基層社會治理的背景精選(九篇)

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第1篇：基層社會治理的背景范文

關鍵詞 社工 志愿服務 志愿者

作者簡介：王德明，重慶工商大學碩士研究生，研究方向：社會工作與社會福利。

一、社會治理的基本取向

所謂社會治理是指在黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動，是以實現(xiàn)和維護群眾權利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程。黨的十八屆三中全會提出社會治理的概念取代了社會管理的字眼，意味著黨和政府在執(zhí)政理念上有所轉(zhuǎn)變。長期以來，社會管理被賦予管控和統(tǒng)治的內(nèi)涵，采取強制性的管控思維來維持社會穩(wěn)定。事實上，基于管控思維的網(wǎng)格社會管理模式，并不能真正有效地解決社會矛盾，反而增加了許多社會不穩(wěn)定因素。而社會治理的目標是追求社會的“善治”狀態(tài)，促使社會公共利益最大化的過程。在社會治理的框架中，強調(diào)各個主體的主動參與性，明確各個行為主體的責任，通過社會關系的協(xié)調(diào)與社會行為的規(guī)范，解決社會問題，促進社會和諧。

創(chuàng)新社會治理的取向在于基層社會治理。隨著社會領域的擴大和公共社會的興起，過去由政府全權包辦管制的社會方式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛啥嘣黧w共同參與管理的社會治理方式，基層社會治理已成為中國社會發(fā)展的重要命題。可以說，基層社會治理、社會服務是社會轉(zhuǎn)型過程中興起的一種新的社會治理方式，對穩(wěn)定社會秩序，促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

二、社工引領志愿者合作路徑辨析

黨的十八屆三中全會提出要創(chuàng)新基層社會治理的方式，強調(diào)基層社會治理主體的多元化，激發(fā)治理主體的責任意識，培育治理主體的社區(qū)參與，促進治理主體共同管理公共生活。社工與志愿者作為社會治理的生力軍，在社會治理與管理創(chuàng)新方面發(fā)揮著重要作用。

（一）社工引領志愿者服務模式的可能性

2.社工與志愿者同理：利他精神。社會工作者遵循助人自助的價值理念，綜合運用社會工作專業(yè)知識和方法，為有需要的個人、機構、家庭、社區(qū)提供專業(yè)社會服務。它與人們把本職工作之外的福利性、公益性和非專業(yè)性助人活動稱為的社會工作，有本質(zhì)不同。志愿者提倡“互相幫助、助人自助”，堅持“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿者精神憑借自己的雙手、頭腦、知識、愛心開展各種志愿服務活動，幫助那些處于困難和危機中的人們。

3.社工與志愿者同心：大愛之心。社會工作者和志愿者都用自己的愛心去服務和關懷需要幫助的群體，幫助困難群體走出生活的困境。社工運用自己的專業(yè)技巧為有需要的個人、家庭等提供專業(yè)的社會服務。志愿者利用自己的愛心積極參與各項公益活動，用一顆愛心感染者身邊更多的人投身于志愿服務，盡自己的力量去幫助更多的困難群體。

（二）社工引領志愿者服務模式的必要性

1.社工服務在于專精，而志愿服務在于量大面廣。社會工作者多用于自身的專業(yè)性、技巧性來幫助有需要的人解決困難。相對與志愿者服務的方面較窄，但較于志愿者的服務更加專一，精準。由于志愿者的人數(shù)眾多，職業(yè)教育背景也不盡相同，因此志愿者要比社工的服務范圍大，覆蓋面要廣。

2.專業(yè)社工數(shù)量有限，志愿者數(shù)量眾多。改革開放以來，許多高校相繼開設社會工作專業(yè)，三十年來培育了眾多的社會工作專業(yè)的學生，但真正從事社會工作這一行業(yè)的全職社工少之又少。因此，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，專業(yè)社工數(shù)量難以滿足社工服務市場的需求。充分利用志愿者的人數(shù)優(yōu)勢，挖掘志愿者的潛能，在社工的帶領下開展相關服務，已成為彌補社工人數(shù)短缺的重要途徑。

3.社工重在鏈接資源，志愿者服務強調(diào)落地生根。社工在提供專業(yè)化服務的同時，更要注重資源的鏈接。通過社區(qū)資源整合，在社區(qū)工作分工的基礎上，強調(diào)整合資源進行相互協(xié)作，合理配置資源，保障資源能夠被有效協(xié)調(diào)和使用，發(fā)揮資源最大的效率達到共同的目標。

（三）社工引領志愿者服務模式存在的難點

1.社工雖具有專業(yè)優(yōu)勢，但人力資源有限。志愿者的人數(shù)眾多，但服務缺乏專業(yè)性，系統(tǒng)性，長效性。因此，社工要通過培訓、引導志愿者，提高志愿者的服務水平，使得居民享受到常態(tài)化、規(guī)范化、專業(yè)化的服務。

2.由于當前的管理體制問題，存在著政府部門利益分割，社會組織職能分離等問題。在管理體制上，由于長期受計劃經(jīng)濟的影響，政府各部門與社會組織機構缺乏良好的溝通，從而影響了社工與志愿者的交流合作。

3.社工與志愿者在觀念和專業(yè)背景上存在著差異。不可否認的是，社工與志愿者都認可彼此之間有加強合作溝通的必要性。但志愿者與社工互不認同，互不配合的情況時有發(fā)生，從而阻礙了社工與志愿者之間的互動。這些是我們在采取社工引領志愿者服務模式中不得不面臨的現(xiàn)狀。

三、基層社會治理路徑探析：社工引領志愿者――以渝中區(qū)上清寺路社區(qū)服務為例

重慶市“社工引領志愿者”市民學校服務模式是共青團渝中區(qū)委與重慶市民悅社會工作服務中心、渝中區(qū)上清寺街道辦事處、渝中區(qū)520志愿者組織和重慶市青年助學協(xié)會共同發(fā)起的。該模式主要是通過專業(yè)社會工作者對社區(qū)居民的日常的探訪和服務，了解居民的實際需要，并將需要歸類，旨在通過整合轄區(qū)的專業(yè)社工資源和志愿者資源，以專業(yè)社工為引領，以廣大志愿者為依托為社區(qū)居民提供有序、可持續(xù)和專業(yè)化的服務，以滿足社區(qū)居民個性化、多樣化和復雜化的需要。 （一）“社工引領志愿者”的服務理念

1.堅持助人自助的服務理念。助人是一種美德，努力幫助被助者提升自己幫助自己的能力、環(huán)境和條件，最后促進被助者實現(xiàn)自助。如在服務居民過程中，就是要注意喚起居民的參與，培育居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的能力。

2.促進鄰里互助。當前，社會競爭日益激烈，工作競爭壓力大，人口流動、居住方式的改變等使原有的鄰里關系遭到破壞，重建鄰里關系是一個不爭的事實?；鶎由鐣卫硇枰⒆阍谥亟ㄠ徖镪P系、培育守望相助的非正式支持系統(tǒng)，因此，“社工引領志愿者”的服務需要立足增進鄰里關系，培育鄰里之間的互助，形成守望相助的和諧氛圍。

3.促進社團協(xié)助。社工具備一定的專業(yè)知識和技術訓練，在助人過程中重視其角色和藝術，非社工專業(yè)的團隊，如志愿者組織、社團等擁有助人資源，當社工在一線服務中發(fā)現(xiàn)和評估居民的需求后，可以協(xié)助社團更有效的服務居民，并告知服務者需要明晰的是其角色是協(xié)助者，而非主角。這樣可以使社團的資源發(fā)揮更好的助人效果。

（二）“社工引領志愿者”的體制、機制

1.政府搭臺，社工、志愿者唱戲。由民政局、文明辦、團市委等單位牽頭，共同搭建社工與志愿者聯(lián)誼會的架構，協(xié)調(diào)社工與志愿者服務項目的運作。通過這種方式一方面是易于社工與志愿者的接受，另一方面其職能更多體現(xiàn)在交流、合作，而非規(guī)制、管理。

2.社工與志愿者互相認同?！傲私猕D熟悉―認同―合作”機制是社工與志愿者能夠合作的必然路徑。除了要加強對社工的宣傳力度外，社工作為受薪人員，也應該主動的邁出一步，與志愿者交流，比如以個人身份加入志愿者組織，參與志愿者活動，在活動中建立友誼，樹立權威。

3.加強社工與志愿者培訓交流機制。培訓社工與志愿者是增進雙方認同的良好平臺，培訓可以采用“引進來，走出去”的模式，也可以通過個案討論沙龍、分享會的形式開展。通過培訓，樹立社工與志愿者共同的服務信念。

（三）“社工引領志愿者”的具體服務內(nèi)容

1.周末劇場。依托嘉陵橋西村星光廣場現(xiàn)有的周末電影放映活動。例如，通過社工的日常探訪了解居民喜愛什么樣的電影，并將電影分類存檔，建立電影庫，引領志愿者挑選下載具名喜聞樂見的電影，豐富了社區(qū)居民的文化生活。

2.開展愛心直通車活動。社工定期或不定期了解，征集轄區(qū)內(nèi)困難青少年、空巢老人的心愿，通過社工站平臺和結對共建單位，招募志愿者等方式，建立一對一關愛幫扶機制，幫助困難青少年和空巢老人完成心愿，使其快樂健康成長。

3.四點半課堂。上學日的下午16：30-17：30，在社工的引領下，由轄區(qū)志愿者為社區(qū)小學生們提供服務，日常安排為課業(yè)輔導、陪護托管，并根據(jù)青少年的成長性需要設計形式多樣、內(nèi)容豐富且具有積極意義的專題活動，通過鏈接各志愿隊伍，定期開展志愿服務。

4.開展藝術團活動。以歌會友，以舞會友，以拳會友，重建鄰里關系。根據(jù)社區(qū)群眾興趣愛好和要求，通過組織引導相關志愿者，成立了以居民為主，旨在重建鄰里關系、形成良好的鄰里守望的支持系統(tǒng)的居民心連心藝術團，不僅豐富社區(qū)群眾精神文化生活更促進常住居民和暫住居民之間的鄰里關系，形成守望相助的支持系統(tǒng)。

第2篇：基層社會治理的背景范文

一、廣州市基層社會管理面臨的問題

改革開放后，伴隨社會轉(zhuǎn)型及單位制逐漸解體，城市基層社會管理工作的環(huán)境、內(nèi)容、對象等要素發(fā)生變化，面臨新的挑戰(zhàn)，例如流動人口大增、居民權利意識增強、社會階層分化等。從廣州市調(diào)研情況來看，主要包括：

1.基層政府社會管理職責不清，政府管理責任與職權不匹配

作為政府派出機構，街道辦事處直接組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)社會管理工作，協(xié)同有關職能部門開展工作，落實市區(qū)政府部署任務。區(qū)政府指導、監(jiān)督、考核街道辦事處的工作，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)政府職能部門與街道行政管理事務。從街道辦事處實際工作內(nèi)容看，其工作涉及基層社會管理、社會服務的所有方面，例如治安維穩(wěn)、人口計生、流動人口管理、勞動監(jiān)督、民族宗教、居民、集體經(jīng)濟和社區(qū)服務等。因強調(diào)“屬地化”管理，加之各級政府間職能邊界模糊，上級政府及其職能部門將很多具體工作交由街道辦事處，造成街道承擔著過多行政管理事務，經(jīng)常疲于應付。同時條塊關系錯位，街道辦無執(zhí)法權，難以承擔專業(yè)性管理職責，管理力度不足，街道和職能部門就難免推諉扯皮、推過攬功、爭權推責。責任主體不明確、責權不統(tǒng)一的結果是基層社會管理服務職能難以落實，效果不理想，城市管理和公共服務水平不高。

2.基層政府社會管理事務與其擁有管理資源不適應

伴隨單位制管理的解體，單位承擔的諸多社會管理功能轉(zhuǎn)移出來，單位成為單純的社會生產(chǎn)單元。大量下崗、失業(yè)、離退休人員進入社會，單位不承擔在業(yè)者的社會管理，更多的人成為社會人。社會管理服務等職能開始由單位轉(zhuǎn)到基層政府及社區(qū)，造成基層社會管理對象和事務等大量增長。流動人口也使得廣州基層社會管理服務的對象、任務、內(nèi)容等更加繁重。但是，基層社會管理資源并沒有相應增加，基層管理資源與其承擔任務不相匹配的矛盾日益突出。分稅制和分級管理的財政體制決定了基層政府的財政能力。間接決定了基層政府的管理能力。各級政府間缺少較為恰當?shù)呢斄拓熑畏謸素斒聶噙^分向上級政府集中，事務具體辦理過分向下，基層政府普遍財力不足，很多管理事項依賴服務收費。因編制內(nèi)人員難以滿足管理需求，基層管理機構只能臨時聘用人員。而聘用人員薪酬較低，素質(zhì)良莠不齊，這又給基層社會管理服務帶來諸多弊端。為野蠻執(zhí)法、矛盾沖突埋下禍根。

3.街居關系錯位，城市社區(qū)居民自治泛行政化

城市社區(qū)居民委員會是基層群眾性自治組織。但是。實際上居委會已成為諸多政府管理事務的具體執(zhí)行者。政府及職能部門在向社區(qū)延伸時，把各種具體事務的辦理下放到社區(qū)。卻保留管理權。政府下?lián)芙o社區(qū)居委會的經(jīng)費也由街道辦事處代管，只能根據(jù)街道辦事處要求使用，經(jīng)費成為街道辦“挾持”居委會的有力工具之一。兩者間的指導和協(xié)助關系逐漸轉(zhuǎn)變成為領導與指導同時并存的雙重關系，屆委會淪落為街道辦事處下屬機構。這使得居民自治機構難以有效地依法履行其居民自治功能。過強的政府行政管理也使得社區(qū)的社會組織發(fā)育低下，由于成立和運作門檻設置較高，組織居民開展自我服務、互助服務、專業(yè)服務受到很大限制。

二、廣州市基層社會管理體制變革的做法

面對基層社會管理的困境與問題，為提高社會管理服務水平，2009年以來，廣州市借鑒香港、新加坡等地經(jīng)驗，通過整合街道機構人員隊伍，開展政府向社會組織購買社區(qū)服務等試點工作，大力推進街道、社區(qū)基層社會管理改革創(chuàng)新，重構街道社區(qū)管理體制，初步構建起綜合管理和專業(yè)服務相結合的新型基層管理服務模式。

1.整合街道機構人員，重新定位管理與服務功能

針對基層社會管理的問題，廣州市整合街道機構、人員及職能，以“業(yè)務歸并、人員整合、服務前移、管理落地”為主線，按照職能交叉、工作關聯(lián)、高效便民的原則歸并職能相同相似的機構，把涉及行政管理、社會服務及綜合執(zhí)法并各司其職的科室、部門等整合為擔負多種職責的綜合性機構。這包括：建立街道社區(qū)綜合管理中心，擔負計劃生育、勞動保障、社會保障、出租屋管理及流動人員管理等綜合性管理職能；建立設立街道社區(qū)綜合服務中心，搭建再就業(yè)服務、婚姻家庭服務、青少年教育、殘障人士服務、群眾訴求反饋、困難群眾幫扶、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)衛(wèi)生保健等服務平臺；建立綜治維穩(wěn)中心，形成社會治安聯(lián)合防控、矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解、重點工作聯(lián)勤聯(lián)動、突出問題聯(lián)合治理、基層平安聯(lián)合創(chuàng)建、流動人口聯(lián)合管理服務等聯(lián)合防控的局面；建立街道管理綜合執(zhí)法隊，負責街道城市管理、出租屋管理、消防安全、安全生產(chǎn)、勞動監(jiān)察的巡查、信息采集反饋、簡易執(zhí)法等工作。（根據(jù)2011年2月廣州市社會建設調(diào)研訪談資料整理，也可參見率征等：《加強和創(chuàng)新基層社會管理服務提升社會建設管理科學化水平》，廣州日報，2011年7月14日）整合街道機構人員，優(yōu)化管理服務職能配置，縮減了內(nèi)部管理程序，較好地解決了多頭管理、重復管理等問題，優(yōu)化了社會管理服務職能，提升了街道科學管理轄區(qū)社會事務的能力。

2.強化居委會的自治職能，理順街居之間的關系

為強化社區(qū)功能，廣州市按照政府行政管理和社區(qū)居民自治有效對接、良性互動的思路，梳理規(guī)范街道辦事處和居委會的權力、職責，改革社區(qū)管理服務運行機制，形成了居委會工作新模式。根據(jù)工作性質(zhì)內(nèi)容，將梳理出的136項居委會工作劃分為政務協(xié)助、居民自治、可轉(zhuǎn)介服務三大類型。對大多政務協(xié)助類工作，轉(zhuǎn)交由社區(qū)工作站辦理，少數(shù)從居委會中分離出去，由街道新組建的各管理中心承擔；對可轉(zhuǎn)介服務類工作，居委會可通過購買服務方式交由專門的社會組織來承擔；居民自治類事務則須由居委會承擔。在梳理居委會工作同時，重新定位社區(qū)工作人員。部分人員歸口社區(qū)工作站，與街道中心對接，承擔政務協(xié)助的工作；部分人員充實到增設居民自治工作專職崗位上，由社區(qū)居委主任牽頭，與社區(qū)黨務專職副書記一起，強化社區(qū)居民自治工作。針對社區(qū)管理的具體事項，屆委會建立健全社區(qū)居民議事、民意溝通、矛盾化解、轉(zhuǎn)介服務、多方參與、評議監(jiān)督等工作機制，推進社區(qū)居民自治的制度化、規(guī)范化和程序化建設。這增強了居委會的自治功能，暢通了民意表達渠道，提高了公眾參與意識，促進了政府管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。

3.引進社會組織，以專業(yè)社會工作提升管理服務效能

政府及社區(qū)承擔的特殊人群服務以及家庭服務等工作難以滿足人們個性化、人性化的服務需要，而這些服務正是社會組織的強項。由此，廣州市在基層社會管理中開始引進社會組織。以專業(yè)社會工作提升管理服務。例如，荔灣區(qū)逢源街道通過政府購買服務方式引進逢源人家服務中心提供專業(yè)社會工作服務。逢源人家服務中心招聘社工人才，立足居民群眾需求，引導社工從事實際社會工作，打造出“家長俱樂部”、“群眾心聲站”、“康齡社區(qū)大學”等多個服務創(chuàng)新品牌，為社區(qū)居民提供再就業(yè)輔導、青少年教育、養(yǎng)老助殘解困、群眾利益訴求和社區(qū)衛(wèi)生保健等專業(yè)化社會工作服務，不斷滿足居民群眾的各種需要。其他街道也采取了類似做法，并取得了良好成效。2010年，廣州市共投A6000萬元購買了公益民間組織的專業(yè)社會工作服務。（根據(jù)2011年2月廣州市社會建設調(diào)研訪談資料整理，也可參見周祚：《政府購買社會服務今年總投入超過6000萬元》，廣州日報。2010年9月4日在政府財政支持下，街道、居委會通過依托社會組織，引進社會工作專業(yè)服務手段，克服了傳統(tǒng)服務手段單一、粗放、有限的缺陷，細化了政府社會服務職責，贏得了社區(qū)群眾的好評。

4.加強基層資源供給，提升軟硬件建設水平

針對基層財政、人力、物力等資源短缺問題，廣州市提出街道辦事處經(jīng)費主要由區(qū)財政負責解決，加大對街道城市管理和社區(qū)建設投入。廣州市解決了社區(qū)居委會辦公用房以及辦公經(jīng)費，明確參照事業(yè)單位標準給予居委會專職人員工資福利待遇。2009年以來，為配合試點街道社區(qū)綜合服務中心建設，市區(qū)兩級財政為每個試點撥款2007：5元，有的區(qū)財政及街道還增撥資金，整合服務場所，增加對基層社會管理和服務的投入。例如，海珠區(qū)下?lián)?69萬專項經(jīng)贊作為2個試點街道的建設經(jīng)費、花都區(qū)及新華街道投入1000多萬元用于中心及服務站建設、越秀區(qū)北京街道調(diào)劑700多平方米場地用于服務中心等。（根據(jù)廣州市民政局在“廣州市社會管理創(chuàng)新”調(diào)研座談會上的發(fā)言及其提供的書面資料整理）在強化基層社會管理服務硬件建設之外，市區(qū)財政還拿出專項經(jīng)費通過強化服務中心、居委會和專職人員隊伍培訓，支持街道購買社會組織專業(yè)社會工作服務等手段，來提升基層社會管理和服務水平。通過把人力、財力、物力等管理和服務資源更多投到基層，解決基層“無人辦事、無錢辦事、無址辦公”的突出問題，推進了基層社會管理和服務體系建設，強化了城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能。

三、廣州市基層社會管理體制變革的啟示

廣州市通過整合街道管理服務機構強化居委會職能，通過引進專業(yè)社會工作增強基層管理服務資源等途徑，創(chuàng)新了基層社會管理和服務體系，建立健全了基層社會管理和服務機制，給我國整體基層社會管理和服務帶來如下啟示：

1.強化基層社會管理服務須轉(zhuǎn)變政府職能

在基層社會管理和服務體系中，政府是最重要的主體。多年來，我國基層政府管理組織機構都將經(jīng)濟職能放在首要位置，造成經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展脫節(jié)，經(jīng)濟與社會之間的差距逐漸拉大。為解決此問題，廣州市明確街道不再承擔具體經(jīng)濟發(fā)展職能，改革城市基層管理體制，增強街道的社會管理和服務職能。由此可見，要強化基層社會管理服務體系，首先需要推進政府轉(zhuǎn)型，將政府工作重心轉(zhuǎn)變到社會管理和服務上來?！?/p>

2.強化基層社會管理服務須厘清居委會職能

居委會是基層居民自治的主體，對居民自治范圍內(nèi)的公共事務進行管理。多年來，由于多種原因，居委會在實際工作中更多承擔協(xié)辦政務的職能，較少顧及到對居民群眾的自我管理和服務。為加強基層居民自治，廣州市對居委會承擔工作進行梳理，轉(zhuǎn)移居委會的工作重心，使得居委會有更多的時間精力用到居民自治事務方面，增強了居委會的自治功能，促進了政府管理與基層群眾自治的良性互動。

3.強化基層社會管理服務須促進服務專業(yè)化

長期以來，我國基層社會管理自上而下，管理手段單一、行政化；社會服務手段傳統(tǒng)、低效率。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，社會分化及社會需求多元化、分散化的背景下，基層社會管理服務需要向現(xiàn)代專業(yè)化管理服務轉(zhuǎn)變，通過引進專業(yè)化服務，引入專業(yè)社會工作方法，為社區(qū)的兒童、青少年、老年人、殘疾人、失業(yè)者、問題家庭等提供有針對性的服務，滿足了居民社會服務人性化、個性化的需要，推進了基層管理服務社會化。彌補了基層政府在社會管理服務方面的不足。

第3篇：基層社會治理的背景范文

關鍵詞：民生；社區(qū)建設；社會建設

近年來，在大力開展社會建設的背景下，改善民生已成為我國社會各界廣泛關注的重要話題。一定程度上說，改善民生不僅是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的內(nèi)在要求，而且也是促進我國社會結構調(diào)整的題中之義。伴隨著“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，在積極推進政府職能轉(zhuǎn)變的總體要求下，改善民生的重點向基層傾斜有其一定的現(xiàn)實性與必然性。當下，基層社區(qū)已成為人們生活的重要空間，人們在社區(qū)里不僅有基本的溫飽、安居等生活需求，而且也有社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)教育、社區(qū)養(yǎng)老等現(xiàn)實需求。隨著我國經(jīng)濟社會改革的縱深發(fā)展，人民群眾在社區(qū)里的社會需求將會越來越大、越來越多樣化?？梢哉f，改善基層民生，不僅要在社區(qū)層面滿足人民群眾的基本生存需求，而且也要根據(jù)社會發(fā)展的實際不斷地“與時俱進”，即通過綜合創(chuàng)新的平臺來滿足社區(qū)居民不斷增長的民生需求，而以增進社區(qū)居民幸福感為宗旨的“美麗社區(qū)”建設無疑是當下通過綜合創(chuàng)新來保障和改善基層民生的有益嘗試。

一、“美麗社區(qū)”建設體現(xiàn)了改善基層民生的現(xiàn)實要求

當前，隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的不斷深入，社區(qū)在解決我國民生問題中的優(yōu)勢與潛力越來越凸顯，可以說，伴隨社區(qū)建設的大力開展，保障和改善基層民生已成為社會共識。近年來，各級政府高度重視社區(qū)建設工作，為保障和改善基層民生的有序踐行不僅制定了一系列的政策法規(guī)，而且也通過加大投入力度、增加人力保障等行動，使在社區(qū)里開展民生建設的物質(zhì)基礎得以明顯改善。如在社區(qū)服務機構建設上，“截至2012年底，全國共有各類社區(qū)服務機構20.0萬個，社區(qū)服務機構覆蓋率29.5%；城市社區(qū)服務中心（站）覆蓋率72.5%。城鎮(zhèn)便民、利民服務網(wǎng)點39.7萬個?！盵1]總體來說，在和諧社區(qū)建設的推動下，通過實行諸如增加社區(qū)服務機構等一系列的具體舉措和行動，保障和改善基層民生的整體質(zhì)量得到了大幅提升。然而，隨著社會發(fā)展“不確定性”因素的增加，我國經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的諸多挑戰(zhàn)也在向社區(qū)轉(zhuǎn)移，一定程度上說，改善基層民生面臨著新經(jīng)濟社會發(fā)展因素的全面考量。特別是在生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局的背景下，隨著基層社會管理創(chuàng)新的整體推進，改善基層民生必然要有新的要求與期待，而這種新的要求與期待恰又與“美麗社區(qū)”建設的內(nèi)涵具有一致性。

“美麗社區(qū)”建設，既是美麗中國建設的結構基礎和重要組成部分，也是當下推進社區(qū)建設的有益探索。它著力于把生態(tài)文明建設的思想與實踐貫穿于社區(qū)建設的全過程，以提升社區(qū)居民的歸屬感和幸福感為導向與宗旨，從積極推進基層社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略高度，全面、有序地改善基層民生的整體格局，努力在滿足社區(qū)居民多樣化、多層次的社會需求上有所作為。可以說，“美麗社區(qū)”建設是當下提升社區(qū)建設質(zhì)量與效益的有效契合，更是當前著力保障和改善基層民生的鮮活實踐。

民生涉及人的生活方方面面，既有基本的生存需求，也有保障和發(fā)展的現(xiàn)實需求，既有物質(zhì)方面需求，也有精神方面需求，而且隨著社會的不斷發(fā)展與進步，民生需求也在不斷變化。對于保障和改善基層民生而言，必須要結合當前社區(qū)居民所最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，及時地回應居民在社區(qū)生活中所面臨的各種實際問題，特別在新的發(fā)展理念下，社區(qū)居民對于低碳生活、幸福生活的期待已成為當前改善基層民生的重要需求。

在社區(qū)生活中，隨著生態(tài)文明意識的提高，在基層民生建設中要時刻注重生態(tài)元素，這不僅體現(xiàn)在人民群眾對于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的熱切期盼，也體現(xiàn)在人民群眾對于環(huán)境優(yōu)美、宜居生態(tài)的生活小區(qū)的良好期許，更體現(xiàn)在人民群眾對于低碳生活方式的美好訴求。在積極推進社會管理創(chuàng)新的過程中，隨著社會重心的下移，加強基層社會管理創(chuàng)新尤為迫切，可以說，社會管理創(chuàng)新的重點與難點都在基層，這不僅體現(xiàn)在基層民生需求要通過基層社會管理創(chuàng)新來保障和實現(xiàn)，而且也體現(xiàn)在推進基層社會管理創(chuàng)新以此來有效改善基層民生是國家發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。從基層民生建設的內(nèi)容和實際來看，保障和改善基層民生涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多個維度，特別是在我國現(xiàn)階段，民生問題呈現(xiàn)一定的復雜性，而且還存在著具有階段特點的結構性矛盾，為此說，推進基層民生建設需要進行綜合創(chuàng)新。面對我國民生問題的結構性矛盾，尋求在基層解決好民生問題，以此實現(xiàn)社會結構的有序調(diào)整是實踐中的一種理性選擇。

可以說，無論從生態(tài)文明建設的實踐來看，還是從社區(qū)社會管理創(chuàng)新的要求來看，乃至從化解民生問題的結構性矛盾來看，“美麗社區(qū)”建設不僅體現(xiàn)了當下改善基層民生的現(xiàn)實要求，而且也體現(xiàn)了探求通過綜合創(chuàng)新平臺來改善基層民生的實踐努力。也可以說，“美麗社區(qū)”建設既有對社區(qū)建設的生態(tài)追求意涵，也有推進基層社會管理創(chuàng)新的價值指向，更有通過綜合創(chuàng)新解決基層民生問題的具體實踐。

“美麗社區(qū)”建設的“美麗”具有豐富的內(nèi)涵，它不僅有外在的“物質(zhì)”之美，更有內(nèi)在的“精神”之美，既有生態(tài)之美，又有心態(tài)之美?！懊利惿鐓^(qū)”建設就是要適應當下社區(qū)生活的實際，從社區(qū)居民的現(xiàn)實需求出發(fā)，通過綜合創(chuàng)新平臺和手段解決各種基層民生問題。進一步來說，“美麗社區(qū)”建設是新的發(fā)展理念下社區(qū)建設的生動寫照，它賦予了社區(qū)建設新的內(nèi)容與新的價值，它的實踐集中體現(xiàn)了在社區(qū)里實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展效益與生態(tài)文明效益的高度整合、體現(xiàn)了社區(qū)“生態(tài)”與社區(qū)人的“心態(tài)”的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，它通過各種改善基層民生的具體實踐，讓“美麗”常駐人心，讓“美麗”充實現(xiàn)代人的生活方式。

二、改善基層民生是“美麗社區(qū)”建設的主線

“美麗社區(qū)”建設是一個內(nèi)容廣泛的系統(tǒng)工程，涉及多個層次和不同面向。僅就回應當前社區(qū)民眾關心的社會熱點和難點問題而言，它的實踐著實地體現(xiàn)了在社區(qū)層面通過綜合創(chuàng)新來集中推進基層民生建設的思路與舉措?？梢哉f，“美麗社區(qū)”建設的主線就在于努力改善基層民生、提升居民幸福指數(shù)。黨的十報告指出：“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活。”[2]（P.34）為此說，“美麗社區(qū)”建設的全部實踐必然要圍繞基層社區(qū)里人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題而積極行動，具體來說就是要從當前社會發(fā)展的重點與難點問題以及社區(qū)建設所面臨的突出問題出發(fā)，在保障社區(qū)基本公共服務的基礎上，通過建立一個適應多樣化社會需求的社區(qū)服務與管理的體制與機制來有重點、有步驟地推進基層民生建設。

從實踐上來看，如天津市按照“居民自治規(guī)范化、管理手段現(xiàn)代化、辦事服務便捷化、人文環(huán)境宜居化、生活方式文明化、群眾參與廣泛化”的標準啟動了“美麗社區(qū)”創(chuàng)建活動，并根據(jù)“美麗社區(qū)”的創(chuàng)建安排將實施六項工程，即居民民主自治工程、社區(qū)管理深化工程、服務能力提升工程、居住環(huán)境優(yōu)化工程、社區(qū)文化繁榮工程、社會組織培育工程。[3]可以說，天津市提出的“美麗社區(qū)”建設以及所要實施的六項工程，既是對當前社區(qū)建設中的一些重點與難點問題的及時回應，也是對解決社區(qū)居民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題與民生問題的積極嘗試。如社區(qū)物業(yè)管理問題，當前城市社區(qū)里物業(yè)糾紛問題相當突出，物業(yè)糾紛及其后果不僅影響了社區(qū)整體的穩(wěn)定，而且也影響了社區(qū)環(huán)境的改善。有的小區(qū)由于物業(yè)糾紛而造成了小區(qū)綠化無人養(yǎng)護、生活垃圾無人處理等等一些不良后果。物業(yè)糾紛的頻發(fā)既影響了小區(qū)居民的正常生活，也影響了物業(yè)公司的有序經(jīng)營，可以說，面對當前社區(qū)物業(yè)管理的現(xiàn)狀，建立多方參與的社區(qū)物業(yè)管理新機制就成為當前社區(qū)建設的一個重點，對此，“美麗社區(qū)”的創(chuàng)建給予了積極回應。又如社區(qū)環(huán)境問題，治理城市社區(qū)中的亂搭亂蓋、亂貼小廣告等問題已成為困擾社區(qū)管理工作的難點，而“美麗社區(qū)”建設的天津?qū)嵺`――“居住環(huán)境優(yōu)化工程”對此也給予了積極探索。諸如此類的涉及人民群眾最為關心的民生問題還有很多，如社區(qū)文化、社區(qū)教育等等?？梢哉f，民生問題是“美麗社區(qū)”建設的重點，“美麗社區(qū)”建設的“美麗”之處恰在于它時刻以民生建設為根基，及時回應社區(qū)民眾的現(xiàn)實需求。

當然，“美麗社區(qū)”建設不僅對民生問題的基本面給予了必要關照，而且還面對民生需求的變化，及時地調(diào)整思路、更新理念，時刻用“以人為本”的手段解決社區(qū)層面的民生問題。如社區(qū)信息化建設問題，隨著網(wǎng)絡社會的到來，利用現(xiàn)代信息化技術與手段，把高效便民的智慧服務帶進社區(qū)生活已成為民眾的重要需求?！懊利惿鐓^(qū)”建設通過建立社區(qū)管理信息平臺，提升網(wǎng)格化社區(qū)管理的運行效率，讓社區(qū)居民在網(wǎng)格化治理空間中獲得最大限度的民生實惠。又如社區(qū)養(yǎng)老問題，面對新時期養(yǎng)老的新需求，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式已無法適應現(xiàn)代社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，探求在社區(qū)層面回應養(yǎng)老問題已成為時代課題。隨著人口老齡化的推進，老年人對在社區(qū)里進行生活照料、醫(yī)療護理、情感關懷、精神慰藉等方面的需求將會越來越大，為此，必須要改變過去應對養(yǎng)老問題的思維方式，讓社區(qū)養(yǎng)老成為我國養(yǎng)老服務模式的重要組成部分，“美麗社區(qū)”建設對此也進行了回應。

可以說，“美麗社區(qū)”建設的依據(jù)、思路均在于基層民生的保障和改善，而且它還隨著民生需求變化的實際而不斷調(diào)整。以“美麗社區(qū)”建設推動基層民生的有序改善，必須堅持以人為本，從社區(qū)居民不斷變化的社會需求出發(fā)，確?！懊利惿鐓^(qū)”建設的目標、任務等內(nèi)容時刻體現(xiàn)基層民生的現(xiàn)實要求；必須堅持構建“幸福生活”的原則，以社區(qū)居民滿意與否作為美麗社區(qū)評價的根本標準，讓幸福指數(shù)成為改善基層民生的導向；必須堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，努力在社區(qū)建設的關鍵領域和重點環(huán)節(jié)上有所突破，爭取在保障基層民生的體制機制、政策體系、財政保障等方面有所創(chuàng)新。誠然，通過“美麗社區(qū)”建設推進基層民生的全面改善，不僅要有新的思維、新的理念，更要有實實在在的美麗指標，如天津市提出的“美麗社區(qū)”建設已細化到了具體的美麗指標上，這些指標包括6個大項目，81個子項目，每一個為社區(qū)“量身定做”的評分項目都與提升居民幸福指數(shù)息息相關。[4]

總之，以“美麗社區(qū)”建設推動基層民生的有序改善，既體現(xiàn)了積極推進基層社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實要求，也體現(xiàn)了改善基層民生向“美麗”求索的實際需求。美麗社區(qū)是環(huán)境優(yōu)美、衛(wèi)生干凈的宜居生態(tài)社區(qū)，同時也是和諧友善、安居樂業(yè)的幸福家園。“美麗社區(qū)”建設所提供的綜合創(chuàng)新平臺不僅拓展了改善基層民生的思路，而且也豐富了改善基層民生的內(nèi)涵。

參考文獻：

[1]民政部.2012年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報.（http：///article/tjbg/201306/20130600474746.shtml）

[2].堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社， 2012.

第4篇：基層社會治理的背景范文

關鍵詞：精準扶貧；政策執(zhí)行；基層組織；治理能力

中圖分類號：F126文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0001-08

收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（14JZD030）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（16YJC710010）

作者簡介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學公共管理學院/中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理。

一、問題的提出

2013年底，由中辦和國辦聯(lián)合出臺了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（以下簡稱意見）?！兑庖姟诽岢?，要建立精準扶貧工作機制，按照縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨壺撠?、精準識別、動態(tài)管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時間內(nèi)達到穩(wěn)定脫貧目標。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府逐步進入實施階段。

精準扶貧政策，試圖通過改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節(jié)約扶貧資源，又能夠有針對性地扶持貧困戶，但在政策執(zhí)行過程中，面臨著多個層面的困境。一方面，在執(zhí)行中出現(xiàn)目標偏離，表現(xiàn)為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現(xiàn)象[3，4]；另一方面，在政策落地時，會出現(xiàn)政策與村莊的不匹配現(xiàn)象，比如產(chǎn)業(yè)支持、安居扶貧等政策無法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準扶貧政策還會引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對于政策資源進行公平分配，由此會引發(fā)上訪等問題，給村莊帶來新的治理難題，甚至會出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”[1，2]。

精準扶貧政策的目的在于扶貧，實現(xiàn)路徑在于“精準”二字，但從目前學界研究的整體上看，主流觀點認為精準扶貧出現(xiàn)了嚴重的不精準執(zhí)行現(xiàn)象。關于精準扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不精準執(zhí)行問題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發(fā)，認為是央地關系、社會控制和社會成本承擔等因素導致了執(zhí)行困境[3]；（2）從村莊的內(nèi)部特性尋找原因解釋，村莊社會環(huán)境、鄉(xiāng)土社會的特征、社區(qū)精英被俘獲、貧困群體集體行動的缺乏等因素影響了政策的執(zhí)行[1]；（3）從政策本身進行解釋，認為精準扶貧政策本身具有內(nèi)在悖論，由于忽略了扶貧對象的內(nèi)部差異性，從而引發(fā)執(zhí)行問題[2]。另有一些學者主張從轉(zhuǎn)型的角度認識當前的扶貧問題，從而理解貧困治理的復雜性所帶來的精準扶貧挑戰(zhàn)[7]。

精準扶貧政策的不精準執(zhí)行，本質(zhì)上是政策執(zhí)行偏差問題。已有研究對于精準扶貧政策的理解與認識，從總體上來看，側(cè)重于從政策落地的制度基礎和社會基礎探討政策執(zhí)行的狀況，而忽視了政策執(zhí)行主體即基層組織的重要性。制度基礎與社會基礎具有不可逆性，從這些角度出發(fā)，對于政策執(zhí)行的改善無法做到對癥下藥。若從基層組織的角度探討精準扶貧政策的執(zhí)行問題，可以把握政策執(zhí)行的情境性，因此能夠洞悉政策執(zhí)行偏差的直接原因，從而及時糾偏。本研究立足于贛南宋村的調(diào)查經(jīng)驗，呈現(xiàn)當?shù)鼐珳史鲐氄邎?zhí)行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎，拓展理解當前我國農(nóng)村資源輸入的組織困境。

二、精準扶貧政策的實踐個案

2014年5月，國務院扶貧辦等七部門聯(lián)合頒發(fā)了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求通過對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊人口為8 837人，實際人口接近萬人（嚴格計生時期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進行為期20天的調(diào)查。于2014年底開始集中精力開展精準扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實踐過程中，該村存在著明顯的不精準執(zhí)行現(xiàn)象。

（一）精準識別不精準

貧困人口與貧困戶的識別與確定，原則上要求申請評議，由群眾根據(jù)自己的家庭情況自行申請，由村組干部評議、公示公告，再由上級進行篩選和抽檢。在村委會具體的識別過程中，宋村干部為了減輕精準識別的麻煩，實際操作過程如下所述：

上面給了我們村1 468個貧困指標，基本上每7個人中有1個是貧困人口，指標這么多，誰是貧困人口根本辨不出來。具體分配的時候，村里按照人口比例分到小組，由小組長評選，再由包組組長進行確認，村里按照入選人口大致做個評選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長評選時，有時也有私心，但主要權力還在村干部。

宋村村干部在精準確定貧困戶上，實際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過多，貧困名額占到全村人口的15%，遠遠超過實際貧困人口；另一方面，宋村村民的經(jīng)濟差異不明顯，村干部容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標準不易確定，即使按照民主評議的方式，也無法公平地識別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請和民主評議，并通過打球的方式，將名單公布在村委會六樓的會議室。

2.權責不匹配的無力。精準扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執(zhí)行和落實?；鶎咏M織責任重大，對貧困戶的具體幫扶責任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規(guī)范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現(xiàn)紕漏，需要承擔失職的責任。在精準扶貧政策的執(zhí)行上，基層干部既是政策的具體執(zhí)行者，也是責任的直接承擔者。

然而，基層干部肩負的責任與享有的權力嚴重不匹配，表現(xiàn)在兩個方面：一是分稅制和農(nóng)業(yè)稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發(fā)展，上級政府對于基層治理的干涉程度強化，在面對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實問題時，基層干部喪失了治理的靈活性。當精準扶貧政策出現(xiàn)時，基層干部一無充足資源，二無政策權力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級要求執(zhí)行政策。他們一面利用國家政策，一面動用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進行風險幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對幾十個貧困對象，難度可想而知。在權責明顯不對等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對容易的形式幫扶工作，即通過文字脫貧的方式交差，以期在運動期限內(nèi)糊弄過去。

3.壓力考核下的自保。目標管理責任制在權威體系內(nèi)部構建了一套“責任―利益連帶”的制度性聯(lián)結關系，形成基層政權運行與地方社會的治理壓力[12]。目標管理責任制在基層組織中所營造的壓力氛圍，會促使基層干部通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實際上，策略主義的運用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權不得已的選擇。

目標管理責任制具有明顯的目標導向，通過對目標達成狀況的考核進行獎優(yōu)懲劣，但由于目標實踐過程不可保留，無法完整呈現(xiàn)，只能通過形式化的文字材料呈現(xiàn)出來。文字材料就如同一份考卷，在上級進行檢查時，如果“考卷”出現(xiàn)紕漏，上級“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當于未實現(xiàn)目標。同樣，在向上呈閱工作材料時，如果數(shù)據(jù)不好看，與規(guī)定目標相差甚遠，也會受到上級的批評與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級的考核工作而非具有實質(zhì)意義的實踐工作，因此，基層干部會進行策略性轉(zhuǎn)換，將文字材料的準備工作置于政策執(zhí)行之上。面對精準扶貧工作，宋村村干部最強調(diào)的是數(shù)據(jù)的“正確性”，他們要反復核對文本數(shù)據(jù)與網(wǎng)上數(shù)據(jù)，國網(wǎng)與市網(wǎng)的數(shù)據(jù)。在上級檢查時要確保所要回答的數(shù)據(jù)與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領導問話時回答失誤。在目標責任制下，政策落實通過文本形式的呈現(xiàn)，實際目的在于通過考核避免懲罰，以實現(xiàn)基層干部的自保。

（三）基層干部的政策定位

從基層組織的角度來分析精準扶貧政策的具體執(zhí)行，能夠觀察到基層干部政策執(zhí)行的情境。在基層治理資源有限、權責不對等和壓力型的考核體制之下，基層干部會對政策進行定位，選擇執(zhí)行的方式與力度。盡管精準扶貧政策以政治運動的形式下達，但貧困具有相對性、流動性，消除了今天的底層，明天還會出現(xiàn)新的底層，今天解決一批，明天會新出一批，以突襲式的方式根本無法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來，這場針對貧困的運動式治理，“就是一陣風，很快就會過去” [14]，上級部門規(guī)定了目標達成時間，不論任務完成與否，在政治壓力之下，各級政府都必須“完成”既定目標。

在短促的扶貧運動中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級目標達成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權責不匹配的情況下完成任務。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務，并讓上級在檢查時感到滿意，又不完全按照上級的要求做事。因此，精準扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調(diào)地將名額和資源分發(fā)下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過數(shù)字考評呈現(xiàn)政策執(zhí)行的樣態(tài)。在基層干部的這一政策定位之下，政策執(zhí)行必然產(chǎn)生不精準執(zhí)行現(xiàn)象。

四、國家資源輸入的基層組織困境

農(nóng)業(yè)稅費改革后，公共服務型福利國家取代了控制提取型國家[15]，國家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過項目下鄉(xiāng)的方式向農(nóng)村社會輸入資源。在國家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執(zhí)行國家政策成為一項重要的理論問題和現(xiàn)實問題。精準扶貧政策是國家的又一大惠農(nóng)政策，基層組織在政策執(zhí)行時所面臨的治理成本、權責問題和考核壓力等執(zhí)行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴重制約了國家資源的輸入效率與國家政策的執(zhí)行力度。

（一）資源輸入背景下的基層組織樣態(tài)

農(nóng)業(yè)稅費取消以前，國家表現(xiàn)出強者形象，具有高度的專制權力[15]，保持著對于基層社會的強勢汲取。此時，國家為了保持對于基層社會的汲取能力，與基層組織結成合謀關系，默許和容忍基層組織的過激或違法行為，導致國家政權與農(nóng)民關系的緊張狀態(tài)?；鶎咏M織則由于和農(nóng)民在各項事務上密切互動，建立緊密關聯(lián)。稅改以后，國家改變治理思路，通過資源輸入不斷向農(nóng)民示好，國家與農(nóng)民之間的關系迅速拉近。然而，由于中央掌握財政的分配權，形成了“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力下降，可支配資源嚴重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不依賴上級的資源轉(zhuǎn)移，中央借機約束和規(guī)范基層組織的治理行為，導致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來的后果則是，基層組織與國家的信任關系被打破，與農(nóng)民之間的關系日漸疏遠與惡化（見圖1）。

在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔的自上而下的任務與自下而上的訴求卻不斷增長。在稅改以前，基層干部對上主要完成收取稅費與計劃生育工作，對下主要則是解決矛盾糾紛和分配土地。國家加大向農(nóng)村社會輸入資源以后，大力發(fā)展民生事業(yè)，將提高農(nóng)民的收入和改善農(nóng)民的生活環(huán)境作為重要工作。國家改善“三農(nóng)”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務堆積到基層干部身上，農(nóng)民則借助國家對于“三農(nóng)”領域的傾斜充分表達自身的利益訴求，對上的期待不斷高漲，基層干部承擔著來自于國家和農(nóng)民日益增長的雙重任務（見圖2）。

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第5篇：基層社會治理的背景范文

[關鍵詞]單位制；社區(qū)制；東北老工業(yè)基地；社會管理

[中圖分類號]D632 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2012）45-0022-02

東北老工業(yè)基地的振興重在“轉(zhuǎn)型”，如何能將有限的資源開發(fā)轉(zhuǎn)化為長效的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)是這些工業(yè)城市都在積極探索的課題。此外，除了經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)型，社會管理模式也要轉(zhuǎn)型。因此，作為國家治理模式的社會管理模式的轉(zhuǎn)變，包括社會管理制度的轉(zhuǎn)型，社區(qū)的建設、發(fā)展以及如何從“單位辦社會”到“社區(qū)辦社會”的轉(zhuǎn)變都是需要深入研究的問題。如何成功轉(zhuǎn)型，就必然要考慮整個城市發(fā)展體制的轉(zhuǎn)型以及廣泛存在于東北老工業(yè)基地各大城市中的社會管理制度“單位制”對社區(qū)建設的影響。

1“單位制”產(chǎn)生的背景和特點

單位制是一個高度整合和低度分化的基本組織形態(tài)。作為一個基層的組織，社會成員在社區(qū)中總是隸屬于一定的單位，如在學校時屬于學校這個單位，工作以后屬于工作單位，退休以后也屬于原單位負責。在中國的單位里，人們組成了一個熟悉的小“社會”，人們彼此互相了解，相互影響和依賴。個人與單位的緊密聯(lián)系還體現(xiàn)在個人的一切福利都依賴于單位，這是由于資源主要由單位壟斷進行分配的機制。一方面，從制度上不允許人們割斷與單位社會的聯(lián)系，因為離開了單位，人們就會失去社會身份和地位，國家和政府也會失去像以往那樣對人的控制；另一方面，從個人本身來說，失去與單位社會的聯(lián)系，在目前的這種社會環(huán)境中，也是一件不現(xiàn)實的事情，個人不僅會失去自身存在的社會基礎，還會引起對前途的迷茫和失落。這也構成了單位作為制度存在的前提條件。

在孫立平看來，中國總體性社會的形成，是通過單位制這個組織中介而實現(xiàn)的。首先，單位組織系統(tǒng)的嚴密使得國家可以動員和集中全國的人力物力資源，達到經(jīng)濟建設的目標。其次，單位組織還通過“國家—單位—個人”這種結構實現(xiàn)有效的信息傳遞，國家可以控制整個社會秩序，這在對民眾之間溝通需求不足和個人自主意識不強的計劃經(jīng)濟時期是十分有效的社會控制手段。此外，由單位制促成的總體性社會，克服了舊中國“一盤散沙”的總體性危機。人們通過單位找到了個人的歸屬感。國家對單位的支配和領導，繼而單位再對單位成員支配和領導，這樣的局面就造成了企業(yè)單位辦社會的一種特殊形式。國家和政府對其社會成員，按照國家所倡導的行為規(guī)范和價值取向進行整合和控制，根本不需要、也不可能直接作用于社會成員，而僅僅只需要通過控制其隸屬的單位就能實現(xiàn)自己的行為目標。換言之，國家和政府的社會控制主要是通過單位來實現(xiàn)的，而單位在單位成員中貫徹國家整合和控制的意志則主要是基于單位成員對單位的全面依賴性，通過單位辦社會、單位自身功能多元化的過程來實現(xiàn)的。

單位在相當長的一段時間里，成為了我們國家與政府進行社會動員以及進行整合全社會資源的一種重要的、有時甚至是唯一的制度與統(tǒng)治手段。但隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立以及體制改革意識和需求的增強，單位制的局限性也逐漸開始顯現(xiàn)。

2“單位制”及“單位制社區(qū)”的局限性

單位制作為一種基本的社會管理制度，它的出現(xiàn)是當時中國在內(nèi)外危機困境下的最優(yōu)選擇。單位制的實行適應和配合了計劃經(jīng)濟體制的實施，更有效地將基層社會原子化的個人有效地組織起來進行社會生產(chǎn)，很好地應對了社會危機。與這一社會管理制度相對應的，在社會空間的建設層面，依據(jù)空間維度進行單位組織的劃分，就得到了“單位制社區(qū)”，即計劃經(jīng)濟體制下中國城市的基本功能單元和管理單元。

盡管在過去一定時間內(nèi)“單位制”為強化國家管理、鞏固社會組織的基礎、整合社會資源起到了很大的積極作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，市場經(jīng)濟逐漸占據(jù)主導地位，計劃經(jīng)濟下的“單位制”呈現(xiàn)出了與經(jīng)濟社會發(fā)展不符的一些滯后性。因此，自20世紀90年代以來，社區(qū)制作為一種替代單位制的社會管理體制興起。單位制的弊端主要體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，從社會結構的角度，“單位制”易形成一種制度性的依賴。單位體制下，人們的全部生活都與其所在單位緊密相關，對于個人而言，單位不僅具有特定的經(jīng)濟、社會、政治功能，它還在社會中觀層面發(fā)揮著國家代言人和代表的功能，正是基于單位這一獨特的社會組織形式，“國家—單位—個人”這一縱向的社會聯(lián)結與控制體系得以形成。因此，長久以來，一直都是企業(yè)在“辦社會”，在一些特殊的工業(yè)城市，企業(yè)和政府的關系，不是垂直的領導關系，而是相互協(xié)調(diào)的平行關系。在政府相對“弱化”的背景下，企業(yè)的經(jīng)濟效益也很難保證其在社區(qū)建設上有過多的投入，社區(qū)建設也存在資金不足、單位支持力度不足等問題，導致了社區(qū)建設的推動力不足。

其次，在政治上易導致一個“政治型社會”出現(xiàn)。這種社會體制下，國家對經(jīng)濟以及各種社會資源實行全面壟斷，政治、經(jīng)濟和意識形態(tài)三個中心高度重疊，使得全部的社會生活呈現(xiàn)出政治化、行政化趨向。單位社會在政治上則表現(xiàn)為“全能主義”，即“政治機構的權力可以隨時地無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域的指導思想。全能主義政治指的是以這個指導思想為基礎的政治社會”。國家通過單位對個人進行社會管理和社會控制，反過來個人又在精神和物質(zhì)上過分依賴和服從單位以及國家的控制。單向度的組織形式使得社會的聯(lián)結和控制缺乏彈性，一旦單位的組織基礎有任何變遷，這一社會管理體制就會出現(xiàn)極大的問題。從社會關系角度看，所謂“單位辦社會”實際上是以“單位”覆蓋了“社會”，用“單位空間”代替了“公共空間”。在大部分東北老工業(yè)基地，社會公共事務都是由企業(yè)一手承包，單位將幾乎所有的人都吸納進單位體系的內(nèi)部，其社會活動、人際交往等都直接與單位發(fā)生關系，在一些老工業(yè)城市，甚至還有對子女和家屬的優(yōu)待政策，連整個家庭都與企業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系。在居民委員會控制的職權范圍內(nèi)，往往也依托于單位制社區(qū)的巨大影響。因此，無論是職工，還是其家屬，都對企業(yè)產(chǎn)生一種強烈的依附，這種“依附”所帶來的對企業(yè)的內(nèi)部認同也是非常強烈的。這種對單位的認同，實際上替代了對社區(qū)的認同。因此，社會公共空間形成和建設之路就更加漫長了。

再次，經(jīng)濟上，單位制下的社會又是一種低效、僵化的社會，企業(yè)難以調(diào)動生產(chǎn)效率，進而影響企業(yè)資源在社區(qū)建設上的有效轉(zhuǎn)移。效率難以提高自然也使得企業(yè)自身負擔較重，因此，雖然企業(yè)有支援地方政府建設的傳統(tǒng)，也因受到多種因素限制而難以使社區(qū)得到較好的發(fā)展。首先，在社區(qū)建設的硬件設施方面，企業(yè)很難在辦公設施方面慷慨解囊。目前在大多數(shù)地區(qū)，經(jīng)濟因素都是社區(qū)建設的首要問題，因為企業(yè)在其發(fā)展過程中已經(jīng)控制了幾乎全部的社會資源。這就使得企業(yè)以外的社區(qū)經(jīng)濟基礎格外脆弱。其次，在社區(qū)建設的人力資源方面，在典型單位制的條件下，居委會幾乎完全居于“剩余體制”之下，很難在企業(yè)影響力的巨大陰影下發(fā)展壯大。而一個單位人到居委會任職簡直是一種不可想象的事情。近年來，東北一些老工業(yè)基地雖然成立了社區(qū)，但由于社區(qū)管理人員的待遇過低，以黑龍江省大慶市為例，社區(qū)管理人員月收入僅在2000元左右，與大慶石油管理局企業(yè)基本員工的工資相比還是有一定差距，這樣也很難吸納高學歷人員來社區(qū)任職。因此，只要企業(yè)的經(jīng)濟效益還可以維持，企業(yè)的人力資源便不可能分化出來，納入社區(qū)。

3社區(qū)制——新型的社會管理和城市整合模式

計劃經(jīng)濟下單位制的發(fā)展有它的合理性，“單位制”也的確為經(jīng)濟社會的發(fā)展作出了一定的貢獻，但也必須承認，隨著市場經(jīng)濟改革的深入，單位制的衰退也是一種歷史趨勢。社區(qū)制逐漸成為現(xiàn)代城市管理模式的必然。單位制的有效運行是以計劃經(jīng)濟的存在為基礎，但在市場經(jīng)濟越來越發(fā)達的今天，市場化改革改善了國家的治理績效，同時也動搖了計劃經(jīng)濟的地位，極大地影響了“單元化隔離”的治理模式，其社會整合功能大大衰弱。一方面，國家開始必須面對社會結構的變化，政府在復雜多變的社會現(xiàn)象之下必然也使得國家治理社會的難度增大；另一方面，隨著社會的發(fā)展，權力逐漸從單位制社會中滲透出來，國家權力逐漸收縮。隨著社會結構的轉(zhuǎn)型和利益的分化，作為政府控制和整合城市社會資源的單位組織已經(jīng)危機重重，一種新的社會整合機制——社區(qū)制必然要承擔城市基層社會整合和重構的重任。

通過對現(xiàn)有社區(qū)建設情況的分析，可以看出目前在東北老工業(yè)城市推行社區(qū)制還需要很長的一段路要走，理論探討和實踐都需要進一步地摸索。首先，國有企業(yè)“辦社會”的職能應該有所削弱，積極推進社區(qū)的建設，將單位的一部分基本職能分化出來，以適應社會經(jīng)濟的發(fā)展；同時促進“社會空間”的重組和再建，為居民的社會活動提供基本平臺，在轉(zhuǎn)型期使社區(qū)制的組織基礎得以重構。其次，政府的力量應該在社區(qū)建設過程中占據(jù)主導。東北老工業(yè)基地“典型單位制”背景下社區(qū)建設的特殊性在于，在長期的發(fā)展過程中，以企業(yè)為主體的單位因素一直占據(jù)著絕對的主導地位，因此單位之外的力量相對弱小。因此，目前我們尚不能過高地期望民間自治力量在社區(qū)建設進程中表現(xiàn)出相當?shù)闹鲃有院妥杂X性，而以政府為代表的行政力量仍將發(fā)揮主導作用。再次，從整個城市社會的長遠發(fā)展來看，社區(qū)制的發(fā)展有助于解決城市的一些現(xiàn)實問題。在社會轉(zhuǎn)型期，由于國有企業(yè)改制等原因，在一些東北老工業(yè)城市產(chǎn)生了一部分與企業(yè)有償解除勞動合同的人員，這部分人因不同的原因與企業(yè)一次性地有償解除了勞動合同，多數(shù)人們選擇在家過著“退休”式的生活，自主創(chuàng)業(yè)的成功者寥寥無幾，他們普遍有著經(jīng)濟收入低、就業(yè)矛盾較為突出等問題，離開了工作生活了一輩子的單位，心理上的不適應和與企業(yè)正式職工經(jīng)濟收入上的差距使他們成為了社會的弱勢群體，極易釀成社會的。近年來這些東北老工業(yè)基地城市頻繁發(fā)生的也多數(shù)因這部分人員而起。因此，社區(qū)的發(fā)展可以充分地接收脫離單位的這部分弱勢群體，替單位承接一部分基本職能，使這部分人員得到良好的安撫；如果能夠充分地發(fā)揮社區(qū)的優(yōu)勢，充分發(fā)揮這部分人的主觀能動性，實現(xiàn)有償解除勞動合同人員的再就業(yè)，也可以緩解就業(yè)矛盾，維護社會的和諧穩(wěn)定。

4結 論

在社會轉(zhuǎn)型期，城市基層社會中從單位制的隱退，到社區(qū)制的興起，本質(zhì)上是國家與社會關系的再調(diào)整與治理結構的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在，即在空間關系上，從直接統(tǒng)治向“有距離的治理”轉(zhuǎn)變；在運作機制上，從組織擴散與組織覆蓋向“交織—滲透”模式轉(zhuǎn)變；在治理資源上，由資源掌控向資源動員轉(zhuǎn)變。國家在塑造城市社會的同時，城市社會也在塑造和影響國家的機制和組織體系，使國家和社會之間的關系得到重構。

東北老工業(yè)基地城市的社區(qū)建設與國內(nèi)其他大中型城市的社區(qū)建設既有相同點，又因其特殊的歷史因素而不同于其他城市。這種不同既體現(xiàn)在體制性的依賴，也有社區(qū)建設的動力不足以及政府與企業(yè)的特殊關系等原因。社區(qū)建設作為一種政府與社會之間合作空間和建設方式上的博弈，是城市社會管理的必然趨勢，它“既是城市發(fā)展的繼續(xù)，也是市民現(xiàn)代化的繼續(xù)”。因此，東北老工業(yè)基地的城市社區(qū)建設首先需要肯定其重要意義，還需要突破單位制的持久影響，只有這樣才能實現(xiàn)社會空間的重組和轉(zhuǎn)換，促進經(jīng)濟、社會的發(fā)展。

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第6篇：基層社會治理的背景范文

【關鍵詞】法律監(jiān)督；檢察室；司法體系

中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）09-129-02

檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關。但現(xiàn)在的問題體現(xiàn)在，檢察機關無法對基層執(zhí)法活動進行有效監(jiān)督，無法滿足基層群眾的司法訴求。而檢察室作為延伸法律監(jiān)督職能的一種方式開始逐漸興起。在此背景下，筆者擬對檢察室的意義以及檢察室工作的規(guī)范等問題進行探討。

一、設立檢察室的必要性

（一）設立檢察室是檢察機關履行法律監(jiān)督的需要

檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。這種監(jiān)督權主要通過兩方面來實現(xiàn)：一是行使職務犯罪偵查、批準或決定逮捕權以及審查的權力；第二則是對訴訟活動，即刑事立案、偵查、刑事審判、刑罰執(zhí)行以及對民事行政審判活動進行法律監(jiān)督。這些職能也就是法律監(jiān)督的權力范圍。

隨著我國經(jīng)濟社會建設的進步和法制的健全，社會公眾的民主意識、法治意識日趨強烈，各種社會經(jīng)濟活動的利益訴求不斷增多，而產(chǎn)生的大量糾紛又多產(chǎn)生在基層，導致來自基層的涉法案件大量增加。為了緩解案件急劇上升的巨大壓力，社會上就迫切需要相應的法律監(jiān)督機制來及時處理、糾正和監(jiān)督案件，維護社會和諧穩(wěn)定。因此，檢察室的設置就為基層法律監(jiān)督權力的行使拓展了空間。檢察室扎根群眾中間，使群眾能夠直觀地理解檢察工作，便于人民群眾反應與其利益密切相關不公正的現(xiàn)象，從而使檢察機關及時掌握矛盾根源和基層社會活動的弊端，有針對性地開展法律監(jiān)督工作，切實收到有監(jiān)督和沒監(jiān)督不一樣的監(jiān)督成效。

（二）設立檢察室是完善基層司法體系的需要

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）一級的司法組織結構中，有公安局派出所，法院派出法庭，司法行政機關的司法所，而檢察機關則一直未在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層以國家機關的形式出現(xiàn)。檢察室的設立則彌補了檢察機關在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層司法系統(tǒng)的缺位，也使得檢察機關與當前我國的權力配置相協(xié)調(diào)。同時也有利于與公安派出所、司法所、人民法庭共同構成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）一級的司法體制，形成各司其職、相互配合、相互制約的基層政法工作良性運行機制。

（三）設立檢察室有利于維護基層百姓的合法利益

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層設立檢察室，是法律監(jiān)督工作向基層延伸的重要組成部分，是強化檢察機關社會責任的表現(xiàn)，是運用法律監(jiān)督手段維護人民群眾的根本利益重要舉措；有利于及時發(fā)現(xiàn)積聚在基層的社會矛盾，發(fā)現(xiàn)基層矛盾中的違法腐敗問題，及早解決問題，從而盡早化解社會矛盾；再次基層群眾對法律的需求急劇增長，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層設立檢察室有利于為百姓提供法律咨詢，增強群眾法律意識；最后，基于廣大群眾對政法工作的不了解，設立基層檢察室有利于百姓接觸政法工作，另一方面也可以聽取眾對政法工作的意見，及時改進檢察機關的執(zhí)工作作風和工作方法。

二、檢察室的設置和工作中存在的問題

（一）檢察室的設置類型不統(tǒng)一

目前，由于檢察室仍然處在探索階段，確立怎樣的檢察室仍然是各個地方根據(jù)自己的情況在摸索。就筆者所在的檢察室而言，采用的是派駐檢察室的形式，即檢察院作為“本部”，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層設立派駐檢察室，其級別與檢察院內(nèi)設業(yè)務部門平級，受檢察院“本部”直接領導。

由于情況各不相同，在全國范圍內(nèi)，檢察室的類型也沒有統(tǒng)一的模式。這樣帶來的問題就是，檢察室工作的不穩(wěn)定。除檢察室領導相對固定（筆者所在檢察室的領導年輪崗一次）外，檢察室干警則帶有流動性，即人員不固定，工作分工范圍相對模糊，造成工作上銜接困難。

（二）檢察室與基層檢察院內(nèi)部機構的關系不明確

目前檢察室與基層檢察院內(nèi)部機構主要存在兩種關系，一種是下屬關系，即檢察室是某個職能部門的派出機構，檢察室的人員和業(yè)務都歸該職能部門管理；另一種是并列關系，即檢察室是基層院的內(nèi)設機構之一②。

下屬關系的檢察室缺陷在于，沒有理清檢察室的性質(zhì)。因為檢察室作為檢察院在基層的代表，其職能是檢察院的主要職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的體現(xiàn)。因此，延伸檢察機關法律監(jiān)督觸角，促進檢力下沉，應是是整個檢察機關的監(jiān)督觸角延伸和檢力下沉。所以，檢察室與檢察院內(nèi)設機構不應該是下屬關系。

另一種并列關系則具有較大的優(yōu)點，一是能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層體現(xiàn)檢察院的職能，二是檢察室作為檢察院的綜合業(yè)務部門，方便基層群眾、舉報和表達利益訴求，同時可以直接聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所、司法所和人民法庭，而不會因為僅僅具有單一職能而妨礙檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作的開展。

三、檢察室機制的完善

針對上述問題，要使檢察室真正發(fā)揮應有職能，還需要從以下幾方面進行完善。

（一）厘清檢察室性質(zhì)，做好人員編制

檢察室應當具有獨立編制。正如上文所言，檢察室作為與檢察院內(nèi)設機構平行的部門，應到具有獨立的人員編制。雖然檢察室作為檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的代表，沒有完整意義上的檢察權，但是檢察室要面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層各種各樣的現(xiàn)實問題，單一的檢察權不足以應對基層社會發(fā)生的各種事態(tài)。這就要求檢察室的工作人員要具備各種業(yè)務素質(zhì)，體現(xiàn)出綜合性的特點。給予檢察室獨立編制，有助于吸引或者督促檢察室工作人員的綜合發(fā)展，有利于穩(wěn)定檢察室的工作隊伍③。

（二）劃清工作范圍，做到權責統(tǒng)一

作為法律監(jiān)督機關，開展法律監(jiān)督為檢察院的第一責任，檢察室也責無旁貸。但這種法律監(jiān)督又不能僅僅體現(xiàn)在履行綜合治理、法制宣傳、法律咨詢、犯罪預防等派生性職能。更重要的是，檢察室應當擔負起監(jiān)督基層政府組織的行政執(zhí)法和基層司法部門的訴訟活動的重任，這對于促進依法行政和建設法治國家具有重要意義。

另外，檢察室要加強與司法所和訴訟服務工作室的協(xié)作配合，對社區(qū)矯正工作實施法律監(jiān)督。確保社區(qū)矯正制度發(fā)揮實效，共同調(diào)處矛盾糾紛以及輕微刑事案件的和解；應當密切與公安派出所的聯(lián)系，建立派出所執(zhí)法信息共享機制，對立案監(jiān)督、糾正違法行為等檢察院重要職能予以體現(xiàn)；還應當應當加強與派出法庭的聯(lián)系，對民事行政案件等進行法律監(jiān)督④。

加強對檢察室工作的制約。檢察室雖然是檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的代表，其職能是檢察院職能的延伸，但不是取代檢察院本部的職能。因此，檢察室的工作也應當收到相應的制約。這種制約體現(xiàn)在：1.在涉及具體業(yè)務工作方面，仍要由檢察院相應的職能部門辦理；2.密切聯(lián)系群眾，主動接受群眾的監(jiān)督，聽取群眾對檢察室工作的意見和建議，通過各種方式，回應群眾對檢察室提出的利益訴求；3.檢察室還要接受其他單位的監(jiān)督，征求派出法庭、公安派出所、司法所以及其他基層行政執(zhí)法機關的意見和建議，協(xié)助其他單位開展社會治安綜合治理過程中，立足檢察職能，服務工作大局⑤。

綜上所述，檢察室是檢察院法律監(jiān)督職能的延伸，對促進檢力下沉，維護基層社會穩(wěn)定，回應基層群眾利益訴求，化解社會矛盾都有著積極意義。同時，檢察室處于摸索階段，機構配置、人員編制、工作職能范圍、甚至檢察室類型都不完善、不統(tǒng)一。因此，有必要在現(xiàn)有建設的基礎上，逐漸完善檢察室的設置，建設穩(wěn)定的干警隊伍，促進檢力下沉，同時也要加強對檢察室工作的制約，以便更好的履行檢察室職能！

注釋：

①鄭紅.發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室服務新農(nóng)村建設的思考[J].人民檢察， 2008（22）.

②徐國平，汪澤文.檢察機關鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作制度芻議――以鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室歷史沿革為視角[J].景德鎮(zhèn)高專學報，2012（1）.

③周光清，胡勇.鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室制度及其發(fā)展[J].國家檢察官學報， 2013（5）.

第7篇：基層社會治理的背景范文

關鍵詞：社會管理；社會管理創(chuàng)新；公眾參與

現(xiàn)階段我國進入了經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，社會制度系統(tǒng)不斷發(fā)生變遷，利益和權力在不同的主體之間進行著重新分配，導致各種不穩(wěn)定的因素出現(xiàn)，新老矛盾疊加交織。近年來，我國發(fā)生了一系列備受熱議和關注的熱點事件，“郭美美”事件、廣東的“烏坎”事件、溫州動車事故、 罪犯漂白身份，長期“潛伏”現(xiàn)象、“蘭考大火”事件、“表叔”、“房姐”以及今年初讓政府有關部門處于尷尬境地的“黃燈叫?！笔录?、“昭通泥石流”事件等，這些現(xiàn)象和事故的頻繁發(fā)生并不是偶然的，這是我國的改革步入深水區(qū)的信號，是對傳統(tǒng)社會管理體制進行改革的呼喚。

國內(nèi)外實踐經(jīng)驗證明，現(xiàn)代化過程中各種社會矛盾的多發(fā)、突出和集中，帶有一定的普遍性和必然性。社會矛盾的突出和集中、多發(fā)，一方面說明了隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，財富的快速增長，人們對平等、自由以及權利的主張更加強烈，對知情權、話語權、行動權以及維護個人切身利益和社會公共利益的意識在不斷加強。另一方面，在面臨和處理這些社會矛盾和問題的時候，也反映出了一些地方政府對社會管理工作不重視或認識不到位，凸顯了我國在社會管理方面中還存在諸多“盲點”和薄弱環(huán)節(jié)。不斷出現(xiàn)的社會問題與相對薄弱社會管理之間的矛盾，已經(jīng)成為一個重要挑戰(zhàn)，要妥善解決好這個問題，必須加強和創(chuàng)新社會管理。

一、社會管理的概念

社會管理作為一個新興領域，其研究還處于剛剛起步階段，對于什么是社會管理尚未形成一致看法。縱觀各種學者的研究來看，比較具有代表性并為大多數(shù)學者認同的描述是：社會管理的概念有廣義和狹義之分。國外廣義的社會管理是指政府及非政府公共組織對各類社會公共事務（包括政治的、經(jīng)濟的、文化的和社會的）所實施的管理活動。狹義社會管理所涉及的范圍一般也就是社會政策所作用的領域。中國行政管理學會提出“所謂社會管理，就是通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。”在《中國大百科全書?社會學卷》一書中認為在市場經(jīng)濟條件下，社會管理就是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督和控制的過程。目前，官方比較認同的概念是“政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會組織，培育合理的現(xiàn)代社會結構，調(diào)整社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建立經(jīng)濟、社會和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境”。

實際上，無論從何種視角來闡釋社會管理的概念，社會管理的基本任務是詮釋社會管理的關鍵。之所以強調(diào)社會管理的基本任務，是因為重構社會秩序，促進社會和諧，提升社會福祉，成為研究者公認的社會管理應該追尋的目標旨歸所在。社會管理的基本任務實際上限定了社會管理的范圍和目標取向。因此從這個意義上來講，從社會管理的基本任務角度來界定社會管理的概念更具有合理性?！霸诂F(xiàn)代國家和市場經(jīng)濟背景下，社會管理有兩個基本內(nèi)容： 一是實現(xiàn)和維護公民的社會權利；二是把多元化的社會有效地組織起來，實現(xiàn)國家與社會互動的結構化。后者是以前者為前提的，前者的實現(xiàn)則以后者為條件”。

二、我國傳統(tǒng)社會管理模式與體制的特點和弊端

社會管理存在諸多問題的主要原因是我國長期以來奉行的“自上而下，大一統(tǒng)”的社會管理模式和體制。目前，我們的社會管理呈現(xiàn)出“維穩(wěn)型、管制型、單向型和補救型”的特征，這種社會管理體制與社會化、多元化、信息化、動態(tài)化的社會發(fā)展趨勢越來越不相適應，也與多中心治理、服務型政府、以人為本等社會發(fā)展理念不合拍。這種模式有如下特點和弊端：

第一是在認識上把所有的社會矛盾都視為消極和負面的，采用“強制型管理”、“高壓式管理”的方式，對一切矛盾都采取“捂、瞞、壓、堵”的方式，輕視法制規(guī)范和道德管理，重事后處置，輕源頭預防，片面認為社會管理的目標就是維穩(wěn)。

第二是這種“大一統(tǒng)”的模式忽視了不同區(qū)域、不同民族、不同群體在社會管理上的差異性，社會管理手段單一，工作流于形式和表面，以至于在管理上出現(xiàn)矛盾無法化解、引發(fā)公眾與政府的對立，政府的權威性和公信力受到質(zhì)疑，政府管理失效。

第三就是這種模式的屬性決定了其不透明性，決策缺乏競爭機制，公眾無法參與到社會事務的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督中來，社會訴求表達機制不順暢，政府回應能力低，速度慢、效率低?；貞h程缺乏針對性和有效性，甚至導致公民對政府的信任危機。

第四是這種模式使得政府在全面履行社會管理權以及公共產(chǎn)品供給權的同時，缺乏有效的社會監(jiān)督與制約機制，為權力尋租和腐敗滋生提供了空間和便利。

三、現(xiàn)階段我國社會管理創(chuàng)新的基本思路

總的來說，現(xiàn)行社會管理中存在的體制還不利于經(jīng)濟社會科學發(fā)展。社會管理體制改革已迫不及待。切實加強社會管理創(chuàng)新，建立“重心下移，權力下放”的社會管理模式是目前我國社會管理創(chuàng)新的關鍵。社會管理作為政府的一項主要職能，其主要目標是“化解社會矛盾”，同時“公正廉潔執(zhí)法”，以實現(xiàn)“善政”和“善治”。構建社會主義和諧社會要創(chuàng)新社會管理體制，應著眼于增加社會活力，營造和諧有序的社會環(huán)境。要努力實現(xiàn)管理與服務有機結合，在服務中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務。以社會管理主體多元化及有效參與為關鍵，以社會管理方式信息化、多樣化和人性化為重點。廣泛運用現(xiàn)代信息技術作為加強和創(chuàng)新社會管理的有效手段，提升社會管理信息化水平。比如深圳市龍崗區(qū)的“大綜管”模式及深圳市的“桃源模式”的創(chuàng)新實踐。同時，從宏觀層面和法治高度對社會管理制度進行“頂層設計”，實現(xiàn)制度間的相互匹配和相互增強，推動社會管理發(fā)展，實現(xiàn)民生幸福。

四、社會管理創(chuàng)新的政策建議

（一）限制與規(guī)范政府權力，建立廣大人民群眾便于參與的舉報監(jiān)督機制

政府作為社會管理的主要主體，對社會管理事務擁有高度的決策權。同時，政府也是社會管理的責任主體，應明確各級政府和有關部門在社會管理中的職責，限制與規(guī)范政府的權利和地位，清晰界定政府、市場和社會的職責，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。把政府的管理職責和行為標準進行公示，接受公眾的監(jiān)督。強化舉報制度，把民眾便于應用的網(wǎng)絡信息技術作為社會監(jiān)督的有效手段。如目前的“網(wǎng)絡反腐”，相比傳統(tǒng)的社會監(jiān)督模式，網(wǎng)上舉報因其速度快、影響大和低成本、低風險的技術優(yōu)勢，更容易形成輿論熱點，能有效預防、遏制、懲戒腐敗行為。

（二）發(fā)揮基層社會自治組織作用，建立基層和諧社會單元

擴大公眾對社區(qū)、市政的參與度，公眾參與可大大減輕社會管理的成本，提高社會管理效率，也可以提高社會管理質(zhì)量，調(diào)動公眾參與的積極性，同時也能夠避免矛盾爭議的產(chǎn)生。新時期，充分發(fā)揮公眾參與作用的基本途徑是健全城市基層社區(qū)和農(nóng)村基層社區(qū)功能，要發(fā)揮各種基層社會團體的自治作用，提高基層組織自我管理、自我監(jiān)督和自我服務的能力，由政府制定規(guī)則讓群眾執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)檎c群眾共同參與標準制定、共同監(jiān)督標準執(zhí)行，使群眾真正成為社會服務管理的參與者、受益者和監(jiān)督者，形成政府管理與基層自治良性互動的新格局。中國自古就有“修身、治國、平天下”的思想，那么在現(xiàn)代社會，同樣也要按照自下而上的思維，構建個人、社區(qū)、國家三個層次和諧社會的單元，最終實現(xiàn)和諧社會的目標。

（三）全面建立起全社會的協(xié)商對話溝通機制

新時期的社會管理方式，要從命令與服從這種單向的管治行為，轉(zhuǎn)向各個主體之間的協(xié)商決策、合作管理、透明化管理、法治化管理的治理活動；社會政策制定，要從封閉、神秘方式走向公眾參與、多方協(xié)商和透明化決策，減少決策的隨意性。要最大限度地暢通不同群體的利益表達和訴求傳遞渠道，通過信息反饋的溝通回應，把社情民意，特別是公眾對政策或者決策不滿意的信息迅速輸送給政府，使政府社會管理政策或者決策真正符合公眾的意愿和需求。要完善領導接待日制度、自由制度、信息公開制度、舉報人保護制度以及心理干預機制等。

（四）建立政府官員政績科學考核的制度和指標

長期以來，我們的社會工作都是以“維穩(wěn)”為主要目標，在政績考核的時候總是以“零事故、零上訪，死亡人數(shù)、安全事故低于某個指標”來衡量，或者就是“炫耀式”政績，以建設全國乃至世界之“最長、最高或最大”等來衡量，這些政績考核標準都是不科學的，最終的結果是樹立了公眾的抵觸對立情緒，對政府失去信心。我們要改變這種評有多大 “捂、堵、瞞” 能力的考核辦法，更多的從重視防控能力、解決問題的能力、回應能力和處理突發(fā)事件應急能力的強弱方面來進行考核。就是不要僅僅比出不出問題，更要比預防矛盾、化解矛盾和處理問題的能力和水平。

（五）將社會矛盾化為社會發(fā)展的契機與社會管理的動力

社會矛盾的出現(xiàn)，說明了某種生產(chǎn)關系已經(jīng)約束了生產(chǎn)力的發(fā)展，廣大人民群眾有了求變的呼聲，此時的社會，需要變革才能進步。社會管理應該把社會矛盾的出現(xiàn)看成是社會變革的“信號”，通過集中有效地解決各種矛盾來獲得公眾的擁護和信任，同時也可以通過妥善解決某些事件來增強民族的凝聚力和愛國熱情，這樣就把社會矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣斑M的機遇和動力。

參考文獻：

[1]李程偉.社會管理體制創(chuàng)新：公共管理學視角的解讀[J].中國行政管理， 2005（5）.

[2] 王郅強.政府社會管理和公共服務職能仍面臨諸多突出問題[N].人民日報，2004-08-09.

[3]中國大百科全書總編輯委員會《社會學》編輯委員會.中國大百科全書（社會學卷）[M].中國大百科出版社，1991.

[4]陳振明.什么是政府的社會管理職能[J].新華文摘，2006（3）.

[5]楊雪冬.走向社會權利導向的社會管理體制[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2010（1）.

[6]張明軍，陳朋.社會管理研究在中國：進路與焦點[J].學術界，2012（1）.

第8篇：基層社會治理的背景范文

所謂新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新，指的是在根據(jù)當?shù)爻擎?zhèn)化過程中新產(chǎn)生的農(nóng)村社區(qū)，在新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵的條件下，結合社區(qū)治理的特殊性，通過治理理念、治理方式、治理手段的創(chuàng)新變革，從而實現(xiàn)社區(qū)良好治理的過程。具體來說，在新型城鎮(zhèn)化背景下，加強農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新 

一、根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，站在構建新型城鄉(xiāng)關系的高度，有序變革新型農(nóng)村社區(qū)治理。 

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本目標。但城鄉(xiāng)發(fā)展一體化并并不是城鄉(xiāng)發(fā)展一樣化，而是通過加大農(nóng)村公共服務建設力度和農(nóng)村治理變革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化，建造新型城鄉(xiāng)關系。在新型農(nóng)村社區(qū)建設過程中，各級政府要切實提高投入力度，特別是在水、電、燃氣等基本生活設施公路、綠化、社區(qū)衛(wèi)生、安全保衛(wèi)等公共實施建設方面，要按照不低于城市社區(qū)公共服務平均水平的要求為農(nóng)村社區(qū)配置資源，以保障其生活的基本運轉(zhuǎn)；結合新型農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)有的社會發(fā)展條件，考慮農(nóng)村社區(qū)居民公共需求的多元化特點，有針對性地提供商貿(mào)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、健身、娛樂等服務，提升村民的生活質(zhì)量；從實際出發(fā)，按照新型農(nóng)村社區(qū)治理的特殊性要求，逐步健全組織管理體制，完善工作機制，探索適合新型農(nóng)村社區(qū)特征活設施以及管理方式，提高管理水平。 

二、根據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)各自本身的特點，重置農(nóng)村社區(qū)治理體系。 

社區(qū)管理體制是社區(qū)管理主體在社區(qū)資源配置、社區(qū)事務管理、社區(qū)關系調(diào)適等領域中的地位、作用以及相互關系、運作方式。新型農(nóng)村社區(qū)治理中存在三個主體：村居民群眾、社會組織和鄉(xiāng)政府。 

順應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，根據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)的特點，探索構建社區(qū)服務中心、社區(qū)建設協(xié)調(diào)委員會和社區(qū)社會組織等組織框架，形成以社區(qū)服務中心承接政府公共服務、社區(qū)建設協(xié)調(diào)委員會主導社區(qū)民主協(xié)商和社區(qū)自治、社會組織參與自治和社會協(xié)管為內(nèi)涵的社區(qū)組織管理體制，完善農(nóng)村社區(qū)治理體系，促進社區(qū)居民的社會融合。 

三、理順政府管理與基層群眾自治的關系，實現(xiàn)政府社會管理與基層群眾自治良好而有效的銜接。 

鄉(xiāng)村關系是村民自治的核心問題之一。新型農(nóng)村社區(qū)治理要堅持以社區(qū)自治為基本原則，首先要調(diào)節(jié)好好村民自制體系與行政管理體系之間的關系，依法完善關系定位，理清鄉(xiāng)村關系。其次，新型農(nóng)村社區(qū)是介于農(nóng)村和城市社區(qū)之間的特殊形態(tài)，其自治到底是依據(jù)哪項法律尚未明確。但在群眾自治與政府管理的關系問題上基本精神是一致的，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)之間是“指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督”的關系，這意味著政府對社區(qū)負有指導和服務的義務，社區(qū)則代表居民群眾對政府部門的工作予以協(xié)助并進行監(jiān)督。據(jù)此，實踐中要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)之間的所有相關工作進行明確的清理，劃清在這些基層管理和服務工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門與社區(qū)之間的權利義務關系，嚴格分清政府與社區(qū)的各自 

職責。 

在理清政府與社區(qū)關系的基礎上，要以公共服務和社會治理為紐帶，建立起政府社會管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和社區(qū)居民依法自治良性互動的新型農(nóng)村社區(qū)治理體制。這就要求推進政府職能轉(zhuǎn)變，建設服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，促進政府工作重心下移，加快公共管理社區(qū)化步伐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務型政府建設的首要任務就是發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，提供公共產(chǎn)品和服務，做好農(nóng)村社會管理，而農(nóng)村社區(qū)建設的首要內(nèi)容也是農(nóng)村基礎設施建設和有效的社區(qū)治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社區(qū)自治組織的工作在這里有農(nóng)村社區(qū)治了交集，為理順鄉(xiāng)村關系，構建政府與社區(qū)的銜接和互動提供了可能。 

四、注重社會組織的培育，發(fā)揮社會組織作用，善于引進市場和社會力量參與社區(qū)治理。 

發(fā)揮社會組織作用，增強社會自治功能，這是新型農(nóng)村社區(qū)治理極其主要的一個環(huán)節(jié)。社會組織能夠凝聚社會力量，引導居民參與聯(lián)結，實現(xiàn)利益表達有序化，能夠在反映民眾訴求、維護弱勢群體權益、滿足公共服務多元化需求方面發(fā)揮積極作用?；鶎诱ε嘤l(fā)展公益類、慈善類和服務類為重點的社會組織，使其與政府管理形成合力，共同推進基層社會治理創(chuàng)新。 

農(nóng)村社區(qū)治理離不開政府和社區(qū)自治組織，但市場和人民的力量也不應該忽視，在發(fā)達地區(qū)的社會管理實踐中，市場和人民的力量不僅參與社區(qū)的管理和服務中，而且作出了卓有成效的貢獻。社會力量隱藏在廣大群眾之中，積極依托和運用社會的力量包括市場力量進行社會治理，是實現(xiàn)社會治理有效性的重要途徑。要采取有效措施，鼓勵和動員社區(qū)居民變被動管理為主動參與，引導和激勵社會力量和市場力量參與社區(qū)治理，構建民眾表達和聯(lián)結的載體，形成廣泛持久的社會合力，推動社會治理創(chuàng)新。 

作者簡介：第一作者：程乙悅（1991-），女，漢族，碩士研究生，云南農(nóng)業(yè)大學，基本原理專業(yè)。 

第9篇：基層社會治理的背景范文

筆者不贊成“救災，讓個人和民間組織走開”的觀點—恰恰相反，在大災的考驗下，我們可以看清一些原本模糊的東西，那就是，國家和社會的合作治理是現(xiàn)代社會的基本特征。

不可否認，中國的“社團管理條例”在很長時間里限制了民間NGO的發(fā)展，作為回應，草根NGO也對政府機構帶有抵制情緒。一直以來，中國的國家和社會關系中存在更多的相斥，而不是合作。

從日本的經(jīng)驗看，官民合作才有可能實現(xiàn)防災減災效果的最大化。這些經(jīng)驗可以概括為兩點：一是扎根基層的消防救助力量建設，二是民間救災力量（NGO）的網(wǎng)絡化建設。

植根于區(qū)域的自救能力

4月22日，《南方日報》發(fā)了題為“請救援隊速至王家村1組幫忙挖出被埋糧食”的報道，稱位于震中的蘆山龍門鄉(xiāng)王家村1組有40多戶人家，由于救援物資尚未運達，糧食短缺。村民王玉珍家有四千多斤谷子被壓在倒塌了的房屋下。天氣預報稱又將有大雨，村民非常焦急：“能否派救援隊過來，幫忙挖出糧食，這樣大家就有飯吃了?！?看了這樣的新聞，讓人不禁想問：村民自治實施這么多年，中國基層有哪些村子有像樣的消防自救組織？城市化的大背景吸引走了大批年輕人是一方面原因，基層組織的實質(zhì)上的渙散，是另一重要原因。

日本的情況如何呢？恰恰是強大的基層消防自救能力把歷次災害的損失降到了最低。根據(jù)地方自治法，消防屬于“基層地方自治體（市町村）”的事權，必須按照人口基數(shù)，建立一支可靠的區(qū)域內(nèi)消防力量。中央政府層面，在總務省下設消防廳，主要起“指導、協(xié)調(diào)”作用。

日本的基層市町村有1700余個，消防分為“常備消防力量”和“非常備消防力量”兩部分。常備力量方面，全國設807個消防本部，轄1705個消防署、3230個派出機構，有消防職員（正式公務員）15.7萬人。非常備力量方面，全國設2380個消防團，轄2.3萬個分團，團員89.3萬余人（兼職地方公務員）。為了使覆蓋全國的這支消防力量具有專業(yè)化的救災技能，日本設有消防大學和消防學校，專門對地方上的消防職員和團員進行培訓，必須修滿一定的學時才能上崗。平時，這些扎根在各地區(qū)的消防力量負責組織居民展開各種防災演練，訓練有素的居民在救災減災中積極展開自救和互助。據(jù)消防廳資料，1995年的阪神大地震中，自救和互助拯救了77%的居民。救災的優(yōu)先順序應該是：“自救—互救—公救（政府救援）”，這一點已是日本社會的共識。

日本是一個典型的災害大國，地震、臺風、山洪、海嘯等自然災害頻發(fā)。1995年的地鐵沙林毒氣事件，2004年的列車脫軌事件等突發(fā)事件，以及2001年美國的9·11恐怖襲擊事件等新型災害事件進一步刺激日本去完善消防救災體系—應對大規(guī)模災害的“緊急消防救援隊體系” 建設。配套措施包括：增加財政撥款的保障、中央政府配備高性能專業(yè)化的救災器材并可以免費借給地方政府使用等（包括消防救災用的專用直升機72架）?！耙环接须y，八方相助”，這些緊急救助力量以網(wǎng)絡化形式存在，保證在災害擴大時可以跨區(qū)域緊急出動。

除了對建筑物的抗震設計有國家標準，日本的基層社區(qū)里還有不同級別的“避難點”，初級避難點一般指定為就近的中小學或者公民館、體育館等。這些避難點里儲備有各種應急物資—很多物資專門為救災而開發(fā)（比如食品，保質(zhì)期更長）。

NGO網(wǎng)絡化改進資源配置

社會組織（NGO）不能孤立生長。在大災害的考驗面前，中國的NGO應該努力修補原先網(wǎng)絡化程度不高的問題，以期發(fā)揮應有的作用。

雅安地震發(fā)生當日，李連杰領導的“壹基金”迅速發(fā)出募捐號召，首日即募得善款2900萬元，許多NGO以及個人也紛紛展開了愛心行動。不過，民間救災的道路似乎并不順暢。4月22日，第一財經(jīng)發(fā)表了題為“愛心為何阻礙救援”的報道，稱地震發(fā)生后，國內(nèi)各官方及民間組織，以及一些個人等立即自發(fā)籌集抗震救災物資，星夜運往災區(qū)，誰知運抵雅安后卻因為道路原因一堵幾十公里，“愛心大堵車”遇到了欲速則不達的尷尬。多位愛心人士稱他們火速趕來，之前并未聯(lián)系好當?shù)夭块T。22日，還發(fā)生了運藥途中的志愿者被墜落的山石擊中死亡的事件。同時，災區(qū)有不少人抱怨志愿者一腔熱情而來，但不專業(yè)，反而增加了當?shù)氐氖乘迚毫?，大量志愿者由此被勸退。然而，同時又有機構稱隨著救災物資的陸續(xù)運達，搭帳篷、分配物資等缺人手，需要志愿者幫忙……總之，我們看到的是一個資源配置失調(diào)的救災現(xiàn)場。

筆者不贊成“救災，讓個人和民間組織走開”的觀點—我們共同生活的社會發(fā)生大災難，作為共同體成員，怎能袖手旁觀？但是善心要取得成效，還要方法得當，民間救災遭遇的尷尬提示了一個至今為止一直存在的重要欠缺：網(wǎng)絡化程度低。如果民間組織是網(wǎng)絡化存在的，災害發(fā)生后，馬上由熟悉災區(qū)情況者作為協(xié)調(diào)員來統(tǒng)籌救災的人力物力，就能變“不要去”為“怎么去”，眼前的尷尬就可以避免。

在社會治理中，政府不是萬能的，救災中同樣如此。在日本，NGO在1995年的阪神大地震中發(fā)揮了令人刮目的作用，此后，日本政府加大了對NGO的各種扶持政策。由此1995年被稱為日本的“NGO元年”。但是，在日本的NGO參與各種國內(nèi)外救災活動中，也曾遭遇類似中國目前的困擾：各自為政的NGO要么不知該干什么，躊躇難行，要么好心辦壞事，干擾了救災的某些進程—那么，誰來整合資源、配置資源？

可以說，2000年8月10日成立的 “日本平臺”（ Japan Platform，JPF）就是在這樣的背景下誕生的。它是一個網(wǎng)絡化的非贏利組織，整合了NGO、經(jīng)濟界、政府（總務?。?、研究機構、媒體等眾多資源，當國內(nèi)外有緊急災害事件發(fā)生時，它可以組織協(xié)調(diào)各種人力、物力、資金，高效地開展人道主義援助—JPF兼具資金籌措和資金運作兩方面功能。資金來源包括政府撥款、企業(yè)捐助、會員費、利息收入以及部分贏利項目的運作。目前，包括日本紅十字會在內(nèi)的37家NGO是它的會員單位（圖1）。成立13年以來，除了國內(nèi)救災，JPF還在40多國（地區(qū)）開展各種緊急的人道主義援助，運用資金達到279億日元（2013年4月止）。和其他運作良好的NGO一樣，JPF有完善的組織架構。財務方面，除了監(jiān)事的自我審查外，還需要第三方會計師的專業(yè)審查，所有資料在網(wǎng)站公布，接受社會監(jiān)督。日本的NGO普遍重視信息共享和相互協(xié)作，除了像JPF這樣的大平臺，還有林林總總的交流網(wǎng)絡存在，形成了牢固的相互支撐結構。