改革，可是至今尚未頒布一部《電信法》，在2000年9月才頒布了一個《電信條例》。在這個擁有世界第二大固定電話網和第二大移動電話網的國家，政府管制的力度與效果是值得懷疑的。反而在實際中的是，移動電話的高額資費標準令全球人咋舌，收費混亂的現象比比皆是，網絡服務質量也是差強人意。不只是電信產業如此，煤氣、鐵路、電力、自來水供應等也是如此。在中國的煤氣和自來水供應產業，至今還沒有全國性的法律，只有一些地方政府制定的“條例”、“規定”，鐵路運輸產業目前還是根據在1990年9月頒布的《中華人民共和國鐵路法》為基本法律，該法的許多內容已經不適應現實情況，尤其不能適應鐵路運輸產業政府管制體制改革的需要。在中國的電力產業，1996年4月1日開始實施的《中華人民共和國電力法》是我國公用事業領域中一部相對較新的法律，但該法規定的主要政府管制機構已撤銷，需要重新確認電力產業的政府管制機構。
可見，與國外相比較，我國城市公用事業在相關法制建設方面還存在較大欠缺，制約了城市基礎設施投融資體制的改革和發展。因此，加強法制建設是建立科學、高效的中國城市基礎設施投融資管理體制的關鍵。
六、轉變政府監管模式，充分發揮社會監督的作用
關鍵詞：城建 投融資體制 問題及對策
當前，隨著對城市基礎設施需求的日益擴大，建立在高度集權的計劃經濟體制基礎上的，以政府財力直接投入為主導，行政配置資源為主體的城市建設投融資體制，已無法適應城市化進程的需要，迫切需要進行城市基礎設施投融資體制改革，打破公用行業市場壟斷，開放城市基礎設施市場，進一步發揮市場配置資源的基礎性作用，推行以市場化為取向的體制改革和機制創新，最終建立政府融資平臺化、公用事業民營化、投資主體多元化、企業投資主體化、運營主體企業化、融資渠道市場化的新型投融資體制。
一、目前城建投融資平臺的現狀及問題
1.現有投融資平臺脆弱，缺少實體支撐
按照“政府投資、國企運作”的模式，各地通常以無收益的公益性資產為資本組建國資總公司作為投融資平臺，然后以政府信用為擔保進行融資并負責項目實施。由于缺少實體支撐，幾乎沒有經營現金流入，其財務指標通常達不到基本的信用標準，必須依靠政府資源的支持，才能勉強維持平臺資金周轉。
2.債務問題突出，債務風險凸現
一是籌資渠道單一，城市建設債務主要表現為對銀行尤其是商業銀行的貸款，資金還貸壓力大;二是債務結構不合理，多為中短期貸款，資金還貸期集中，可持續能力不強;三是凈資產負債率高。城市建設項目基本上是公益性項目，投資回報少，必然造成融資規模不斷擴大，而資本金卻未能與負債總額同步增長，造成了凈資產負債率畸高。
3.項目管理機制混亂，損失浪費問題嚴重
目前，城建投資項目的具體實施一般由建設局、水利局等行業主管部門成立國有獨資子公司作為建設業主，各子公司的組織體制不健全，管理人員不專業，違規問題較多。主要表現在:一是招投標不規范，存在規避公開招投標，評標把關不嚴，業主擅自變更招投標結果等問題;二是項目超概算嚴重，很多項目實際投資超概算50%以上;三是項目建設和基建財務管理不規范，普遍存在變更設計施工、違規簽證、提前支付或多付工程款等問題。
二、現行投融資體制運行中已暴露出的弊端
1.投資主體單一
目前，城建、市政、交通等領域的融資、投資、建設和運營主體均為各主管部門成立的國有獨資子公司，呈現分散融資、單一建設、壟斷經營、統一還貸的局面，這些公司擁有代行政府職能的天然業主地位，與政府往日成立指揮部直接參與投資和建設沒有本質區別。
2.成本約束彈性化
現行模式其實就是“借貸主體是國資總公司，投資主體是各子公司，最終負債的還是政府”。這樣，各子公司既不承擔償債風險，又缺少必要的約束機制，造成各種違規問題時有發生，普遍存在損失浪費資金的現象。
3.融資渠道狹隘化
現行的投融資體制，融資渠道單一，高度依賴銀行，不利于民間資金、企業資金和外資進入城市基礎設施建設領域。事實上，許多私營企業、外資企業有意向出資參與城市基礎設施的建設，但缺少準入規則，城市基礎設施投資管理呈封閉式運行，使外界參與投資出現瓶頸效應，抑制了企業和個人參與經營性項目公平競爭的積極性，阻礙了政府財政之外的資金投入城市基礎設施建設項目。
三、對下一步城建投融資體制改革的建議
1.及時轉變思想觀念。長期以來，城市建設的傳統體制使得人們對城市建設中公用行業的理解發生偏差，往往只注重它的社會公益性、福利性的一面，認為公用行業向社會提供服務應該是無償的，即使收費，也只能是象征性的。實踐證明，無視公用行業經濟屬性的觀點，只能導致這一行業的不斷萎縮和衰亡。今后必須真正樹立“經營城市”的理念，以符合現代企業制度要求的企業組織形式來運作城市建設，構建城建資金的良性循環機制，最終實現可持續發展。
轉貼于
2.拓寬城建投融資渠道，節約政府投資，解決制約城建發展的“瓶頸”問題。在投融資時應注重直接融資，加快利用資本市場進行融資的步伐，建立科學的、合理的籌資渠道，完善籌資方式，形成城市基礎設施建設的資金籌集、使用和償還過程的良性循環機制。主要是從股權融資和債權融資以及各種融資模式的組合方面進行研究，挖掘城市基礎設施建設投資的營利點，吸引民間資本和外資進入，實現市場化的投融資格局。
3.盤活存量，搞活增量，推動城市建設的可持續發展。盤活存量資產、搞活增量資產和激活無形資產是經營城市的重要內容和組成部分，相輔相成，互為條件。通過經營城市，最終要使城市資本實現“投入——經營——增值——再投入”的良性循環，真正實現“以城養城，以城建城”。
4.實行“政企分開，投、建、管分離”，提高運行效率。實行“政企分開，投、建、管分離”，可消除原有體制下嚴重的“等靠要”現象，政府可以把主要精力轉向為投資者服務，為各類投資者創造公平的投資環境。同時，政府應防止從統辦統攬的職能定位極端走向全盤推向市場，由市場主宰的職能虛位極端，在整個城市投融資體制改革中，必須切實加強政府的監管、導向、調控作用。
5.加強對城建資金的管理與監督。
(1)加強制度建設。建立健全相關規范性文件，從制度上為強化建設資金管理提供保障，做到“二控制一加強”。
(2)加強審計監督。把內部審計和外部審計、過程中審計和事后審計有機結合起來，包括對工程合同、支付憑證和工作量的審核，控制支出的合法性、合理性和正確性，并嚴格審核項目用款，減少項目資金沉淀。
(3)配套進行項目管理體制改革，進一步發揮市場機制配置資源的功能。通過推行項目法人責任制、設計施工總承包制以及項目制等方式，對項目管理體制進行改革，降低建設成本，提高投資效益。
6.建立城建發展專項資金，完善償債機制。建立穩定的城建發展專項資金和可靠的貸款償還機制，是保持城市建設可持續發展的重要保證。
參考文獻
[1]姜笑琴.轉變政府職能完善投資環境[J].中國科技產業，2005，(5).
[2]樊保軍.小城鎮建設與政府職能轉變[J].村鎮建設，2004，(3):15-18.
關鍵詞：城建 投融資體制 問題及對策
當前,隨著對城市基礎設施需求的日益擴大,建立在高度集權的計劃經濟體制基礎上的,以政府財力直接投入為主導,行政配置資源為主體的城市建設投融資體制,已無法適應城市化進程的需要,迫切需要進行城市基礎設施投融資體制改革,打破公用行業市場壟斷,開放城市基礎設施市場,進一步發揮市場配置資源的基礎性作用,推行以市場化為取向的體制改革和機制創新,最終建立政府融資平臺化、公用事業民營化、投資主體多元化、企業投資主體化、運營主體企業化、融資渠道市場化的新型投融資體制。
一、目前城建投融資平臺的現狀及問題
1.現有投融資平臺脆弱,缺少實體支撐
按照“政府投資、國企運作”的模式,各地通常以無收益的公益性資產為資本組建國資總公司作為投融資平臺,然后以政府信用為擔保進行融資并負責項目實施。由于缺少實體支撐,幾乎沒有經營現金流入,其財務指標通常達不到基本的信用標準,必須依靠政府資源的支持,才能勉強維持平臺資金周轉。
2.債務問題突出,債務風險凸現
一是籌資渠道單一,城市建設債務主要表現為對銀行尤其是商業銀行的貸款,資金還貸壓力大;二是債務結構不合理,多為中短期貸款,資金還貸期集中,可持續能力不強;三是凈資產負債率高。城市建設項目基本上是公益性項目,投資回報少,必然造成融資規模不斷擴大,而資本金卻未能與負債總額同步增長,造成了凈資產負債率畸高。
3.項目管理機制混亂,損失浪費問題嚴重
目前,城建投資項目的具體實施一般由建設局、水利局等行業主管部門成立國有獨資子公司作為建設業主,各子公司的組織體制不健全,管理人員不專業,違規問題較多。主要表現在:一是招投標不規范,存在規避公開招投標,評標把關不嚴,業主擅自變更招投標結果等問題;二是項目超概算嚴重,很多項目實際投資超概算50%以上;三是項目建設和基建財務管理不規范,普遍存在變更設計施工、違規簽證、提前支付或多付工程款等問題。
二、現行投融資體制運行中已暴露出的弊端
1.投資主體單一
目前,城建、市政、交通等領域的融資、投資、建設和運營主體均為各主管部門成立的國有獨資子公司,呈現分散融資、單一建設、壟斷經營、統一還貸的局面,這些公司擁有代行政府職能的天然業主地位,與政府往日成立指揮部直接參與投資和建設沒有本質區別。
2.成本約束彈性化
現行模式其實就是“借貸主體是國資總公司,投資主體是各子公司,最終負債的還是政府”。這樣,各子公司既不承擔償債風險,又缺少必要的約束機制,造成各種違規問題時有發生,普遍存在損失浪費資金的現象。
3.融資渠道狹隘化
現行的投融資體制,融資渠道單一,高度依賴銀行,不利于民間資金、企業資金和外資進入城市基礎設施建設領域。事實上,許多私營企業、外資企業有意向出資參與城市基礎設施的建設,但缺少準入規則,城市基礎設施投資管理呈封閉式運行,使外界參與投資出現瓶頸效應,抑制了企業和個人參與經營性項目公平競爭的積極性,阻礙了政府財政之外的資金投入城市基礎設施建設項目。
三、對下一步城建投融資體制改革的建議
1.及時轉變思想觀念。長期以來,城市建設的傳統體制使得人們對城市建設中公用行業的理解發生偏差,往往只注重它的社會公益性、福利性的一面,認為公用行業向社會提供服務應該是無償的,即使收費,也只能是象征性的。實踐證明,無視公用行業經濟屬性的觀點,只能導致這一行業的不斷萎縮和衰亡。今后必須真正樹立“經營城市”的理念,以符合現代企業制度要求的企業組織形式來運作城市建設,構建城建資金的良性循環機制,最終實現可持續發展。
2.拓寬城建投融資渠道,節約政府投資,解決制約城建發展的“瓶頸”問題。在投融資時應注重直接融資,加快利用資本市場進行融資的步伐,建立科學的、合理的籌資渠道,完善籌資方式,形成城市基礎設施建設的資金籌集、使用和償還過程的良性循環機制。主要是從股權融資和債權融資以及各種融資模式的組合方面進行研究,挖掘城市基礎設施建設投資的營利點,吸引民間資本和外資進入,實現市場化的投融資格局。
3.盤活存量,搞活增量,推動城市建設的可持續發展。盤活存量資產、搞活增量資產和激活無形資產是經營城市的重要內容和組成部分,相輔相成,互為條件。通過經營城市,最終要使城市資本實現“投入——經營——增值——再投入”的良性循環,真正實現“以城養城,以城建城”。
4.實行“政企分開,投、建、管分離”,提高運行效率。實行“政企分開,投、建、管分離”,可消除原有體制下嚴重的“等靠要”現象,政府可以把主要精力轉向為投資者服務,為各類投資者創造公平的投資環境。同時,政府應防止從統辦統攬的職能定位極端走向全盤推向市場,由市場主宰的職能虛位極端,在整個城市投融資體制改革中,必須切實加強政府的監管、導向、調控作用。
5.加強對城建資金的管理與監督。
(1)加強制度建設。建立健全相關規范性文件,從制度上為強化建設資金管理提供保障,做到“二控制一加強”。
(2)加強審計監督。把內部審計和外部審計、過程中審計和事后審計有機結合起來,包括對工程合同、支付憑證和工作量的審核,控制支出的合法性、合理性和正確性,并嚴格審核項目用款,減少項目資金沉淀。
(3)配套進行項目管理體制改革,進一步發揮市場機制配置資源的功能。通過推行項目法人責任制、設計施工總承包制以及項目制等方式,對項目管理體制進行改革,降低建設成本,提高投資效益。
6.建立城建發展專項資金,完善償債機制。建立穩定的城建發展專項資金和可靠的貸款償還機制,是保持城市建設可持續發展的重要保證。
參考文獻:
[1]姜笑琴.轉變政府職能完善投資環境[J].中國科技產業,2005,(5).
[2]樊保軍.小城鎮建設與政府職能轉變[J].村鎮建設,2004,(3):15-18.
關鍵詞:地方政府;投融資體制改革;投融資平臺;經驗總結
2009年人行與銀監會聯合《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》,提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”,同時要“加強信貸結構監測評估,有效防范和控制信貸風險”。
在金融監管部門的政策刺激下,2009年河北、云南等地相繼出臺了系列的投融資體制改革措施,掀起了新一輪以地方政府為主導的投融資體制改革浪潮。這次投融資體制改革浪潮也得到有關專家的支持。例如,財政部財科所國有經濟研究室主任文宗瑜在地方政府投融資平臺構建與融資研討會上認為,地方政府融資需要進行隱形負債向顯性負債轉變等三個方面的轉變。
與此同時,鄒曉峰等(2009)從我國投融資體制改革變遷過程總結未來投融資體制改革的發展趨勢和并提出了政府的角色定位,他們分析認為,市場化運作、地方政府行政引導作用是地方投融資改革的基本方向,也是其改革的原則,同時,地方政府在投資體系建設當中應當堅持行政引導應當堅持在市場化運作的前提下進行,這也就是投融資體制建設中地方政府應當堅持的角色定位。
在明確地方投融資體系建設的基本方向和政府角色定位的同時,建設符合地方經濟、資源特色的投融資體系仍然是各地政府需要注意的關鍵性問題。在全國各地積極深化投融資體制的過程中,東西部各省市結合本地區的經濟發展需要和特點,在投融資體制的改革和創新中,取得了豐碩的成果并積累了豐富的經驗,有力地推動了當地經濟發展。這些成功經驗可以為各地的投融資改革提供很好的啟示和借鑒,對此,本文梳理和總結目前我國各地主要的投融資體系建設的做法和經驗,通過分析得出四點主要的經驗:
一、組建地方投融資公司,搭建地方投融資平臺
組建地方投融資公司,構建服務地方經濟發展的投融資平臺,為地方基礎設施建設、中小企業和地方產業和特色產業服務。其主要做法:一是構建實現地方政府投資職能的城市基礎設施投融資平臺。例如,廣州市成立了交通、水務等領域成立七大投融資集團;昆明市城建投資等6家投融資公司,2008年完成了56個項目,融資112.09億元,投資78.88億元;貴陽于2009年成立了十家公司作為投投融資平臺。二是搭建中小企業投融資平臺,服務于地方中小企業。浙江從2005年開始在國內率先開展小企業貸款,到2008年末底成立小額信貸公司56家,注冊資本總額達到77.05億元,為中小企業提供了融資的平臺。三是搭建服務地方產業經濟和特色經濟的投融資平臺。例如,成都市為恢復5.12大地震后的農業發展,利用市現代農業投資有限公司、市小城鎮投資有限公司和市現代化農業物流投資有限公司搭建農業投融資平臺,引導聚集社會資金,為災區現代農業建設累計融資137.1億元;湖南省懷化市以工業園區和經濟開發區為投融資平臺,服務懷化市的商業經濟發展,其中工業園區累計實現合同引資124.2億元,經濟開發區實現引資項目19個,實際到位70331萬元,實現商品交易額90億元,形成了懷化市產業集群發展的效應。四是搭建綜合式的投融資平臺,構建地方政府投資體系。其中最有代表性的例子是重慶成立的渝富資產經營管理公司。該公司成立后控股重慶市商業銀行、西南證券、銀行租賃公司、渝國投,擁有三峽擔保公司50%股份,參股安誠保險公司,形成“渝富系”地方國有投融資集團,行使了重慶市大部分的投融資職能。
重慶市政府組建了重慶渝富資產經營管理公司。四年內,渝富公司資產從10億元增長到將近400億元,控股重慶市商業銀行、西南證券、銀行租賃公司、渝國投,擁有三峽擔保公司50%股份,參股安誠保險公司,“渝富系”地方國有投融資集團形成,渝富模式在重慶取得了巨大成功,其具體措施包括:
第一,清理消化和重組不良資產。從成立時的解決工商銀行重慶分行的157億元資產包,又清理了西南證券、重慶銀行、農村信用合作社和其他不良資產,提供了處置不良債務的平臺,同時優化了重慶市的金融環境。
第二,代表政府實施土地一級儲備,進行土地調控。渝富將分散的國有工業企業用地集中儲備起來,根據規劃和市場要求,集中招標、拍賣掛牌轉讓,進行周轉土地,調控房地產市場。
第三,控股地方金融,進行金融調控,打造類似中央匯金公司形式的企業,作為金融企業重組,改善金融生態的調控工具,達到構建地方控股的框架的長遠目標。
第四,融資調控。渝富公司幫助三峽庫區、農村地區、中小企業融資難的問題,與國開行共同組建全國最大的三峽庫區產業擔保公司,為庫區與農村地區、中小企業發展提供200億元融資擔保。渝富還專門給各類企業和研究所,提供貸款支持或者資本金諸如,或是風險資金投入,促進科研成果產業化。同時渝富還向國企參股,為擔保公司注入資本金,參與國企上市的平臺搭建。
二、多渠道的創新性融資模式
突破要素制約,創新融資模式,采用市場化運作方式多渠道籌集資金。其主要做法:一是通過股權融資。昆明市土司采用擴股方式籌集18.93億元的城市開發資金,江蘇省鎮江利用江蘇大港股份有限公司融資3000余萬元投資新區5萬噸級工業水廠,廣州的地鐵公司和交通投資集團都準備進行上市融資,方案只待政府的批準。二是通過債券融資。借助地方政府所屬的綜合性投資公司發行債券,如上海的久本債券、江蘇的交通債券、蘇州工業園區債券、昆明滇池債券等,這些債券背后有地方政府信用作擔保,為城市基礎設施建設融資,實質是“準地方政府債券”。另外,杭州市還探索通過篩選成長性好、經營管理規范,信用度較高的中小企業打捆的方式,進行中小企業集合債券發行試點。三是對經營性基礎設施項目采用BT、BOT方式引入其他社會資本投資建設。例如,鎮江市在污水處理上創新BOT特許經營模式,將分散在各鄉鎮的污水處理項目整合成一個特許經營協議框架下,把若干個鄉鎮污水處理項目打成一個項目,由一個投資人完成投融資和建設運行管理;懷化市在經濟開發區的建設中以BT模式引進中國太平洋建設集團投資5億元承建首期規劃面積的基礎設施;昆明市采取BT方式融資41.5億元新建全長為39.3公里的環湖南路。四是結合自身需要實行創新的投融資模式,如鎮江市水務招商中采用區域一體化特許經營模式,特許投資人采用逐步投資建設到位的滾動式投融資模式,昆明市新都公司采用信托投資理財方式籌集新城建設資金。
三、構建服務投融資平臺的行政服務體系
構建服務投融資平臺的行政體系,這主要體現財政、稅收、土地等方面。其主要做法:一是走政府劃撥啟動資金,企業市場化經營的路子為投融資平臺的搭建提供財政財政資金支持。例如,懷化市在經濟開發區中實行“一級財政,一級金庫”的管理辦法,經濟開發區的財政預算、決算歸并市財政統一管理;昆明市政府承諾當投融資公司出現償債資金不足以還款問題時,由市級財政從預算內安排資金補足。二是在搭建經濟開發區為投融資平臺。通過對投資商實行稅收減免的優惠政策,以扶持社會資本成立風險投資公司、企業投資基金等投融資平臺。三是地方政府直接或者授權投融資公司對土地實行調控管理,充分利用土地資源的稀缺性引導投資方向。重慶賦予渝富資產管理公司實行土地一級儲備和土地調控的權利,渝富將分散的國有企業用地集中起來,根據規劃和市場要求,集中招標、拍賣、掛牌、轉讓,進行周轉土地。懷化市在建設經濟開發區征地過程中推行“股田制”,吸引民間資本,使征遷群眾與開發區成為利益共同體,并且高標準建設安置房。四是改革項目審批制度,提高行政效率,以降低投資成本、增加投資效益。一些地方對于非限制類的企業投資項目取消審批制,實行登記備案制;對于必須審批的限制類項目,政府向社會公開審批的依據、內容、權限、程序、時限等,推進集中辦理,“一站式”服務的審批方式,推進網上并聯審批,實現項目審批信息化和高效化。五是構建地方的投資擔保體系,為地方投融資服務。成都市組建各類中小企業信用擔保機構為中小企業投融資搭建服務保障平臺,做強現有的國有擔保公司,以社會資本為主創立商業性擔保公司,探索以企業和個人聯合成立互擔保公司。2008年成都市共有各類擔保機構150余家,注冊資本合計25.46億元,累計為中小企業提供融資擔保余額超過130億元,逐漸成為中小企業融資分散風險的主要方式。
四、完善制度與規范行為
完善制度設計,以規范和激勵投融資主體行為。其主要做法:一是理清職能關系,明確政府定位。按照“政府引導,市場運作”的要求不斷改進政府的引導方式,放寬市場準入領域,放權投融資主體,擴大政府代建制的范圍,正確處理好政府和市場的相互關系。例如,浙江省把政府引導的重點轉為制定和執行中長期發展規劃,并積極營造投資的公平環境,對民間投資項目同國有項目一視同仁。懷化市政府賦予經濟開發區“準政府”職能,對開發區放權或全權委托,經濟開發區獨立行使相關行政審批并負責區內的社會事務管理。二是建立科學規范的投資管理決策程序,以提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平。廣州市在政府投資項目中實行專家論證基礎上引入中介機制的咨詢評估程序,咨詢評估引入競爭機制,并制定合理競爭規則,重大項目實行專家評議制度和投資項目公示制度,廣泛吸取各方意見和建議,提高決策的科學性。三是建立投資效益考評制度和資信評價體系,以形成有效的投融資約束機制。例如,廣州參照國企改革的成功做法,對各投資主體實施股份制改造,并研究制定對投資主體的考核辦法,由國資委進行監管。上海市初步建立了個人信用聯合征信系統,杭州市建立了企業信用公示工程,以約束投資主體的借貸融資行為。
參考文獻:
1、周文淵.專家建議盡快建立地方政府投融資平臺[N].中國證券報,2009-04-27.
關鍵詞：區域性中心城市；城市水業；投融資；機制設計
1 引言
區域性中心城市是指在一定區域的城市帶中具有相當的實力，能在經濟、、文化各方面對周圍區域產生相當輻射作用的中心城市。[1]改革開放之后，尤其是上世紀90年代以來，區域及其中心城市的跨越式發展，給作為城市發展基礎要素的城市基礎設施帶來了具大的壓力，也對城市基礎設施投融資提出了更為迫切的需求。城市水業作為城市基礎設施的重點投資領域，以其投資量大、沉淀性強的投資特征在中心城市投資結構中占有相當的比重。因而，關于城市水業的投融資機制的設計是政府部門的世界性難題。作為區域性中心城市，具有較大的產業規模，先進的技術，較健全的經濟管理機構，對經濟諸要素的輸入和輸出，流向和流量具有很大的調節作用。因而，它對經濟要素的聚擴、轉換呈現出大范圍、大規模、多層次、全方位、高效率、高效益的特點。所以，結合我國中心城市水業改革的步伐，研究創新投融資機制，開發有效工具，將有利于促進城市水業的健康發展，同時對周邊城市也會起到帶動和示范作用。
2 中心城市水業投融資改革現狀分析
我國城市水業改革以投資體制改革為核心。，城市水業的投資來源總體上可分兩大類：一是不需要考慮資本收益的政府公益性投資，主要指來自稅收和行政性收費的投入，二是資本通過商業資本市場對水業的投入。而社會資本的商業性融集與使用又有兩類實施主體，一是政府，二是。
隨著城市水業市場化工作的推進，尤其在各中心城市，水業的投融資正發生結構性變化。以各級政府財政為主導的公益性投資模式逐漸被以社會資本為主導的市場收益性投資模式所代替。城市水業發展也由原先計劃體制下的技術引導轉型為投資拉動。
2.1 政府的困境
由于城市水業資金量大、沉淀性強的投資特征以及水資源的戰略地位，加之水業與公共利益、環境保護的緊密關聯，政府投資（包括以政府為主體的商業投資）在投融資結構中舉足輕重。
通常政府資金具有兩大來源，即財政收入（包括行政事業性收費）和政府為融資主體的針對社會資本的商業融資。目前，在我國中心城市水業投融資結構中，政府投資所面臨的困境可概括為：財政能力不足、中央政府商業融資低效（如國債）、地方商業融資手段缺乏，政府行業監管不力。[7]顯然，市場化轉型期的，地方政府，尤其是各中心城市政府在投融資體制中的能力缺位，嚴重制約了城市水業的健康發展，了市場化的合理推進。
政府在城市水業的直接財政投入的不足，是伴隨著水業迅速發展、要求日益提高的必然。財政能力有限的政府在城市水業的公益性和收益性之間做出了收益性的選擇。以收益性特征為基礎，政府投資部分更多地求助于社會資本的商業性融集也就成為必然。而對于商業資本，城市水業投資具有基礎設施投資的基本特征，對資本有一定的壟斷保護、市場風險小、現金流穩定，但是投資巨大、資本沉淀性強、回收期長、回報率較低、政策風險大。
從投資特征我們看到，長期、穩定、融資成本低的資金是城市水業尋求的資本對象。上講，拋開不計投資收益的政府財政投入外，適于水業的資金來源最好運用以政府信譽為基礎的成本低、周期長的國債、市政債券和政府專項基金，以及政策性項目融資、國際金融組織和政府援助項目的低息貸款。因此，政府實際上是水業融資最有效的主體。但是，政府作為投融資主體面臨效率和體制上的兩大制約。首先，中央政府廣闊的融資渠道與水業項目的地方性特征嚴重脫節，致使資金使用效率低下，從根本上講這是由于我國缺乏有效的中央與地方協調發展、分工負責的投融資機制。其次是財稅體制限制，《預算法》嚴格限定了地方政府的預算權限，使本來國際上作為通行的地方政府水業融資手段——市政債券、地方專項基金不能發行，從而大大消減了地方政府的商業融資能力。
政府的行業監管是水業市場化的重要組成部分。市場化后，政府的職能應由傳統的企業管理轉為行業管理。然而，現實中城市政府對水業管理責任認識不足，忽略了公眾責任，同時在體制上缺乏明確的責任界定和嚴格的責任追索機制。[6]
2.2 企業的機遇
政府投資主體的困境雖不意味政府將退出投資主體，但是卻為企業主體的商業資本投融資帶來巨大的發展機會。十六屆三中全會提出對公用事業進行開放，允許社會資本進入，客觀上加速了中國城市水業改革的進程；同時國家大力推行金融體制改革，鼓勵商業金融的創新，將為企業主體開辟廣闊的融資天地。
對企業來說，中心城市水業投資的市場機會來自于我國經濟的迅速發展、經濟體制的市場化轉型。城市水業在巨大需求背景下的投資拉動特征，使來自國際、民營、其他社會資本得以迅速進入城市水業并成為主角。但是，企業投融資主體比政府投融資主體多了一道致命的政策風險，雖然在市場化的機制和管理的高效上具有優勢，但仍不足以化解與政府投資的競爭劣勢。因此必須處理好與政府投資的定位與分工。[7]
目前，從業于中心城市水業的企業源于三種主體，具有不同的投資形態。一是傳統國營自來水公司、排水公司，基本屬運營型企業，只有資本存量，除極少數外基本無投融資能力；第二類是原來工程、技術性企業，多屬民營企業，部分企業涉足水業投資，在水業領域的投融資方式以中小型項目的BOT形式為主；第三類是來自資本領域的戰略投資性公司，它們以企業整體產權收購和TOT、BOT為主要投資形式。然而，這些水業企業主體的投融資體系存在金融工具單一、融資成本過高等，難以適應水業投資特征的要求。在融資結構上，水業融資過度依賴以商業銀行為主導的間接融資，利率過高，周期過短，難以適應水業設施的收益低，周期長的特點。企業直接融資渠道不暢，不利于降低融資成本。企業主體可利用的政策性融資的量與渠道有限、企業債券和股市融資的門檻過高、股本融資經驗不足，融資問題已經成為眾多水業企業發展的障礙。
如今，資金因素已經成為戰略性項目競爭獲勝的關鍵。因此，對于處在資本拉動時期的我國中心城市水業來說，從業企業應主動抓住機遇，拓寬融資渠道，降低融資成本，積極配合城市政府建立適應水業資本特征的投融資戰略。3 中心城市水業投融資機制基本原理與設計原則
3.1 基本原理
根據的長期趨勢，城市公共部門以及私人部門的資金實力都會逐步得以加強壯大。[3]為此，政府部門需要預測經濟發展制定長期的投融資計劃。有兩種辦法可以考慮：其一是在政府部門主導下拓寬融資渠道，從長期發展的角度制定債務償還計劃，不限于只依靠現有稅收來投資；其二是向私人部門開放市場，讓它們發揮作用，法國、英國和眾多東南亞和拉丁美洲國家已經開展了這方面的工作。一般稱為政府部門與私人部門的伙伴關系(Public-Private Partnership: PPP)。在這一體系里，政府部門負責公共事業，同時私人部門也可參與，其融資主要來自于商業銀行的貸款、股票市場和債券等融資手段(圖1圖略)。[2]發達國家實施PPP/PFI(Private Finance Initiative)主要是為了提高效率減少財政負擔、消減財政赤字。而發展家主要是為了融資和引進先進的技術和管理經驗提高效率。
3.2 設計原則
設計區域中心城市水業投融資機制應堅持污染者和使用者(受益者)付費原則，服務于環境保護目標，注重資金效率，兼顧公平(貧富差別和地區差異)。準確界定和切實落實各相關主體的投資事權。政府必須發揮投資主導作用：一是強化環境法規，加大實施力度，制定明確的建設計劃，增加對水業投資的實際需求；二是不斷加大財政投入力度；三是通過政策引導，融通資金。[5]在引導政策中，關鍵是切實落實向排污者和受益者收費政策。在解決政府財政困難和提高設施運營效率的政策需求下，要特別注意鼓勵政府和污染者以外的投資者參與投資，建立健全的商業融資手段。
中心城市政府是供水與污水處理設施的建設者和所有者，在設計水業投融資機制時要先建設水業市場的資本供需狀況。需求指投資水業設施建設與運營管理所需資本的預測，供給指地方政府財政能力與融資能力。要考慮并比較每個項目的各種資金來源的可能性。明確年度支出預算，在供需有差距的情況下，確定融資額度。要重點分析從城市地方資本市場融資的可能性。城市地方資本市場也存在著供需關系。需求方指地方政府投資水業對于資本市場的需求量和其貸款能力與資信程度，供給方指是否具有有效的融資手段。可以說地方政府投資水業的資金供需情況決定社會資本的參與程度，是否能夠融到所需資金，需要設計具體融資手段與完善配套工具。地方政府需要雇用專業的財務顧問進行財務分析、設計融資機制、制定融資計劃。
4中心城市水業投融資機制創新的戰略思路
建立健全有效的中心城市水業投融資機制，需要明晰戰略思路，走一條適合中心城市水業創新發展之路。為此，我還需要從以下幾方面進一步努力：
（1）進一步加大政府投資規模，發揮城市政府主要投資主體的作用，同時還要發揮政府資金的引導、擔保的特殊作用。中央政府應通過轉移支付或加強稅制地方自治，積極促進地方城市政府在水業領域的投資、保證地方資本市場的健全發展。如設立投資水業領域的專項滾動基金。同時，城市政府需要改進傳統的“基于投入”的補貼機制，實現“基于產出”的補貼。要徹底對投資項目的投入產出進行分析，提高項目的商業運作可能性及運營效益。
（2）完善相關政策，充分利用多渠道的商業融資手段，籌集資金。如銀行信貸、債券、信托投資基金和多方委托銀行貸款等。[8]其中，應重點利用好銀行信貸和企業債券。積極創造條件利用銀行信貸為城市環境基礎設施建設融資，將國家支持環保事業發展的政策與銀行信貸的風險管理要求相結合；企業債券的發行符合我國金融改革方向。應配合《企業債券條例》的修改，制定相關配套政策，使企業債券融資能用于包括環境基礎設施在內的市政項目的綜合開發。在充分利用現有商業融資渠道的同時，還應將發行市政債券作為新的重要融資渠道。[5]
（3）建立促進水業企業競爭、保護產權的有效制度。水業產權改革是城市水業市場化改革的核心，將從根本上改變傳統水業企業的組織形式，這既是傳統企業改革的大事，也是社會資本進入水業的必要條件。政府應積極的進行經濟和行政體制改革，要建立、健全有效保護人、法人的經濟權益的產權制度。要建立規范政府，特別是規范政府與城市水業企業關系的制度，加快建設刺激企業投資動力的貢獻與報酬相對稱的經濟刺激制度，同時要把大量產權邊界模糊，政企職責不分，內部管理混亂的經濟單位改造成為真正的企業。創造一個公平、公正、公開的競爭環境。
（4）健全完善城市水業領域監管職能。[6]政府的行業監管是城市水業市場化的重要組成部分，也是城市水業投資體制改革中的首要任務。被監管對象有兩個：地方城市政府即政府投資責任和投資企業。現階段這兩項監管工作都十分薄弱，主要是缺乏有效的監管體系的建設與監管工具的開發。目前，在城市水業領域里需要建立一套用于企業的監管的體系，特別是開發績效管理體系作為有效管理水業行業的手段和工具及時運用到水業領域的監管工作中。
（5）進一步提高城市水業領域政府投資決策的化、民主化水平。當前，城市政府對于供需分析缺乏科學性；對投資資金組成缺乏系統規劃，只是從短期的融資角度、從引資的政績的角度出發，缺乏對于水業領域的投資需要中長期規劃與統籌安排；對投資資金管理不規范，需要針對不同的資金類型和資金運用方式，逐步實現政府投資的決策程序和資金管理的科學化、制度化和規范化；中心城市公共參與機制不完善，民主化程度尚低，缺乏民主決策，不能真實反映公共選擇。
（6）吸收外資同時須注意到外資投資所占市場比例與吸引外資政策的導向有直接的關系，引進資金和吸取技術、管理經驗是兩個主要目的。[8]目的不同需要外資參與的形式也是不同的。在地方資本市場有融資能力的情況下，可以減少對外貸款或外資在投資方面的參與這樣可以避免外匯風險。這在經濟危機發生時菲律賓、阿根廷等國都有教訓。可以把重點放在引進先進管理經驗提高系統效率降低成本。目前，威利雅（原威望迪）、蘇伊士（包括旗下昂帝歐）和RWE（包括旗下泰晤士）為代表國際三大水務集團均已不同程度地投資我國水業。
5 結語
水業領域是我國現階段的基礎設施重點投資領域，也是各國基礎設施建設中需要資金最多的行業，公眾最為關注的公用事業領域之一。區域性中心城市水業投融資體制改革是一項長期的系統工程，不可急于求成。投資機制的健全和創新需要城市政府和水業企業的共同參與和努力。
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一、文化產業成為安徽新的經濟增長點和發展亮點
從 20 世紀 80 年代到 90 年代，美國、英國、日本等發達國家都在加速發展文化產業。來自文化部的資料顯示，現在美國文化娛樂產品已成了第一大出口項目； 日本的音像產業成了國民生產的第二大項目，其文化娛樂業經營收入已超過其汽車工業的產值；英國文化產業平均發展速度近兩倍于整個經濟的增長率；加拿大文化產業從業人員占總就業人數的 6%，文化產業規模已經超過農業、交通、通訊及信息技術、建筑業等。 這些事例充分表明，文化產業加速發展是大趨勢，很多國家把它叫做朝陽產業。近年來，安徽文化產業異軍突起。“十一五”期間，安徽文化產業增加值年均增長 30%以上， 不僅高于全國平均水平， 也遠高于全省 GDP 增速， 約占全省GDP 的 4%（表 1）， 名副其實地成為安徽經濟發展新的增長點，為安徽實現從文化大省向文化強省的跨越提供了強力支撐。 安徽省“十二五”規劃明確提出，發展文化產業是安徽在“十二五”時期一個重要的戰略性舉措。 未來 5 年，安徽文化產業增加值年均增長率達到 23%-25%，將達到 1000 億元以上，占 GDP 的比重達到 5%以上，力爭 2015 年末，文化產業成為全省國民經濟的支柱產業。任何社會生產規模之所以能得以不斷擴大，都有賴于消費的不斷擴張。 近年來，在中國總體達到小康社會后，人民群眾日益增長的文化需求成為拉動經濟增長的有生力量，也為文化產業化快速發展提供了堅實的物質基礎。 2010 年安徽省國內生產總值（GDP）12263.4 億元， 全年城鎮居民人均可支配收入 15788元， 比上年增長 12.1%， 扣除價格因素， 實際增長8.8%。 人均消費性支出 11513 元，增長 12.5%，其中食品支出增長 7.9%，交通和通信支出增長 33.9%，衣著支 出 增 長 13.5%， 教 育 文 化 娛 樂 服 務 支 出 增 長20.8%。 可見，文化類增長速度最高。雖然安徽省文化產業具備了進一步發展的基礎，但長期以來，受體制和觀念上的約束，文化市場優化配置資源的作用不能得到有效發揮，難以適應市場化運作［2］。 同時，安徽文化產業發展還受到安徽省經濟發展水平不高的制約。
二、安徽文化產業發展的投融資概況
世界各國文化產業發展的實踐無不證明，投融資問題是制約文化產業發展的最大瓶頸。經過多年的探索和努力，安徽文化產業多元化投融資體制已基本建立，通過政策措施鼓勵社會資本進入文化產業、文化項目招商引資、推動銀企對接、爭取銀行信貸、發行企業債券、積極上市融資、組建文化產權交易所和版權交易中心、創立文化產業股權投資基金等，在一定程度上有效緩解了安徽文化產業發展的資金瓶頸。安徽文化產業在具有一定規模的基礎上，在投融資體制方面進行了大刀闊斧地改革，使安徽在全國文化產業發展涌現出多艘航空母艦乃至航母群的新局面。 2007 年 11 月，安徽省政府正式《安徽省社會資本和外資投資文化產業指導目錄》，此后，安徽日報報業集團與大型跨國傳媒集團米拉德合作組建新安傳媒公司，一次性引進資金 2.1 億元，成為全國首家黨報集團中外合作企業［3］。2008 年安徽出版集團重組科大創新，主業成功借殼上市，被業內譽為“文化產業在資本市場上的新突破和新亮點”， 入選全國十大經典重組案例。 2010 年 1 月，皖新傳媒成功上市，公司市值超過 100 億元， 成為全國發行業主板首發上市“第一股”，并成為全國出版發行業唯一入選滬深 300指數樣本股的股票。 形成了安徽日報報業集團、安徽出版集團、安徽新華發行集團、安徽廣電傳媒產業集團和安徽演藝集團等五大集團的文化盛況。 同時，有172 家經營性文化單位實行了轉企改制，公益性文化事業單位普遍推行了三項制度改革。 在 2008 年改革辦編輯出版的《文化體制改革 100 例》中，安徽有 8 個案例入選，位居全國前列。雖然多年來安徽省在文化產業投融資方面大膽探索，不斷創新，且成效顯著，但由于文化產業有輕資產、高風險、收益難以預期以及文化產業與資本市場之間信息不暢等特點和原因，困擾文化產業快速發展的融資難瓶頸并沒有從根本上得以消除。
三、安徽文化產業投融資模式的基本思路
借鑒國內外文化產業投融資的先進經驗，結合安徽實際，我們設計出安徽文化產業投融資模式的基本思路，即在政府的引導下形成符合安徽省情，以國有資本為主導，吸引社會資本參與的，按市場化規律運作的投融資體系。具體來說，政府的財政預算資金、專項文化資金對市場化運作投融資領域注入，以此來帶動社會資本和資金的參與，通過文化產業風險投資、貸款擔保公司、文化產業投資基金等市場化投融資，為文化融資提供多樣化的渠道和方式。一是安徽省各級政府通過制定宏觀經濟政策支持文化產業發展。二是成立專門金融機構支持中小型企業文化產業投融資。由于中小企業規模較小，很難在股票市場上與一些大型的企業競爭。 因此，應成立專門金融機構加強對中小企業的融資支持，以服務于具有發展潛力的中小企業。 如美國建立了中小企業管理局、社區合作銀行。 三是營造良好的投資環境，鼓勵政府與民間共同注入資本促進文化企業的發展，如借鑒韓國文化產業振興院的成功融資經驗，在兩年時間內，政府與民間投資合作 17 項文化產業項目， 共融資 2073 億韓元， 其中政府融資350 億韓元，民間融資 1723 億韓元［4］。 安徽文化產業發展投融資的主要方式有發揮財政投入的引導機制、疏通間接融資渠道、加大直接投融資領域和不斷創新融資新方式［5］。
四、安徽文化產業進一步發展投融資的措施
安徽具有豐富的自然資源，并在開發自然資源基礎上形成了明顯的區域特色。 構建文化投融資體系，實現文化產業與金融產業互動發展，是利用安徽資源優勢加快發展文化產業、建設文化強省的必然選擇。
（一）深化文化市場化體制改革，發揮政府投資對文化產業的導向和杠桿作用
文化產業投資風險大、抵押物少，具有顯著的高投入、高效益、高風險等特點，很多金融機構不愿意介入文化產業不夠成熟的前期內容和創意的開發。 同時，安徽地處中部，經濟基礎薄弱，發展文化產業靠自身積累太慢，靠財政投入太少。因此，安徽應從經濟欠發達的省情出發，加強政策引導，加大政府對文化建設投入力度， 通過政府投資設立文化產業引導基金、文化發展基金。 政府投資就像一根指揮棒，引導著文化資源的市場配置和結構優化。
（二）進一步降低文化企業上市融資門檻，打造一批在全國有影響的大型文化集團
安徽文化企業跨地區、跨行業的兼并重組已經展開， 亟待發展相配套的金融創新和金融服務提供支持。 文化企業上市能最大可能地吸收社會游資，資金供求雙方聯系緊密，有利于資金快速合理配置和使用效益的提高。迅速做大做強相關產業，如戲曲、體育場館、圖書館、公園等。這些行業由于體制、機制的原因，公益性、非公益性文化實體混雜在一起相互拖累。 前者因得不到財力支持而舉步維艱，后者則因非市場主體地位而缺乏發展動力。對那些已經可以市場化經營的行業，如娛樂業、各種文化中介組織，藝術設計市場、文化信息市場等，應該加強監管。這些行業只要是合法經營、照章納稅，政府不應當管制太多，堅決杜絕以管理為名實為“吃、卡、拿、要”等現象的發生，為安徽省文化產業發展努力營造公平競爭、嚴而有序的投資和經營環境。
（三）創新適用于文化產業投融資的金融產品加強與金融機構的合作，不斷創新開發適合文化
產業發展的金融產品和服務，加強文化部門與銀行機構開展合作，共同推動文化企業貸款渠道建立，同時和保監會合作進行保險險種設計，加快第一批險種試點。充分發揮政府職能，為文化產業與金融增進了解，開展業務，提供公共服務。 2006 年，在香港舉辦的安徽省文化產業對外合作說明會暨項目推介會上，安徽省共簽約 30 個項目，總投資額 12.5 億美元，引進外資 9 億美元，這是安徽省也是國內文化產業首次在香港舉辦大型招商活動。政府要進一步搭建文化產業投融資公共服務平臺建設工作，基于互聯網技術，為文化企業和金融機構提供投融資信息和服務網絡平臺，將這個平臺建設成集文化產業投融資信息交流、政策對外、金融業務在線辦理、金融品種發行、項目咨詢投資、產品展示交易、行業知識普及等服務于一體的綜合性公共服務平臺，為文化企業與金融機構之間搭建一座溝通與合作的橋梁。
（四）培養專業化的文化投融資人才，實現金融與文化產業有效對接
[關鍵詞]公路建設;投融資體制;思考
“十一五”期間是我國公路快速發展、加大投資力度的時期。在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中,要求公路總里程達到230萬公里,五年新增38萬公里;高速公路達到6.5萬公里,新增2.4萬公里。完成這一任務,需要數萬億元的巨額投資。
改革開放以來,正是公路投融資體制改革適應了社會主義市場經濟規律,才推動了我國公路建設的快速發展。完成“十一五”公路發展的艱巨任務,仍然需要繼續推動公路投融資體制改革,籌集更多的建設資金。因此,認真思考、總結、完善公路投融資體制,對公路建設全面貫徹落實科學發展觀、實現更快更好發展具有十分重要的意義。
一、我國公路建設投融資體制改革回顧
建國初期,公路建設由中央和地方分工負責,中央政府負責國家干線公路的規劃與修建,地方政府負責本區域公路的規劃和修建。1958年,中央政府決定,除國防公路仍由中央政府專款投資建設外,將其他公路的建設與管理權全部下放到地方,中央政府基本建設中從此不再列公路建設項目,而改由地方政府計劃安排。
在計劃經濟體制之下,公路建設投資主體單一,政府是惟一的投資主體,而且中央政府把繁重的公路建設投資任務交給地方,地方政府由于財力有限,難以拿出充足的資金發展公路。公路建設長期落后于經濟發展,成為制約國民經濟發展的瓶頸。運貨難、乘車難,運力與運輸要求的矛盾越來越突出。
改革開放后,隨著國民經濟發展的迫切需要,各級政府把解決公路瓶頸制約問題放在突出位置,開始了公路投融資體制改革。1984年,國務院作出允許貸款或集資修路收取車輛通行費(即“貸款修路,收費還貸”)的決定。1997年頒布的《公路法》,以法律形式對政府收費還貸公路、國內外經濟組織投資收費公路及公路收費權轉讓作出了明確規定。
這些改革措施,極大地調動了各級政府加快公路建設的積極性,各地在實踐中創造出了很多行之有效的公路投融資方式,歸納起來大致有如下幾種:
1.以各級交通主管部門做項目業主,貸款修路、收費還貸。2.由各級政府集資修建收費路。3.利用國外政府和銀行貸款修路。4.鼓勵國內外各類經濟組織投資修建高等級公路,包括股份制、BOT方式等。5.出售現有收費公路的全部或部分經營權,再投入新路建設,滾動發展。6.選擇經濟效益前景好的高等級公路,明晰產權,成立股份有限公司,向社會發行股票,在金融市場融資。
公路投融資體制改革,有力地推動了公路建設的快速發展。正是在這種新體制下,我國高速公路從無到有,迅速達到4.1萬公里,位居世界第二,發展速度令世界驚嘆。據交通部統計資料,“十五”期間我國累計完成交通固定資產投資2.23萬億元,超過建國后前51年完成投資的總和。道路客運量和貨運量分別占到綜合運輸方式的92%和72%,為國民經濟實現快速發展提供了強有力的支撐。
我國公路建設的實踐證明,改革開放以來公路投融資體制改革符合公路建設發展經濟規律,符合我國國情,改革的經驗值得充分肯定。
二、公路建設中存在的問題
廣大人民群眾和社會各界在充分肯定我國公路建設取得巨大成績的同時,近年來對公路建設中存在的問題也提出一些意見,主要是收費公路、收費站點過多,增加了運輸成本。對這一問題,必須引起高度重視。
目前我國已建成的收費公路約15萬公里左右,占全世界收費公路總量的70%。造成這一現狀的原因,各級政府財力不足是根本原因,但在具體操作上也存在對公路經濟學屬性認識偏差的問題。
1.公路是基礎產業,從本質上講是公共產品,絕大部分公路應由政府無償提供。公路建設資金需求巨大,政府財力無法滿足,但經濟社會發展和人民群眾對公路發展要求迫切,各地運用“貸款修路,收費還貸”政策,在加快發展的同時,形成了較大數量的收費公路。這是我國作為一個發展中國家,在加快公路發展中出現的情況。
2.從經濟規律看,由于存在道路級差效益,適度建設收費公路是符合公路經濟規律和公平原則的。美國、法國、意大利、西班牙等發達國家也存在一定數量的收費公路。但發達國家在修建收費公路時,一般比較重視道路的級差效益,主張要提供與收費公路平行的不收費公路供公路用戶選擇,使用者可選擇是以支付公路通行費為代價來換取增加運輸量、降低運行成本、縮短運距、節約時間、減少交通擁擠等道路使用效益,還是以忍受不便為代價來換取在公路上免費通行的權利。我國在規劃、建設收費公路時,沒有充分考慮道路級差效益,常常出現多條收費公路并行現象,使人們有到處是收費路的感覺。
3.隨著公路的快速發展,人們對高等級公路的認識發生了變化。改革開放初期,公路嚴重匱乏,技術等級普遍偏低,很多地方為建成一條二級公路而歡欣鼓舞,人們把二級路收費視為理所當然。現在高速公路縱橫交錯,高速公路作為體現道路級差效益的高等級公路收費,人們從心理上是能夠接受的,但很多二級路在人們心目中已不再是當年的高等級公路,對其仍然收費就產生了質疑。
這些問題已引起高層決策部門的高度重視,國務院2004年頒布的《收費公路管理條例》明確提出公路發展堅持非收費公路為主、適當發展收費公路。面對這些問題和情況,必須進一步完善公路投融資體制,才能從根本上解決問題,從而實現我國公路建設又快又好的發展。
三、幾點建議
國務院《收費公路管理條例》對收費公路作了明確界定:高速公路連續里程30公里以上、一級公路連續里程50公里以上,中西部地區二級公路連續里程60公里以上。
筆者認為,這一規定是符合我國公路發展階段性實際的,也是符合公路發展經濟規律的。但由于目前我國公路投融資體制還存在一些缺陷,特別是政府對公益性質的一般公路投資力度不夠,各級政府及其交通主管部門在實際操作中還存在很多困難。為此,對完善公路投融資體制改革建議如下:
1.國家財政應承擔起一般國道的投資責任。長期以來,國家基本不向一般國道建設投資,主要由地方政府投資實施,這是造成一般國道收費站點多的主要原因。現在隨著國民經濟快速發展,國家財力大大增強,中央財政對今后一般國道的建設和改擴建應承擔主要投資責任,以避免新設收費站點。
2.地方各級政府要加大財政性資金對公路建設的投資。要按照《公路法》規定,省道主要由省級政府投資,縣道由市、縣級政府投資,縣、鄉、村三級是鄉道、村道的投資主體。目前,各級財政對公路建設投資嚴重不足,地方公路建設主要靠養路費,而養路費顧名思義主要應是道路養護資金,而不是建設資金。各級財政從公共財政理念出發,應加大對公路建設的支出。養路費作為國家為公益事業發展而依法征收的稅費,要嚴格征管,不能挪用,也不宜為發展某個產業而減免,否則會對全社會的福利造成損失。
3.對高速公路、一級公路和中西部地區的二級公路,仍堅持投資主體多元化、項目業主多層化、籌資方式多樣化的改革方向,加大籌資力度,加快建設步伐。
4.由于公路所具有的巨大的外部經濟特性,各級政府要繼續從土地政策、稅收政策等方面給予公路建設優惠。